从中央审计报告看采购人的政府采购管理优化

强化采购人主体责任、健全政府采购监管机制，是完善现代政府采购制度的重要内容。笔者基于2018—2023年中央部门单位预算执行等情况审计结果（以下简称中央审计报告），分析近年来政府采购管理中存在的主要问题，并就采购人如何加强政府采购管理提出相关建议。

政府采购管理中存在的主要问题

从2018—2023年中央审计报告看，2018年涉及政府采购问题资金规模为5.03亿元，2023年达到48.11亿元，增长超9倍。同时，从政府采购问题涉及部门数看，2018年有28个，此后呈现波动下降趋势，但2023年达到31个。审计发现的政府采购问题主要集中在如下5个方面：

规避政府采购或者公开招标

2018—2023年，共有53个部门存在规避政府采购或规避公开招标问题，占被审计部门数的81.5％，总金额约54.37亿元，是中央审计报告中涉及部门最多、违规金额最高的问题。例如，2020—2023年，国家税务总局局本级和所属广东、西藏、浙江等8省市14个税务机关在相关政府采购项目中，存在化整为零规避公开招标、中标单位违法分包工程等问题，涉及金额2.2亿元，其中2023年为1.12亿元。

规避政府采购或者公开招标，主要表现为采购人直接委托供应商实施政府采购项目、将大额政府采购项目拆分为金额低于政府采购门槛、公开招标数额标准的小项目等。这些行为不仅违反政府采购相关法律法规规定，还不利于规范采购行为，降低了政府采购资金的使用效益，同时可能滋生腐败，阻碍政府采购统一大市场构建。

采购需求存在以不合理条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇

以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，是政府采购领域中存在的重点问题之一。2018—2023年中央审计报告显示，该问题总计涉及10个部门，总金额约7.59亿元。例如，2020—2023年，中国人民银行总行及所属清算总中心在5个政府采购项目中，违规设定特定行业业绩等不合理招标条件,涉及金额36 021.02万元，其中2023年涉及金额为10 039.68万元。

当前，以不合理条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇的行为，主要集中在规模限制、技术要求、地域限制、专利限制等方面。具体来看，部分政府采购项目将注册资本、资产总额、营业收入、从业人员数量等规模条件作为资格要求或评分因素，从而限制中小企业参与政府采购竞争；部分项目的采购文件将“守合同重信用”证书、AAA级信用证书以及其他行业协会、组织颁发的证书、奖项列为评审因素，而这些因素与采购项目的实际需求不相适应，且与合同履行无直接关联；实践中还存在地域保护主义现象，对本地区或本行业以外的供应商采取更为苛刻的资格审查或评审标准，或在采购文件中列出参考品牌，以此对评审专家产生暗示作用。采购需求中存在以不合理条件对供应商实行差别待遇和歧视待遇的情况，既不利于营造公平竞争的政府采购营商环境，也不利于促进中小企业的发展。

将承接项目转包或者违法分包

2018—2023年，中央审计报告显示，共存在12个部门涉及4.76亿元金额的转包或者分包问题。其中，外交部所属外交部机关及驻外机构服务中心下属1家公司，在承接部本级34个项目后，通过组织虚假招标等将大部分建设内容转包，涉及合同金额1.06亿元。2023年，政府部门下属企业获得政府采购订单后又违规转包和分包问题金额达到1.32亿元。

转包或违法分包行为不仅违反政府采购的基本规范及法律规定，还对公共资源的合理配置、采购项目的质量保障以及公平公正的市场竞争环境造成冲击。例如，部分承接主体将政府采购项目分包给资质不符合要求的中小企业，极易导致项目质量下降、进度延误，进而增加财政资金使用风险。

采购合同管理不规范

2018—2023年，共有10个部门存在采购合同管理和验收不规范问题，涉及政府采购资金2.67亿元。其中，2020—2021年，教育部所属对外经济贸易大学在4个教学建设项目未实施或未完成的情况下，超进度向供货方或施工方支付合同款1742.01万元。采购合同管理和验收不规范具体表现为：在合同执行过程中频繁调整合同条款、未严格履行合同约定，以及在项目未达到相应执行进度时即提前支付款项。上述行为大幅增加了财政资金使用风险，不仅干扰了采购项目的顺利推进，还对政府履职效能及公共服务供给质量造成了不利影响。

