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政府采购需求是指采购人为实现采购目标，提出采购标的及其需要满足的技术、商务和合规要求。技术要求是指采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等。商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付（实施）的时间（期限）和地点（范围），付款条件（进度和方式），包装和运输，售后服务，保险等。合规要求包括履行法定审批程序（非公开招标和进口产品）、强制认证、政策功能落实等。
重要意义和基本要求
采购需求确定，是决定采购活动成败的关键。采购需求的确定，将影响资格条件的设定、评审办法的选择确定和合同文本内容。采购需求确定后，就可以据此编制采购实施计划。政府采购实施计划包括采购项目预算和最高限价、采购活动的时间安排、采购组织形式、采购方式、落实政府采购政策功能等。采购需求管理与事前绩效之间存在密切关系，事前绩效可以理解为需求管理的一个组成部分，特别是在“二上”的时候，应形成采购需求的基本雏形，且事前绩效的内容要达到需求管理的基本要求。
合规、明确、全面，是确定采购需求的基本要求。合规是前提，开展政府采购需求必须符合法律法规、政府采购政策和国家有关规定；符合国家强制性标准；遵循预算、资产、财务和工程项目概预算确定等相关管理制度规定；符合采购项目特点和实际需要。要明确实现项目目标的所有技术要求和商务要求，充分考虑可能影响供应商报价和项目实施风险的因素，必要且适当的合同包划分，是否符合进口产品审核要求。财政部门应当将采购人需求管理作为政府采购活动监督检查的重要内容，以提高政府采购绩效。
国家强制性标准必须遵循，非强制性的行业标准等可以参考引用。采购人可以根据项目实际提出更高标准的要求，但应符合项目特点和实际需要，否则就是需求过度造成性能和财政资金的浪费。例如，在厦门这一亚热带城市，就不应要求货物能够经受零下20摄氏度的气温条件，否则，应按照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第七十一条，认定为“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”，予以否定性评价。
需求调查的方式、内容和途径
采购人要根据项目的特点和实际，明确采购需求调查内容，选择适当的调查方式，定位调查对象群体。调查的结论要能够转化为采购项目需求，形成实质性的需求报告，采购需求（质量、成本等）与事前绩效评估有效衔接。需求调查应完整、准确，准确反映采购人的采购标的、供应商应满足的资格要求、商务要求以及技术要求，包括功能和质量要求、服务内容和标准等。
第一，需求调查方式和内容。政府采购需求调查可以通过咨询、论证、问卷调查等方式，调查内容包括了解相关产业发展、市场供给、实际使用场景、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。
第二，采购需求调查的两大路径。“按骥索图”和“按图索骥”。“按骥索图”就是对现有市场的产品和服务进行考察分析，如根据市场上三个品牌以上的主流产品，综合归纳提炼参数指标，将其量化为客观指标，形成本单位的采购需求。调研有关产业发展及市场竞争等情况。“按图索骥”，查阅相关国家、省（区）、市或行业的标准、规范，厘清需求单位的使用目的、功能质量和运维服务要求，或是基于集成创新、原始创新的采购需求，以及特殊应用场景的采购需求。此种情形下，要注意需求设定允许误差值。例如，要求服装面料成分80％为涤纶和20％为棉花。根据《纺织品纤维的标识》（GB/T29862-2013）规定，产品或产品的某一部分含有两种及以上纤维时，除了该标准规定可不标注的纤维外，在标签上标明的每种纤维含量允差为5％，因为纺织品在检测过程中误差不可避免。对不同的检测样本进行检测，得出的数值会有偏差；对同一检测样本的不同部位进行检测，数值也会有偏差。如果采购需求设定为“成分80％涤纶，20％棉”且不允许偏差，那么这样的需求设置就不合理，难以进行检测报告的符合性检查，也给验收设置了障碍。
