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“制造强国”背景下招采体系完善与制度创新(上): 苏州的经验与启示

2022年01月05日 作者:李思莹 打印 收藏

  苏州,简称“苏”,古称姑苏、平江,是江苏省地级市,是经国务院批复确定的中国长江三角洲重要的中心城市之一、国家高新技术产业基地和风景旅游城市。然而,正是这个创新活力与历史并存、古色古香的城墙与现代化的科技相结合的城市,从2013年至2020年,连续8年工业总产值超过3万亿元,在赛迪顾问发布的《2020先进制造业城市发展指数》报告中,以69.6的指数排名第五,仅次于上海、深圳、北京和广州四个一线城市,名副其实的中国“最牛地级市”。在答好习近平总书记“工业强国”的新时代考题、扛起“制造强国”的历史担当问题上,苏州堪称中国城市典范。

  苏州制造业发展现状与演变历程

  苏州制造业的发展现状

  2021年10月14日,中国长三角青商高峰论坛在苏州开幕。时任江苏省委常委、苏州市委书记许昆林在峰会上表示:“1-9月,苏州完成规上工业总产值超3万亿元,有望迈上4万亿历史性台阶”。这一数据意味着苏州世界第一工业城市的地位将得到进一步巩固(详见表1)。目前以新一代信息技术、高端装备、新材料、新能源、生物医药等行业为代表的苏州制造业,企业规模已超16万家,工业大类横跨35个,涉及工业中类167个、工业小类489个,苏州也成为全球工业体系最完备的城市之一。强大的制造业为苏州经济社会的高质量发展提供了坚实的基础和持续的发展动力,苏州已成为中国经济实力最强的地级市之一,市域常住人口超千万,综合实力排名全国十强、长三角城市群综合实力第二、江苏城市综合实力第一。

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  苏州制造业的发展历程

  改革开放四十多年来,苏州始终坚持把实体经济作为立身之本和富民之基。苏州制造业从小到大、从弱到强,从乡镇企业到外向型经济,从民营企业到先进制造体系,苏州始终根植制造业,打造先进制造业强市,率先走出了一条以制造业为主的开放型经济之路,逐步发展为全球瞩目的世界制造业基地。

  1978-1990年,早期探索阶段。1978年,苏州工业总产值48.5亿元,位居全国大中城市第15名。党的十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕,苏州大力发展以乡镇工业为代表的经济模式,打破了单一计划经济的坚冰,冲破了二元经济结构的壁垒,从弱到强,异军突起。1985年,苏州乡镇工业总产值达到99.74亿元,占当年全市工业总产值的51.6%,成为工业经济的半壁江山,到上世纪80年代末已是“三分天下有其二”。

  1991年-2000年,奠定基础阶段。上世纪90年代,苏州抓住全国改革开放重心从珠三角移向长三角地区和全球制造业加速梯度转移的绝佳机遇,凭借得天独厚的区位优势,依托已有乡镇工业的强大加工生产能力和良好的市场流通网络,各级各类开发区相继建成投产。1992年2月,中国和新加坡两国政府签署了《关于合作开发建设苏州工业园区的协议》,苏州经济开启了一条以制造业为主的外向型经济之路。到2000年,苏州全市新增合同外资46.78亿美元,实际到账外资28.83亿美元,分别比1990年增长31.6倍和40.5倍;实现进出口总额突破200亿美元,达到200.7亿美元,其中出口额104.81亿美元,分别比1990年增长105.7倍和66.5倍。

  2001年-2012年,转型发展阶段。进入新世纪后,苏州根据工业经济发展变换的新形势,制定了苏州民营经济腾飞计划,积极推进“两个率先”(2003年,为全面贯彻落实中共十六大精神,江苏省根据该省经济社会发展基础,提出了率先全面建成小康社会,率先基本实现现代化的奋斗目标)、新型工业化和结构调整,从“苏州制造”向“苏州创造”发力。新一轮苏州总体规划将苏州东部作为苏州市中心城区的首要发展地区,提出以苏州工业园区为核心建设“苏州新城”,与“苏州主城”共同组成苏州中心城区的“双核”结构,实现了由传统发展向科学发展、和谐发展的转变。从上世纪末到2012年,创造了地区生产总值连续16年10%以上增速的“苏州奇迹”。

