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地方政府及国有企业如何通过PPP突破困境

2020-01-06 打印 收藏

  PPP在中国兴起于上世纪八十年代中期,到目前已经历了五个发展阶段。自最初的探索、试点到2003年建设部大力推广,PPP迎来首个上升期,并呈现出明显的市场经济业态;2008年金融危机发生,“四万亿”救市计划的出台对PPP造成了极大冲击;PPP再一次迎来高潮出现在十八大以后,2014年以来,中央政府以化解地方债务风险、解决新型城镇化建设融资问题、推动财政体制和投融资体制改革以及推进国家治理现代化为主旨来推动PPP,PPP进入到了全面普及的第五阶段。经过近四年全国范围内广泛铺开,截至2017年末,全国PPP综合信息平台管理库项目一度达到7,137个,落地项目2,729个,落地投资额4.6万亿元;但2018年以后,伴随财办金[2017]92号文、国资发财管[2017]192号文、银发[2018]106号资管新规对PPP项目入库、投资、融资端的全面收紧,PPP再次遇冷。在2018年下半年有关政府部门对相关政策的制定和执行情况进行反思,PPP又得到了政策支持,但有关各方在受到惊吓之后已畏缩不前。加之2019年地方政府专项债得到大力推广,PPP又一次面临生存危机。

  本文节选大岳咨询金永祥、宋雅琴、章喻婕所著《中国式PPP愿景分析》中有关地方政府、国企、央企部分,进行深度分析,并提出完善与优化建议,以供同业者参考。

  地方政府及国有企业如何通过PPP突破困境

  PPP在我国三十多年的发展可谓一波三折,PPP政策及其执行变化较大。对于地方政府及国有企业来说,他们会天然偏向于舒适的传统投融资体制带来的便利。随着相关部门不断增强对PPP的行政性约束,PPP的复杂性与不稳定性加深了政府与市场对于PPP的疑虑,对PPP产生了伤害。

  政府及国有企业在当前形势下,有必要转变治理理念与治理方式,调整公共服务供给方式及企业战略与经营模式,寻求政府及国有企业突破上述困境的战略路径。

  1.政府

  政府优势在于通过制定规则和政策,掌握市场开放的节奏,集中力量办大事,充分调动社会资源弥补自身不足,并通过宏观调控、行政监管防止市场失灵,维持社会持续健康稳定发展。但一旦政府行为不受限制,在基建带动地区经济发展的政治任务下,政府很难抑制其盲目投资的冲动,这很可能导致大量项目自完工之日起便被束之高阁,进而造成资源浪费。此外,在建设和运营方面,政府不专业、效率低,且行政性垄断造成市场割据、规模分散,进而建设运营成本失控,运营质量难以保证。为打破传统政府投融资模式下的恶性循环,走出政府财政困境,可通过PSP帮助政府用好国企资源,创新公共服务供给方式,降低政府财政压力,提高基础设施及公共服务供给能力与供给质量。具体而言:

  一是通过PPP抑制政府盲目投资冲动,提高政府科学决策水平。自2014年以来全国PPP累计落地项目数5811个,总投资额8.8万亿(截至2019年6月底),实际完成投资约6万亿,平均每年实际投资约1万亿左右。相比其他政府投资工具,PPP因落地慢、落地难一直饱受诟病,但在重大基础设施投资决策环节,“又好又快”往往是个伪命题。实际上,这种“慢”的背后,是在项目没有政府信用担保的情况下,社会资本和金融机构对项目必要性、合理性、可行性进行了层层论证和审核,这恰好说明PPP能够利用市场机制将社会资本和金融机构引入到决策机制中,从而有效抑制地方政府非理性的投资冲动,过滤掉大量非理性决策的形象工程,减少了政府决策失误的可能性,有效防范财政支出风险。

  二是引入社会资本的资源,有效扩大公共产品的供给数量,形成新的供给方式。适度超前的公共基础设施对经济、社会和民生的保障作用是显著的。PPP一方面能够有效的引入央企和国企以及与之相配套的金融机构的资源,弥补当期预算资金的不足,形成新的基础设施和公共服务的供给方式;另一方面又通过财政承受能力论证有效控制PPP的投资规模,使其不会超越政府未来的财政支付能力,避免了政府债务风险累积。此外,外部资金的介入,有助于解决理顺公共产品价格等体制问题,将公共投资的外部效益适度内置化,使有限的公共财力向弱势群体倾斜,推进公共服务的可持续发展。