第三，采购需求调查的三大品类。采购需求调查，可以分为货物、工程和服务三个大类。工程类涉及企业资质、安全生产许可证、专业人员注册执业资格证书等，工程类需求编制标准化程度较高，市场上也有成熟的勘察、设计和造价机构，建筑施工企业作为供应商也有相应的资质等级标准。“公路交通标志标线”采购，也有相应的国家和地方相关实施标准。货物类涉及相关工业产品生产制造许可、特种设备安全监察许可、强制认证、安全生产许可证等。货物类需求分为标准化货物、非标准化货物、定制货物。标准化货物包括电脑、电视、空调、冰箱、洗衣机等电器，车辆，商业成品软件；非标准化货物包括苗木、花卉；定制货物包括系统集成、定制家具。服务类涉及服务企业资格资质、专业人员注册执业资格证书等。服务类需求包括物业保洁、安保服务、养老服务、软件开发等。货物类采购需求标准化应从标准化货物入手，并逐步推开。各相关行业协会应根据各服务行业特点制定相关需求标准规范，促进采购规范化、标准化发展。服务类项目的需求要关注服务对象的需要。法律服务要关注律师团队的专业方向、细分领域和以往业绩（如招标采购、知识产权、金融资产、征地拆迁、破产重整、劳动纠纷、涉外商事、尽职调查）。信息系统开发的采购需求，除了项目名称、采购人、预算金额、经费渠道，还有运行维护要求、数据共享要求、安全审查和保密要求、等级保护要求、分级保护要求等内容。助老托幼服务项目了解到服务对象，即老人和幼儿的实际需求才是关键，可以对老人和幼儿的监护人进行问卷调查。文化水平较高的老人，可以提出书面意见，文化水平低的老人，可以通过访谈记录，同时从子女的角度来考虑助老服务的需求。
第四，采购需求的标准化。政府采购需求标准化的基本要素包括采购对象、需求规格、质量要求、定价方式等。这些基本要素应该考虑到项目特点和实际需求，确保采购的产品或服务能够满足政府的实际需求。政府采购需求标准化的基本要求包括合法合规、公开透明、科学合理等。采购人应该遵循相关法律法规和采购管理制度，确保政府采购过程公正合法，同时应该充分尊重市场规律，确保采购需求科学合理。采购需求相关指标参数包括实质性指标和非实质性指标，实质性指标如未达到将导致投标无效，非实质性指标则影响供应商的商务技术得分。政府采购需求标准化的文本体例应该清晰明了，采购需求文件应该注意格式规范、语言简洁，不得出现歧义和不当用词，以便供应商或投标人准确理解采购需求内容。
需求管理难点分析
政府采购实务中，政府采购需求管理存在诸多困难。
第一，采购人做好需求调研存在的困难。一是采购人员紧张、人员岗位经常调整轮换，人手和经验不足；二是采购人专业力量不足，且单位采购项目繁杂，对采购标的及其相关市场了解难度较大；三是采购时间紧急，难以有充足时间进行需求调研。
限于人手和专业性的不足，采购人可以委托采购代理机构或咨询机构来开展采购需求调查。根据《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）第二十八条规定，采购人可以委托采购代理机构或者其他第三方机构开展采购需求调查。目前，缺乏采购需求调查及制定的服务费用标准，采购人也没有前期的预算。同时采购代理机构专业化程度不足，也影响采购需求调查的深度。咨询机构需求调查市场的形成还有待进一步培育。
第二，需求管理常见问题。采购人对履行需求管理主体责任的认识程度较低；采购人及其委托的第三方机构，由于信息不对称和缺乏专业性，对采购标的以及相关行业不了解，造成少数供应商主导需求确定，相关技术要求及条款存在歧视性、排他性；对供应商缺乏了解，如某高校采购校办资产处置的咨询服务，意向供应商是会计师事务所或律师事务所，却要求供应商为“独立法人”，实际上会计师事务所或律师事务所在国内多为合伙制，并非独立法人。采购代理机构主导需求调查，供应商配合度低，效果较差；需求管理主要为满足程序需要，仅在形式上要素上符合办法规定要求，但实质性内容不多，质量不高；代理机构人员能力通常不及供应商，尤其是专业性技术性较强的设备、集成类项目。
第三，采购需求不足和采购需求过度问题同时存在。采购需求不足会导致后期不得不新增项目或追加资金，致使资金和时间成本增加，影响采购目标实现；采购需求过度会导致采购标的性能冗余，造成财政资金浪费。
第四，缺乏全生命周期采购理念。在采购活动中，仅考虑产品的初始价格和安装调试费用，缺乏对产品后续运行成本、维护升级及配套耗材的采购成本以及处置成本的关注，将严重影响政府采购绩效目标实现。如有的医疗器械，设备的采购价格并不高，但专用试剂、专用耗材的使用成本却很高。再如打印机采购，打印机行业普遍是“低价机器＋高价原装耗材”的盈利模式，如果采购需求及评审因素设置不考虑耗材成本和运维保养成本等全生命周期成本，就会有企业低价“抢标”，后期再通过高价专用原装耗材实现盈利，造成虚高的项目节约率和真实的财政资金浪费。
第五，忽视使用场景。采购标的实质上包含使用场景，如对于货物类，高山、偏远海岛、户外、高温等因素，都带来对采购标的性能和相关运输和售后成本费用的影响。软件的系统开发接口和兼容性，对投标供应商带来准入门槛和衔接成本的影响。