  2012年至今,高质量发展阶段。党的十八大以来,苏州主动适应经济发展新常态,把提高创新能力作为调整产业结构、转变增长方式的关键环节,稳中求进、优化结构,进一步打破原有的发展模式和路径依赖。党的十九大以后,苏州积极探索发展以创新为核心的新时代开放型经济,进一步融入全球产业链体系、提升国际化水平。2013年-20120年,规模以上工业总产值连续八年超过3万亿元2021年深圳有望突破4万亿,位列全国大中城市首位。新冠疫情以来,苏州依靠强大的工业体系工业经济继续保持强劲的发展韧性和活力,根据中国社科院2020年发布的《中国城市竞争力第18次报告》,2020年苏州综合竞争力位居全国第6位。按美元汇率计算,2020年苏州人均GDP为25939.05美元,稳居高收入水平行列,达到世界排名第36位的国家水平,逐步完成由“苏州制造”向“苏州质造”的转变。

  经验与做法

  制造业是苏州经济社会持续繁荣发展的核心引擎,是构建双循环新发展格局的关键所在。然而,强大的制造业必须依赖强大的招标采购体系。规范、高效、完善的招标采购体系正是苏州制造业崛起的制度之基。

  制度与理念双创新,做好招标采购体系的顶层设计

  一是制度创新。苏州以制造业为突破口,为“中国制造2025”树“苏州标杆”,按照“一体化推进、标准化引领、市场化运作”的思路,做好“苏州制造”的顶层设计。以中国(江苏)自由贸易试验区苏州片区为例,自2019年获批成立以来,累积形成全省首创及领先的制度创新成果100余项,4项被国务院评为“全国最佳”,25项在全省推广。2021年发布“优化营商环境创新创新行动2021”,共5个部分,187条举措,其中对标国际国内地区最先进做法的有35项,特色制度创新内容有115项,近70%为全国首创。

  二是理念创新。苏州在招标采购过程中,贯彻“优先服务、靠前服务、主动服务”的工作理念,推行“周六不打烊”“6分钟开标”“1次办”“0提交”等服务,为采购单位提供优质、高效、专业服务;主动公开采购意向,简化采购流程。明确要求采购意向须按规定公开不得晚于采购公告上网前30日,实行工程交易服务收费“不见面”,拓展“不见面”开标,实现政府采购货物、服务和工程类项目的全流程电子化、透明化,确保采购招标机制透明高效。

  政策和市场双支撑,构建产业大循环体系

  一是政府主动引导产业链供应链布局,确保产业链供应链长期稳定。长期以来,由于苏州制造业的外向型特征,苏州制造业对外部市场和资金都具有极大的依赖性,在中美经贸摩擦爆发、外部市场环境巨变和新冠肺炎疫情蔓延等多重因素叠加影响下,苏州制造业面临的形势更加严峻。如何在“双循环”新发展格局中找准新定位、抓住新机遇形成开放发展新优势是摆在苏州制造业前面的一道现实问题。面对全球疫情蔓延和美国“脱钩”政策导致的产业链供应链“断链”风险,苏州政府主动引导企业加强产品链供应链布局调整,实现由单一项目招商为主向产业链供应链招商的转变,促使重要产品和服务生产、分配、流通、消费的关键环节在区域内运行,培育内需主导下长期稳定的产业链供应链。

  二是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,激发市场活力和社会创造力。围绕“4+4”产业建立“链主”及骨干企业库,剖析产业链现状和发展趋势,摸清“链主”企业产品需求情况及产业链供需关系,组织“链主”企业与套企业举办企业对接会,加大市内供需情况推广交流,鼓励优先采购和供应本地配套企业,促进本地配套率进一步提升,构建市内市外产业大循环体系。

  推进惠企举措,降低制度性交易成本

  一是推进惠企举措,缓解企业资金困难。推行采购人资金预付制度,加快采购人资金支付进度。在政府采购合同中约定采购人预付款的时间和比例,预付款原则上不低于合同金额的30%,采购项目实施以人工投入为主的,可适当降低预付款比例,但不得低于10%,与疫情防控紧密相关的采购合同预付款比例最高可达100%;出台《关于开展政府采购信用融资工作的通知》,以政府采购为平台帮助中小微企业实现信用融资,中小微企业以中标(成交)通知书和政府采购合同作为凭据向商业银行申请信用贷款,解决中小微企业融资难问题。

  二是降低制度性交易成本,增强供应商履约能力。实现在线发布采购公告,供应商可利用手机、平板电脑等移动终端随时了解最新的全市政府采购公告关键信息,提升参与的积极性和及时性;取消采购文件收费,实行电子开标、电子评审,提升供应商参与采购活动的便利性;实行政府集中采购代理服务零收费,鼓励有条件的采购人取消投标(响应)保证金、免收履约保证金或者降低缴纳比例,支持供应商以金融机构、担保机构出具的保函代替履约保证金,同时要求代理机构将保证金退款期限从法定的5个工作日压缩到了3个工作日,减少供应商资金占用,增强供应商履约意愿和履约能力。

