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招标环节在建设项目实施全过程中发挥着巨大作用。深层看，项目建设的完整目标体系是由招标过程确立的，项目招标的终极目的是构建以建设单位管理为核心，各参建单位与之紧密协同的高标准治理体系。在建设领域高质量发展背景下，通过对项目招标的有效监管，能够助力高标准市场体系建设。以监管体系为引领，促进建设交易管理体系和服务体系有机结合，能够尽快形成建设领域高标准市场交易的大体系。而项目招标初始监管是其中至关重要的环节。所谓招标初始监管，是指在项目立项和投资决策阶段，由行政监督部门在招标活动开展前，针对建设单位报送的项目招标方案进行审查，监督其按照经批准的方案组织招标活动并实施科学管理的过程。
现行初始监管的具体做法与不足
现行固定资产投资建设项目的招标初始监管是在立项阶段，由发展改革部门依照招投标法律法规的规定对建设单位报送的项目招标方案进行审查，并通过核准方式确定项目招标内容、方式及组织形式等。这是在项目伊始，明确招标人法定权利、义务和责任的做法，同时向建设单位强调其所组织实施的招标活动的法律要求。然而，上述初始监管做法与高质量发展的要求还存在一定差距。在合法合规监管的基础上，如何深入挖掘招标潜质、引导实施科学的招标策划，使招标环节在项目建设中发挥应有的价值，进而不断提升监管效能，是需要深入思考的问题。否则，表面看，管理降效是建设单位的责任；但深层看，招标监管的效能未得以及时提升。
现行初始监管的法律依据及局限
2018年，国家发展和改革委颁布《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号），对依法必招项目范围和规模标准作出规定。同年，《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号）明确了大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的必招项目的具体范围。2020年，国家发展和改革委颁布了《关于进一步做好<必须招标的工程项目规定>和<必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定>实施工作的通知》（发改办法规〔2020〕770号）。上述三个文件构成了我国依法必招项目的全面规定（以下简称“全面规定”）。
“全面规定”使行政监督部门能够从项目性质、资金来源和规模标准出发，对依法必招项目的招标内容、方式及组织形式等方面作出审查。需指出的是，对非依法必招项目或未达依法必招规模与标准的项目内容，无论是否采用法定招标方式交易，均应属于行政监督的范围。然而，“全面规定”未能对该类交易的初始监管作出说明，也未对非依法必招项目交易主体自愿选择招标方式时，区分前述依法必招项目监管作出详细说明。不仅如此，即便是对依法必招项目，也未从项目性质、资金来源、建设规模及复杂程度等方面作出差异化说明。
项目前期招标管理的科学做法
在改革背景下，激发交易主体活力、增强市场交易潜能、提升招标管理质量、实现代理服务价值是建设项目招标管理的重要目标。建设单位招标管理的根本思想是遵循构建各参建单位围绕建设单位形成的管理协同体系，其理论依据则是围绕建设项目主体、过程和要素的三维管理理念。推进工程招标高质量发展必要而迫切，唯有如此，才能确保建设市场交易资源配置效益最大化和效率的最优化。
针对依法必招情形，在项目前期各招标活动开始前，建设单位需开展招标管理策划。策划以全过程项目管理为核心，保障项目招标活动顺利、高效地推进。突出工程招标本质特性，策划不仅包括“全面规定”所涉及的项目招标内容、方式及组织形式的判定等，更应充分结合项目特点，围绕建设管理利益诉求，对未来项目各类参建单位提出精细化的履约管理要求。
针对非依法必招情形，在项目前期各具体建设任务委托开始前，建设单位应组织开展周密的签约策划。策划以合约规划为前提，明确建设项目各类事项委托时序，提出详细委托要求等，并将此纳入合同条件，确保建设单位面向各参建单位构建具有合同约束力的高标准项目治理体系。
招标初始监管机制优化建议