  三是充分调动市场主体的市场化、专业化、规模化优势,提高基础设施及公共服务的供给质量与供给效率。依靠市场化的竞争机制,PPP有助于打破地方行政性市场垄断,改变事业性质的落后管理方式;有助于消除政府与企业合作过程中在服务定价和风险分担方面的信息不对称,充分挖掘市场主体的潜力,争取更有利于政府的合作条件;依靠合作方的专业化优势,充分调动社会资本创新能力,开发项目新型经营模式,实现资源优化配置与项目效益的最大化利用;利用央企和跨区域竞争国企的规模化优势,可及时共享行业发展信息并实现技术进步,有效降低单个项目的建设运营成本。

  四是充分发挥政府优势,转变政府职能,提升政府治理能力现代化。在PPP模式下,政府与市场的边界进一步明晰,政府不再是项目投融资——建设——运营的直接负责单位,而是重归公共利益的代表者和监管者角色,将更多的精力放在项目决策、投资人选择、合同管理、绩效考核、项目监管之上,政府自身的治理能力也将相应的提高。同时,政府管理国有企业方式也从传统的行政管理转变为契约管理,契约精神成为PPP为政府带来的根本性改变。依靠契约这一工具,政府将有能力整合各类资源,有效保证当地基础设施及公共服务的高质量供给,通过在当地成立项目公司保证当地就业与税收,有机结合政府宏观调控与市场调节的双重效能,打造现代化行政管理模式,管出公平、管出效率、管出活力。

  2.融资平台

  地方政府融资平台的核心优势是其与地方政府之间存在天然的血缘关系和信任关系,地方政府融资平台对地方政府的需求与决策模式有深刻的理解,但同时这种关系也是一种双刃剑,容易导致融资平台在决策、经营、承担责任和风险方面全部依赖地方政府,缺乏独立经营的能力,缺乏相应的市场竞争能力。PPP有助于帮助地方政府融资平台实现转型。

  一是被动转型,切实履行政府出资人代表的职责。本级政府通过PPP开放了本级基础设施投资市场之后,融资平台公司不能做本级政府PPP项目的社会资本方,留给融资平台的只剩下本级政府出资人代表的职能,这在某种程度上截断了融资平台传统的“政府授权——依托政府信用融资——负债做大资产”的发展路径。要承担起政府出资人代表的职能,要求融资平台一是要协助政府做好项目的前期工作,履行好政府方在项目执行过程中的应尽义务,如征地拆迁等;二是要把握好与社会资本合作的关系,一方面要确保PPP项目实现既定的公共目标,另一方面作为股东和投资人代表从社会资本身上学到其项目管理、公司治理、合同管理和项目运营等多方面能力,并进一步转化为自身业务转型的动力。

  二是主动转型,到本级政府以外的PPP市场寻找机会。PPP为融资平台关闭了本级本地政府市场的同时,又为其提供了担任本级政府以外PPP项目社会资本的机会。融资平台可以充分挖掘自身的传统优势,通过与其他企业组成联合体、内部重组、对外并购的方式增强自身投资、建设、运营实力。在这方面,北京基础设施投资有限公司、深圳水务有限公司、上海城投有限公司、天津创业环保集团股份有限公司、绿色动力环保集团股份有限公司等都是成功转型的例子。

  3.央企

  在我国经济体制之下,央企具有较强的融资能力与资源优势,并经过长期发展积累了大批专业人才。但央企主力多是靠施工起家,业务形态较为单一。在当前施工业务紧缩的形势下,央企可通过PPP开拓业务市场,借助PPP带来的规模化和专业化效应,向提升国家基础设施的建设运营效率,增强企业核心竞争力。