  开展专项整治,维护企业合法权益

  一是开展招投标领域专项整治,营造公开公平公正投标环境。通过“制度管人、制度管事”方式规范单位的政府采购行为,遏制采购活动中发生违法违规违纪问题,杜绝“暗箱操作”、恶意串通等不正当利益输送现象,严防黑恶势力对政府采购领域的渗透,提高政府采购效率与质量。同时,财政部门协同绩效管理部门,将采购人履行政府采购有关情况纳入各级机关部门绩效管理考核评价范围;协同信用管理等部门,建立政府采购方面的政务诚信责任制,依法处理采购人及有关责任人在政府采购活动中的违法违规失信行为。

  二是提高监管专业化、精细化水平,维护企业合法权益。清除对不同所有制企业设置的各类不合理限制和壁垒,对现行涉及工程项目招投标相关的地方性法规、政府规章、规范性文件及其他政策文件进行全面清理。加强招投标领域监管,严肃查处排斥和限制潜在投标人的行为;在政府采购领域,加强评审专家管理,做好评审专家的审核入库工作,细化量化采购文件中的评审因素和评分标准,使评审更具操作性和客观性,建立质疑答复双抄送制度,政府采购投诉举报处理工作,对抬高门槛、违规设置评分因素等行为实行零容忍,建立发放《未中标(成交)通知书》制度,使未中标供应商获知未中标原因,维护企业合法权益。

  借鉴与启示

  发展外向型工业模式是带动制造业嵌入全球价值链和产业链的重要路径

  苏州作为制造业大市,是全球价值链中的重要节点,在全球产业链中具有重要的话语权。苏州制造业的崛起诞生于国际合作,其打造的产业链“链主”大企业和产业链关键节点“隐形冠军”中小企业完美融合的全球高端制造业体系,正是苏州制造业对标国际化的具体体现。

  一方面,创新对“链主”大企业招标采购政策机制,首创开展产业链全球合作云对接活动,以链主大企业的供应网络带动整个供应链网络的同步升级;另一方面,通过招标采购标准、目录等文件手段,加大对“隐形冠军”中小企业的支持和培育,全国首创“双清单”的《政府采购文件编制指导意见》,较好地对接了《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)中有关政府采购内容,在公开预算、采购文件的获取方式等方面均与国际一流标准接轨。完善的制造业产业体系为苏州招标采购的国际化视野提供了基础,也对苏州招标采购体系的国际化和全球化提出了更高的要求。

  招标采购过程的精准化和精细化赋能制造业高质量发展

  近年来,苏州以对数字产业化赋能制造业的高质量发展。

  一是通过“苏州开放创新合作热力图”,开通了苏州产业链全球合作对接图,以苏州1万家工业产业链重点企业为基础,建立产业链供需数据库,在平台上实现供需精准对接。

  二是细化政采各环节要求,梳理风险控制点。通过公开采购意向,公布采购目录及标准,明确政府采购环节、贯彻政府采购制度、合理设置岗位职责,细化各流程、各环节的工作要求和执行标准,制定政府采购内部控制制度,发出《采购人政府采购内控风险提示》,将采购人在预算编制、采购程序、合同签订、履约验收、采购档案等主要环节可能发生的风险控制点整理成70多个可量化的节点,将招标采购管理环节的定性管理向定量管理转变,推进招标采购过程管理的精细化。

  招标采购服务的创新和人性化为制造业的高质量发展保驾护航

  苏州一直以来以敢为人先、敢拼敢闯的城市底色闻名于世。在招标采购领域,苏州也敢于创新,产生了众多全国“第一”。如,国内首创以“正面清单+负面清单”模式编写政府采购文件、首创建立政府采购资金预付制度、缩短政府采购合同签订时间、发出国内首个采购人政府采购内控风险提示、国内首个取消投标保证金和政府集中采购代理服务零收费城市,推出国内首个建设工程施工类项目不见面开标、重构政府采购信用融资模式等多项创新举措,降低供应商投标成本。倡导政府采购交易流程电子化、到让数据“多跑路”、投标企业“零跑腿”“周六不打烊”多项举措。

  基金项目:本文获得国家社会科学基金项目“贸易摩擦下我国政府采购国际规则话语权提升研究”(项目编号:20XJL006),系政府采购前沿问题研究系列成果之一。

  (作者简介:李思莹,梧州学院管理学院讲师,主要研究方向:区域经济学、政府采购)

责编:戎素梅
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