工程招标中建设单位的角色定位

工程招标在各种招标类型中最为常见，在房屋建筑和市政基础设施建设项目中，还包括与工程建设有关的货物和服务。其中，施工招标又可细分为施工总承包、分包招标及材料、设备采购招标类型。建设单位作为项目实施主体，承担着项目建设管理的总体责任，作为项目法人，还肩负着项目全生命周期相关管理责任等。当前，工程建设处于高质量发展阶段，须深入推进供给侧结构性改革，着力激发建设市场主体活力。顺应改革要求，首先要确立建设单位角色定位，明确建设单位主体权责利，以便于促进交易效能提升和潜能释放。

建设单位历史角色定位

自1999年《招标投标法》颁布以来，该部法律明确了招标人在工程招标活动中的法定权责利。《招标投标法》属程序法，招标人法定的权责利具有程序性、强制性、时效性特征。同时，法律还赋予了行政主管部门监管的权责利。一直以来，建设单位对工程招标的认识仅集中在“履行项目建设审批手续”“履行法定招标程序”等方面，忽略了工程招标的缔约性、竞争性等特征，隐没了其助力项目建设管理的潜能。2012年，我国全面开启深化改革，市场资源配置力度逐步加强，正确处理政府与市场的关系问题是全面深化改革的核心。以供给侧结构性改革为主线并以此牵引发展需求。针对建设监管，推行工程建设项目审批制度改革。为确保供给侧结构性改革与“放管服”改革有效联动，依托优化营商环境改革，借助工程招标引导建立公开、透明市场规则形成及竞争、有序市场环境。建设单位权利加速回归，管理利益诉求得到有效满足，交易能动性得以充分释放。新时代，全面深化改革对项目建设管理提出了新要求，建设单位在工程招标中的历史角色定位也随之发生了变化。建设单位的历史角色定位，是落实改革要求并对监管形成有力支撑，聚焦破解建设领域主要矛盾，这一历史角色定位受到了行政监管、建设管理及参建服务三大能力提升的影响。

建设单位管理角色定位

如果说历史角色定位是外在的，由全面深化改革对项目建设所提出的新要求决定，那么管理角色定位就是内在的，围绕其项目管理利益的实现而确立，反映出其依托科学项目管理而实现建设目标的强烈愿望。可以说，是项目管理利益决定了建设单位的管理角色定位。一般而言，建设项目管理分事项、主体和要素三个维度，管理角色定位的确立应立足上述三维管理要求。其中，主体维度是核心，在此之上所确立的管理角色定位也是最根本的。

事项管理角色定位。事项维度管理是针对建设项目全过程事项的管理。在该维度下，建设单位聚焦处理项目各类事项与工程招标的关系问题。典型地，要保障招标各项准备工作有序开展，及时获取招标所需的技术、经济、行政审批等前置条件，从履约成效及缔约绩效视角对工程招标组织与管理作出谋划及评价。确保与项目全过程各有关事项的充分衔接，从主体管理出发，要求各参建单位围绕建设管理提供伴随服务。该维度下的管理需面向项目实施全过程。由此，建设单位管理角色定位必然是全局性的，全过程各类事项的实施需从项目全局视角作出安排。

主体管理角色定位。围绕主体维度的管理旨在统筹处理好建设单位与各参建单位的管理关系。在该维度下，建设单位依托工程招标构建起面向合同约束力的管控体系。以协同管理方式确保各单位主体利益统一于建设管理利益之下。在建设单位针对各参建单位管理中，需针对各参建单位的权责利作出规划。该视角决定了建设单位的角色定位必然带有管理色彩，面向各参建单位管理关系确立需依托管理利益统筹考虑。

要素管理角色定位。要素管理则是以建设目标为导向，针对建设项目实施状态而作出的调控。动态把控项目发展局面，确保项目建设目标的实现。该维度下，建设单位排除项目建设干扰，实施有效管理策划，创新管理方法，借助便捷管理手段，平衡好各管理要素的关系。该视角决定了建设单位角色定位必然带有目的性，针对各参建单位的管理需以目标为导向作出前瞻性部署。

工程招标的根本属性 

管理角色定位的决定性因素

工程招标竞争性及缔约性本质是决定建设单位管理角色定位的根源，赋予了工程招标丰富的内涵和确保项目管理策划实现的可能性。从深层次看，工程招标具有很强的牵引力。工程招标的强制性、程序性、时效性、缔约性、竞争性本质特征，决定了其在实施项目管理策划和落实具体管理要求方面的潜能，这也是建设项目管理全过程对工程招标存在较强依赖的根源。显然，工程招标环节是实现项目管理决策部署、落实管理策划的重要窗口，更是营造积极项目管理局面的切入点。

工程招标根本属性

建设单位上述角色定位对工程招标的变革与发展形成了较强驱动力，确立了工程招标的根本属性。

深化改革的重要抓手。首先从建设单位的历史角色定位看，建设单位须秉持改革精神，协力落实改革要求。在构建以建设单位为中心的管理协同体系的同时，对监管予以有效支撑，促进了需求端“放管服”改革和供给端“供给侧结构性改革”间的相互作用，并通过市场端的优化营商环境改革催化形成高效“供需改革”循环，实现了建设项目治理与国家行政治理的有效衔接。不仅如此，依托信息化与新技术加速交易业态变革，推进了工程建设领域高质量发展进程。显然，工程招标已经成为建设领域深化改革的重要抓手。

项目管理的根本途径。建设单位的管理角色定位决定了工程招标成为实现项目全过程科学管理的根本途径。其促进了事项、要素和主体三维管理的相互融合。通过构建协同管理关系体系，确立了参建单位的管理关系，为项目建设管理赢得了积极主动管理局面，成为建设单位及时把握建设管理局面的最佳时机。通过招标程序的中标优选机制，实现了对建设项目管理的深度优化。可以说，正是这一优化过程有效促进了交易潜能的释放，工程招标作为项目建设承上启下的环节，对项目前期工作予以衡量，对成效加以验证，对项目后期实施作出安排。这一环节使得项目管理程度更加深入，保证了建设项目总体局面的可控性。

建设单位的法定权责利

基于上述对建设单位角色定位和工程招标属性的分析，建设单位在工程招标中所行使的权责利是鲜明的。不仅包括法定要求，更肩负着与行政监管部门共同推进改革的重任，饱含着科学实施项目治理的期望。如在权利方面，依托行政监管部门所推进的“放管服”改革加速了建设单位项目管理权利回归，以便于其借助工程招标充分实施管理决策。针对施工总承包单位所组织的分包，则通过确认方式行使决策权。在义务方面，建设单位落实改革要求、服从行政监管，对各参与单位管理作出精细安排，尤其通过对招标代理机构实施有力管理，加速了其服务转型进程。此外，建设单位也有义务秉持协同管理思想对项目管理作出策划，有针对性分析和处置工程招标重大问题，采取科学有效的编审方法打造高质量招标过程文件等。在责任方面，建设单位更需要对工程招标活动是否对监管予以支撑，是否取得既定履约成效以及是否有效落实三维管理要求等承担责任。

结语

上述工程招标中建设单位角色定位分析为工程建设领域深化改革，以及开展更加有效招投标交易监管提供了指引，也为建设单位实施科学化的项目管理指明了方向，促进了以建设单位为中心的高标准项目治理体系的形成。基于建设单位角色定位所做出的针对工程招标属性的判定，验证了高质量工程招标实施的必要性，为新时代建设单位全面树立信用新特征提供了启示，驱动了我国招投标机制回归构建初衷，也为建设领域更为高标准的市场体系提供了思路借鉴。

（责编：高杨）