将政府履职事项外包

2018—2023年，政府将自身职能通过政府购买服务方式外包问题也呈增长趋势，涉及6个部门，总金额约9888.05万元，其中2023年涉及金额3312.47万元。政府职能违规外包行为引发诸多严重后果。例如，本应由政府自身承担的项目，若通过政府采购方式外包，会直接导致财政“花两份钱办一件事”的低效问题：政府既要为自身原本应履行职能编列预算支出，还需额外为外包服务支付费用，这使得财政资金重复投入与浪费的现象愈发突出。

采购人加强政府采购管理的相关建议

针对中央审计报告中发现的政府采购领域相关问题，笔者认为，应夯实采购人主体责任，督促其严格贯彻政府采购法律法规，严格规范政府采购执行管理，加强政府采购合同和验收管理，明晰政府购买服务边界，持续优化营商环境。

强化采购人主体责任

一是明确采购人权责边界，制定采购人责任清单，细化其在需求编制、招标评审、合同签订、履约验收等环节的具体职责，严禁将责任转嫁给代理机构或第三方。二是建立“谁采购、谁负责”的终身追责机制，对存在规避招标、歧视条款、转包等违法违规行为的，直接追责采购单位主要负责人及相关责任人责任。三是对重大项目实行“采购专员”制度，由专职人员全程监督执行，降低因操作不规范、业务不熟悉引发的违规风险。四是加强采购人能力建设，定期组织采购政策法规、业务操作规范等专题培训，提升其法治意识、责任意识和专业履职能力。五是建立科学完善的采购人履职考核机制，明确违规操作、采购失误等问题的问责标准与处置流程，依法依规对相关责任主体严肃追责问责。六是健全政府采购内控机制，对采购需求、招标文件、合同条款等关键环节实行前置审核把关，从源头杜绝歧视性、排他性条款，堵塞转包分包监管漏洞。

严格贯彻政府采购法律法规

其一，严格依法执行政府采购程序。所有纳入部门预算管理的采购项目，必须严格履行《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例。应制定细化的执行清单，将法律法规要求转化为具体操作规范和要求。明确各环节责任主体和完成标准，为采购人、代理机构提供清晰的操作依据。同时，明确并严格执行必须采用公开招标方式的采购金额标准及其例外情形。

其二，强化监督与公平竞争保障。针对规避招标行为，引入大数据监测技术，对拆分项目、化整为零等异常采购行为自动预警；针对歧视性条款问题，强化公平竞争审查，并将其嵌入采购需求制定环节；严格禁止设置地域、规模、所有制等歧视性条件；针对事后监管，建立供应商投诉快速响应机制，对涉及差别待遇或歧视的投诉，在规定时限内启动复核并公开处理结果。

其三，规范合同管理与履约验收。一是统一合同标准，发布并强制使用政府采购合同范本，明确要求包含履约期限、质量标准、验收方式及违约责任等核心条款，以规避因条款模糊引发的纠纷风险。二是优化服务验收机制，对难以一次性进行评估的政府采购服务项目，实施分阶段验收，并要求留存影像、数据等过程性证据，确保验收的有效性和可追溯性，防止“一验了之”。

严格规范政府采购执行管理

其一，构建全面、透明的政府采购信息公开机制。除在指定媒体及时发布采购公告、中标结果等信息外，还应详细公开采购需求、供应商资格条件、评标标准等内容，接受社会公众广泛监督。同时，建立常态化的监督检查机制，财政部门要定期对采购项目的执行情况进行专项检查，重点检查采购程序合规性、采购文件公平性以及是否存在对供应商的不合理限制等问题。及时督促整改发现的问题，并依法严肃追究相关责任主体责任，强化执行的刚性约束。