  一是通过PPP拓展业务领域,推动央企规模化和国际化,实现公司战略转型。其一是扩大企业经营业务。单一的经营业务在当前施工业务紧缩、经济下行的背景下已不足以支撑国有企业稳定持续发展,国有企业可借助PPP实现从项目施工至项目全生命周期管理的转型,使得国有企业从以往单一承接施工业务向前延伸至投融资板块,向后至运营板块,有效拉长业务链条,拓宽盈利增长来源,实现可持续发展。其二是扩大企业规模。在PPP模式推广之前,我国各地区污水、供水、垃圾处理、河道治理等基础设施及公共服务项目多数由当地企业承揽,整体而言,技术落后、信息封闭、管理低效。而PPP模式有效打破了地方割据,为社会资本提供了进入原本封闭的地方基础设施市场的通道,央企或地方国企一旦把握好这一市场红利,从他们当中极有可能涌现出世界级的基础设施巨头,这将为央企积极参与一带一路事业、走向国际化奠定坚实的基础。

  二是通过PPP提升企业专业化水平,增强央企核心竞争力。央企融资能力强是其参与PPP项目的绝对优势,但要提升企业的综合竞争能力,实现企业的战略转型,仍需要提升主营业务能力以获取市场信任。央企通过PPP承揽各地基础设施及公共服务项目已逐渐形成规模化态势,一旦企业获得充足的市场资源,就有足够的动力加大融资模式创新、技术研发创新和管理创新,因为其规模效应能够大大提升研发和创新的边际效应。

  此外,当一家央企有数十个甚至上百个同类型的项目在运营时,运营管理的成功经验能够更加快速的在企业内部进行扩散,从而实现企业经营效率的整体提升。对于央企来说,只要大力发挥专业人才优势,充分调动可用资源,实现技术创新升级,达到从量变到质变的转换,就能够实现项目全生命周期管理能力的提升并获得更好的投资收益。央企的成功将直接推动高质量发展和国家治理现代化等战略目标的实现。

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  “四个方面”对PPP的完善与优化建议

  为了充分发挥PPP优势,需要正确认识PPP、真正理解PPP,按照PPP的逻辑去执行PPP项目。结合当下中国PPP实践,PPP的实施应当从以下几个方面去完善:

  一是加强国有企业监管。国有企业相较于民营企业而言,其与政府之间有着天生的“血缘关系”,也就意味着国有企业在地方政府面前更受到偏爱,更享有议价权。一旦国有企业通过PPP形成区域垄断或者行业垄断,将可能滥用垄断地位扰乱市场正常秩序,破坏合同规则,提高市场定价,排挤民营企业,造成政府成本上升,有效投资不足,经济发展疲软。因此,在促进我国国有企业做大做强的同时,有必要进一步强化公平竞争的选择机制,加强对服务质量、服务普惠性和服务价格的监管,完善项目合同格式条款,加强项目信息公开,并落实反垄断监督职责,力求为PPP创建一个稳定、公平、透明、开放的营商环境。

  二是实现市场充分竞争。众多PPP项目实践证明,只有竞争才能带来效率。而市场上出现的一些高成本的PPP项目根源就在于缺乏竞争。对于政府来说,应当消除地方保护,给予国有企业、民营企业、外资企业同台竞争的空间,结合项目需求,合理选择政府采购方式,综合考虑企业专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件及评审因素,通过市场竞争实现PPP的初衷。

  三是保持政策弹性和稳定性,因地制宜。目前我国仍采用10%的财政承受能力作为统一红线,其初衷在于防范财政支出风险,但10%的上限是否能使各地区财政支出风险与PPP投资增长间的平衡达到最优值得商榷。再者,通过刚性的资本金比例来约束PPP的规模,效果也并不理想。

  四是要加快价格和收费制度改革。PPP项目多为公益性项目,具有效益外溢的特征,将一部分外部效益内置化是改革的必然方向,否则PPP将陷入不可持续的困境。目前,价格机制是扼住PPP项目成败乃至行业发展潜力的关键因素。对于PPP项目,如果项目的建设运营成本没有直接体现在使用者的付费上,必然将体现在一般性的税收上,个别使用者的成本就会被一般公众来分担。

  (转载来源:大岳咨询 作者:金永祥 宋雅琴 章喻婕)


责编:杨金亮
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