第六，迷信招标，“逢采必招”。实务中，一方面，是由于《政府采购法》规定了公开招标是政府采购的主要采购方式，采购人在审计与巡视时不需要解释；另一方面，政府采购法律法规对公开招标采购方式的适用情形规定了招标限额，忽略了采购需求完整、明确这个重要前提；再加上由于两法并行，领导层往往把工程招标与政府采购的采购方式名称混同起来，其本意可能是“以公开竞争方式邀请供应商”却表达成“公开招标”，以至于“逢采必招”，甚至几万元的项目都去招标。应根据采购项目的需求管理目标来选择采购方式，采购方式的选择应符合经济性和比例原则，避免“逢采必招”。
改进措施
第一，强化采购人采购需求管理主体责任。采购人是采购需求调查的第一主体。采购人应关注政府采购项目绩效目标，首先要关注采购需求管理。采购人应熟悉掌握政府采购相关法律法规和采购标的相关领域专业知识。采购人应当建立健全采购需求管理制度，加强对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理（包括业务风险和廉政风险）。采购人应从重程序逐步向专业化转变，提高采购需求管理的质量水平。采购人应在法律制度的框架下结合项目实际来开展需求调查，既重视需求调查的程序合规，又重视需求确定的结果导向。
第二，寻求外部技术支持。建立与设计院、质检院等单位的合作关系，咨询采购设备的相关技术参数（安全防护等级、功能参数、使用寿命及符合的相关国家及行业标准等），现场对比不同品牌的送检设备样品。可邀请高校研究机构或业内专家对设备参数进行论证。采购检测仪器设备，可以要求供应商采用拟投标的仪器设备，对采购人提供的样本进行检测并把检测报告提供给采购人，由采购人根据检测报告数据设定设备参数。
第三，开展比测试验。当仅凭供应商投标文件内容难以判定仪器设备优劣，供应商自行检测或委托第三方检测的结果可信度存疑时，采购人可以开展比测试验，委托具有公信力的第三方测试机构组织投标样机比测，根据比测试验报告进行客观评分。测试机构和检测程序应在招标采购文件中进行事先约定。通常可取投标供应商响应数值与比测结果孰低来作为评审依据。
第四，建立采购需求审查工作机制。审查组成员的构成应当符合本部门、本单位的采购内控管理制度。必要时，可邀请内部法制机构或外部法律顾问参加，协助对采购需求和采购实施计划的合法性进行把关。22号文第三十二条第一款规定，审查工作机制成员包括采购、财务、业务、监督等内部机构，但常常因相关人员专业性不足，无法准确把握审查的内容。有的单位邀请相关专家和第三方机构参与审查，但由于时间关系、专家参与深度等原因，论证审核往往流于形式。尽管22号文第三十二条规定了回避机制，但基于审查专业性以及提高效率的需要，审查组在认为需要时，可以向参与确定采购需求和编制采购实施计划的专家和第三方机构了解咨询有关技术问题和市场主体竞争情况。
第五，关注采购项目的全生命周期成本。22号文第二十一条第四款规定，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案，采购人认为有必要考虑全生命周期成本的，可以明确使用年限，要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本，作为评审时考虑的因素。采购医疗设备时，可以要求供应商对耗材、配件和维保进行报价，纳入评审。此处提及“全生命周期成本”概念，反映了政府采购绩效目标重视全生命周期成本。
第六，重视供应商履约期间的采购绩效管理。供应商生产定制的货物、服务和工程需要一定时间，对于中间环节的“隐蔽工程”，采购人要通过监理、合同约定时点介入，隐蔽工程经采购人认可后，方可继续进行“覆盖”。特别在中标供应商以相对较低价格胜出时，尤其应防范其偷工减料减少投入的履约质量风险。
第七，业绩作为资格条件应合理限制。根据22号文第十八条规定，业绩作为资格条件时，要求供应商提供的同类业务合同一般不超过2个，并明确同类业务的具体范围。实践中，将业绩作为资格条件，与营商环境政策要求是否符合还有争议。应明确，根据采购项目的性质和特点，只有在业绩确属不可或缺因素的情况下（如法律服务的同类案例），才能将其设置为资格条件。
第八，专利作为评审因素应谨慎设置。专利类别包括发明、实用新型、外观设计，专利证书也分为这三类。专利证书记载专利权登记时的法律状况。专利权人、授权公告日、本专利年费的缴纳截止日期。未按期缴纳年费的，专利权自应当缴纳专利期满日之日起终止。通常情况下，专利权不能作为资格条件，否则就应评估是否符合单一来源采购的法定条件。专利作为技术评分因素也应谨慎设置。如果采购人希望以专利证书证明供应商的技术创新能力，只要供应商持有专利证书（无论专利权是否终止）即可得分。如果采购人强调供应商专利权必须仍在有效期内，那么专利权与采购项目的实施应当要有足够的关联性，否则就构成以不合理的条件限制和排斥其他供应商。