其二，加强政府采购从业人员系统培训。针对采购人、采购代理机构、评审专家等相关人员，制定系统、定期的培训计划。培训内容除涵盖最新的政府采购法律法规和政策要求外，还应包括采购需求编制技巧、招标文件制作规范、公平竞争原则的把握等实操知识，通过培训提高其专业素养和业务执行能力，使其在采购执行过程中能够准确理解政策、规范操作流程，从源头上避免因业务不熟悉而导致的违规行为，确保政府采购执行管理的科学性、规范性和有效性。

加强政府采购合同履约及验收管理

针对政府采购中频发的合同履约与验收环节突出问题，需从多个维度加强管理。

一是建立随机验收机制。对重大采购项目，随机抽取专家库成员、随机匹配第三方检测机构，重点核查是否存在转包、质量不达标等问题。将验收结果及时同步公开至政府采购平台；对不合格项目，强制要求整改并追溯违约责任。

二是完善法规与合同约束。在法律法规中明确禁止供应商转包政府采购项目，并制定配套处罚措施；合同签订阶段，采购人需将“禁止转包”作为核心条款纳入合同。同时，建立供应商诚信档案，对违规转包行为予以记录，并在规定期限内限制其参与政府采购活动。

三是强化履约过程监督。采购人需定期核查供应商工作进展与履约情况；财政、审计等部门需加强专项监督检查，及时纠正违规转包行为。此外，建立举报激励机制，鼓励公众对违规转包行为进行举报，并给予举报人适当奖励。

四是严格规范验收流程。验收环节需重点核查供应商是否按合同要求完成项目、是否存在转包行为；验收报告需详细记录项目完成情况、质量评估结果及履约情况，作为合同款项支付的核心依据。对验收不合格项目，要求供应商限期整改；整改仍不合格的，按合同约定追究违约责任。

严格政府购买服务边界

一是精准界定职能边界。相关部门在政府采购环节需依据《政府购买服务指导性目录》，向采购部门精准明晰不可外包的核心职能（如行政决策、行政审批、行政执法等）。同时，建立职能清单动态调整机制，定期审视、更新清单内容，确保清单的适应性与准确性。

二是严格预算编制与审核。财政部门需严格履行审核职责，对政府购买服务项目表进行细致核验，确保预算安排与中期财政规划衔接，杜绝预算虚报与资金浪费。强化购买服务项目事前绩效评估，只有通过评估的项目方可纳入项目库，且优先作为下年度预算安排依据，从源头防止盲目外包。

持续优化营商环境

一是完善制度建设。将持续优化营商环境、加速构建全国统一大市场作为核心指导原则融入政府采购相关法律法规，重点破除隐性壁垒、保障公平竞争。例如，严禁设置不合理的供应商资格条件、地域限制或所有制歧视，明确要求采购需求标准化、透明化，简化参与流程，切实降低中小企业等供应商的制度性交易成本与参与门槛，提升政府采购市场的吸引力、公平性与可预期性。同时，强化全国统一的市场准入和监管规则，严禁地方政府通过采购政策实施地方保护主义，推动采购信息、评审标准、信用评价等关键要素全国互联互通与互认共享，确保各类市场主体在统一、开放、竞争有序的公共采购平台上公平参与、平等竞争。

二是健全负面清单发布与标准化流程。建立负面清单制度，明确列举常见不合理条件，为采购人编制采购需求提供清晰的禁止性参考，避免排斥潜在供应商。同时，推行全流程标准化采购，覆盖采购需求确定、采购文件编制、供应商资格审查、评标评审、合同签订及验收等环节，减少人为干预，提升采购活动的透明度与公正性。

三是持续强化监管。一方面，及时、全面地向社会公开政府采购项目分包信息（包括项目名称、内容、预算金额、外包期限、供应商选择方式等），定期披露分包项目合同履行情况，接受社会监督；另一方面，健全投诉处理机制，及时受理、处理供应商在分包过程中的投诉举报，依法保障其合法权益。此外，评审过程中需严格执行既定评审程序与标准，确保公平公正，营造良好营商环境。

基金项目：本文系国家社会科学基金一般项目“政府采购推动全国统一大市场建设的机制、效应和优化路径研究”（项目编号：24BJY054）阶段性研究成果。

（作者单位：中央财经大学）