基于上述分析，有必要针对现行固定资产投资建设项目招标初始监管实施改革，对现行监管机制进行优化。在项目立项阶段，行政监督部门要对建设单位开展招标管理策划实施科学引导。注重把关建设单位驾驭项目管理局面，特别是科学开展招标管理的能力，从而为项目后期各参建单位科学履约奠定基础。由此，建设项目的招标绩效水平也将得以提升，建设市场交易监管效果将显著增强。具体建议如下。
依法必招情形的监管优化
建议在项目立项阶段要求招标人编报项目招标管理方案。这里所说的方案是指除“全面规定”所涉及的内容外，有关项目招标组织管理的实施计划，也是建设项目管理规划的组成内容。项目招标管理方案须秉持管理协同思想，面向三维管理有针对性地确定各参建单位管理协同任务，同时对项目招标合约风险应对、重难点问题处置等作出详细说明。其中，招标管理具体措施一般包括：项目招标管理筹备情况、各参建单位详细管理要求、优选中标单位及提升招标组织效率等。
在项目招标管理方案中，对“全面规定”所涉及的判定内容可以承诺制方式代替现行监管核准方式，将监管重点转向“全面规定”之外，促使建设单位更好推进招标管理的方案审查方面，这有利于调动建设单位管理能动性，真正释放交易潜能。
非依法必招情形的监管优化
针对非依法必招项目或依法必招项目的非依法必招内容，建议参照“全面规定”，重点对自愿选择招标项目的招标方式、组织形式等进行审查。结合项目建设内容、性质、规模及复杂程度，对是否采用竞争方式缔约方案进行审查。对依法必招项目涉及的特别是财政预算资金的实施事项，对是否需要履行政府采购程序，会同财政部门实施审查。要区分项目实施主体的性质、资金来源，特别是要对涉及民营资本参与的招标项目实施差异监管，如彻底放开民营主体独立参与或主要由民营资本参与的项目监管，将审查重点放在民营主体行为对市场秩序是否造成负面影响等方面。除上述程序审查外，还应围绕如何促进交易充分性、提升交易质量、增强履约效能等进行实体审查。
监管裁量基准与差异弹性监管
基于上述情形，应针对项目招标初始阶段采用不同的监管方式。即便是在同一监管方式下，不同项目监管尺度把握也应有所差异。可针对项目不同内容，区分依法或非依法必招项目实施不同监管方式。为促进行政权力公开、约束交易行为，有必要针对不同类型监管制定裁量基准，这也是细化监管的有力举措。显然，监管裁量基准是在保障交易主体权益，特别是在归还招标人权利的基础上形成的。应立足建设项目全过程实施弹性监管。所谓弹性监管，是指区分项目性质、资金来源、建设规模及复杂程度实施不同程度和等级监管的做法，将使行政监督部门对建设领域市场的交易引导更加敏锐。
监督健全项目内部管控机制
无论是依法必招项目还是非依法必招项目，建设单位作为项目首要管理责任主体，都必须针对招标管理建立健全内部管控机制，包括制定招标管理研商、招标管理决策、过程文件编审、过程文件签认、招标文档管理及招标组织管理评价制度等。完善建设单位内部管控机制，有利于其落实监管要求，为监管提供有力支撑；有助于促进建设单位科学审视项目招标组织与管理问题，为推行高质量工程招标营造良好环境。
完善监管模式与优化监管逻辑
建设项目招标初始监管任务是艰巨的，必须借助更加高效的监管模式来实现，包括由第三方咨询机构及专家团队提供协助；依托新技术构建项目初始监管数字平台；确保项目招标初始监管与建设单位招标管理联动；实施介入项目的精细化监管，保证监管平台与建设项目管理平台实现数字化无缝对接；完善相关法规、制度，构建招标监管保障体系，不断全面提升监管质量和监管能力等。此外，为更好开展招标事中事后监管，有必要从行政监管、建设管理及中介服务三层面全方位建立项目招标绩效评价体系，持续改进监管过程。
结语
固定资产投资建设项目招标初始监管需要克服现行“全面规定”的立法局限，特别是要针对非依法必招项目实施有针对性的监管。要立足工程招标本质特性，顺应改革要求，在合法合规的基础上，聚焦招标组织实施与管理的实体内容，挖掘交易主体特别是建设单位的管理潜能，将监管落脚点放在交易质量及履约效果的提升上，才能确保招标环节在建设项目中发挥应有作用。要着力推进监管模式创新，努力构建监管新逻辑，将高质量工程招标推向新的发展阶段。
（作者单位：吴振全，北京市工程咨询有限公司；吴彦丽，北京市大兴区住房和城乡建设委员会）
（责编：郭鑫）