第九，“多方案报价”尚待突破。通常在政府采购项目中，每个供应商只能提交一个报价，否则构成选择性报价，在评审中被判为无效报价。22号文第十九条规定，不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，如首购订购、设计服务、政府和社会资本合作等，一般采用谈判（磋商）方式采购，综合考虑以单方案报价、多方案报价以及性价比要求等因素选择评审方法，并根据实现项目目标的要求，采取固定总价或者固定单价、成本补偿、绩效激励等单一或者组合定价方式。采购人运用“多方案报价”，让每个供应商提供多种方案，采购人提高了采购成功的概率。在实践中，“多方案报价”的具体方案和方案评审因素设置、权重及最终确定方案原则等等，尚缺乏明确的指引。
标准化货物的需求管理
标准化货物政府采购需求，除了项目概况、预算金额（采购最高限价）、技术指标要求以外，还应包括如下几个方面。
第一，政府采购政策功能。采购标的需实现的功能或者目标，以及为落实政府采购政策需满足的要求。如节能产品、环境标志产品、中小微企业、监狱企业、残疾人福利性单位、支持脱贫攻坚等可享受加分或价格扣除等有关政府采购政策。
第二，相关质量标准。采购标的需执行的国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范；供应商应保证提供的产品的技术性能、综合质量的稳定性和可靠性；保证提供的产品符合国家质量、技术、环保、安全、节能、保密等相关法律法规和政策要求及商检标准和电工标准。供应商应保证出厂随机安装的相关软件为正版软件。供应商应提供货物制造厂商的出厂质量合格证、保修卡、说明书等。
第三，产品型号升级替代方案。采购标的需满足的质量、安全、技术规格、物理特性等要求；若出现型号升级、变更或者停产的情况，供应商应至少提前一个月书面通知采购单位相关信息（包括其升级产品型号、部件及详细配置方案），升级替代的新产品型号主要技术指标不低于原机型，供货价格不高于原中标（成交）价，经采购单位审核确认同意后方可按升级后的产品（或配件）供货，交货时间按原合同承诺的时间执行。
第四，供货交付要求。采购标的的数量、采购项目交付或者实施的时间和地点；可要求供应商提供产品宣传彩页或产品说明书或厂家官网产品页截图或检测机构出具的检测报告复印件佐证技术参数。供应商保证提供的所有产品的技术参数指标与投标（报价）文件响应的技术参数指标相一致。包装要求：供应商保证提供的所有报价产品均是厂家出厂的原包装；且必须采用相应标准及保护措施进行包装，这种包装应适应于相应的运输方式，并有良好的防潮、防震、防锈和防野蛮装卸等保护措施，以便保证货物安全运抵采购单位仓库或采购单位指定地点。货物在运输途中损坏和丢失的损失由供应商承担责任和费用。每件包装应附有详细装箱清单和质量合格证书。最终用户对包装破损的货物有权拒收，供应商承诺予以更换。采购标的需满足的服务标准、期限、效率等要求。
第五，采购标的的验收标准。初步验收：货物运抵采购单位仓库或采购单位指定地点后由采购单位或最终用户对照采购清单对外观、包装及数量进行验收。供应商应按采购单位要求填写《签收单》等单据。
最终验收：供应商根据合同要求进行设备安装、调试后移交采购单位使用，并按采购单位要求填写《验收报告》等单据并经最终用户签署确认后报送给采购单位。
验收时（包括初验和最终验收）：供应商必须派代表参加并确认验收结果。
采购单位有权自行委托我国具有相关检验资质的部门、单位、机构对供应商产品的精度、性能进行检验。
验收结果经双方确认后，双方代表必须按规定的验收交接单上的项目对照合同填好验收结果并签名盖章。采购单位在收货时验收合格，并不解除供应商对产品质量的保证责任。如采购单位验收合格后，使用过程中发现产品的质量问题，则按合同违约责任约定方式处理。验收不合格的，采购单位有权要求换货或单方解除合同。若采购单位选择换货的，供应商重新供货导致的供货延迟，按逾期交货的违约责任处理。
第六，采购标的售后服务要求。包括免费的上门安装调试服务，保修年限、更换零配件的质量、价格和服务要求，落实《部分商品修理更换退货责任规定》，终身技术咨询、上门故障检测等服务，售后服务专线电话及实时响应时限，逾期响应违约金，超出保修期的维修费用标准。
（作者单位：厦门市翔安区政协）
