专业知识服务提供商
“评定分离”是指评标委员会根据招标文件规定的评标标准和方法对投标文件的价格、技术、质量、品牌，投标人履约能力等因素评审后，向招标人推荐一定数量不排序的合格中标候选人，再由招标人组建定标委员会，根据评标报告和评标委员会推荐的中标候选人，结合项目规模、技术难度等因素，按照规定的决策程序，择优确定中标人。“评定分离”最早试行于深圳市，业内人士认为这是招投标制度的大胆创新，有利于落实招标人的主体责任，实现权责对等。也有不同观点认为其是一种改革倒退，对其合法性和合理性存在质疑。江苏省从2017年开始推行“评定分离”定标方式，海安市2019年开始正式应用“评定分离”定标方式。
江苏省“评定分离”制度框架
江苏省“评定分离”的适用范围
江苏省住房和城乡建设厅（以下简称江苏省住建厅）发布的《关于改革和完善房屋建筑和市政基础设施工程招标投标制度的实施意见》（苏建规字〔2017〕1号，以下简称1号文）规定：“建筑设计方案招标项目、采用工程总承包的招标项目、政府集中建设的大型及以上或技术复杂项目（不含社会代建项目），可采用‘评定分离’制。”
2020年，江苏省住建厅为巩固江苏房屋建筑和市政基础设施工程招投标改革成果，促进江苏建筑业高质量发展，出台《关于深化我省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标改革的意见》（苏建规字〔2020〕6号，以下简称6号文），扩大了“评定分离”的适用范围：“建筑设计方案招标项目、采用工程总承包的招标项目、大型及以上且技术复杂的项目、政府集中建设的大型及以上或技术复杂项目（不含社会代建项目）可以采用“评定分离”方式确定中标人。”
江苏省“评定分离”操作制度依据
为了合理运用“评定分离”的评标方法和定标方法，实现招标项目“评优定优”目标，2017年3月，江苏省建设工程招标投标办公室出台《评定分离操作导则》（苏建招〔2017〕3号，以下简称3号文），对评标办法、定标方法、定标委员会的组成等进行了规范。
1.评标办法可以采用定性评审、定量评审或定性＋定量评审的方式，定标方法包括价格竞争定标法、票决定标法、票决抽签定标法、集体议事法或招标文件规定的其他定标方法。
2.招标人建立的定标成员库人数应不少于定标委员会人数的5倍，成员由下列人员组成：
（1）招标人（不含代理机构）、项目业主或者使用单位的领导班子成员、经营管理人员；
（2）财政性资金投资工程的招标人本系统上下级主管部门或者系统外相关部门工作人员；
（3）非财政性国有资金投资工程的招标人母公司、子公司人员；
（4）各级政府因建设管理需要，成立的长期承担地方国有资金投资工程建设项目的建设单位或管理机构（以下简称大甲方）的领导班子成员、经营管理人员和组成大甲方的各部门的系统上下级主管部门或者系统外相关部门工作人员。设计类定标委员会成员也可由县（市、区）级以上人民政府规划委员会人员组成。
海安市“评定分离”方式的应用情况
2019年—2023年5月，海安市采用“评定分离”情况分析
海安市从2019年开始正式应用“评定分离”定标方式，执行依据为1号文、3号文、6号文等，具体情况分析如下（见表1）。
表1 2019年—2023年5月海安市“评定分离”项目分析表
第一，2019年—2023年5月，海安市共有45个项目采用“评定分离”方式确定中标人，招标控制价87.92亿元，中标价73.96亿元，下浮率15.87％，下浮率略低于正常值范围。
第二，45个项目中，本地企业中标22个，外地企业中标23个，外地企业中标率大于本地企业中标率，符合营商环境评价的指标考核要求。
第三，海安市“评定分离”的应用按照江苏省规定的适用范围执行，并根据相关文件及时调整。
第四，45个项目中采用直接票决法25个，集体议事法11个，招标文件规定的其他方法9个。从定标方式上看，集体议事法采用过多，招标人法定代表人或者主要负责人个人有定标权，个人廉政压力与廉政风险巨大。3号文规定了“集体议事法应当在招标文件中明确议事规则”，而海安市采用集体议事法定标的项目基本没有在招标文件中明确议事规则，招标人法定代表人或者主要负责人存在绝对话语权，存在较大的廉政风险。
第五，海安市“评定分离”项目的定标委员会是从城乡和住房建设局、城市建设管理局、财政局、审计局及其他相关部门的专业人员中抽取，抽取比率为3∶1以上。
海安市“评定分离”对定标方式的创新
2019年以来，海安市采用“评定分离”方式确定中标人的项目，多数采用“票决定标法”和“集体议事法”定标，数据显示这两种方法择优功能突出，但竞价功能不明显。2021年8月，海安市结合实际，通过充分调研，按照“质优价低”的原则在省厅明确的四种定标方法的基础上，创新拟定了适合海安市招投标市场实际情况的“价格竞争＋票决定标法”“票决＋价格竞争定标法”两种组合式定标方法供招标人选择。
1.价格竞争＋票决定标法
定标分两个阶段进行：第一阶段，价格竞争。定标委员会对定标候选人的报价进行合理性分析，计算所有定标候选人的中位价（定标候选人为双数时以上中位价为准），确定中位价以上的定标候选人不参与第二阶段票决定标活动。第二阶段，定标委员会成员根据定标因素对中位价以下的各定标候选人进行评审比较后，进行一次性票决排名。票决采取投票计分法，即各定标委员会成员对所有进入定标程序的投标人择优排序打分，最优得N分，其次得N－1分，依此类推（N不超过4，排名N以后的得0分），按总分高低排序推荐中标候选人。得票数（总分）相同且影响中标候选人确定的，可由定标委员会对得票数（总分）相同的单位进行再次票决确定排名。优点：择优与竞价相结合，能从一定程度上增加竞争，选择综合实力强、报价相对较低的中标企业。缺点：入围定标候选人的少数综合实力强但报价偏高的企业不能参与第二阶段票决定标。
2.票决＋价格竞争定标法
定标分两个阶段进行：第一阶段，定标委员会成员根据定标因素对各定标候选人进行评审比较后，采用记名并注明打分理由的方式进行一次性票决排名。票决宜采取投票计分法，即各定标委员会成员对所有进入定标程序的投标人择优排序进行打分，最优得N分，其次得N－1分，以此类推（N一般不超过5，排名N以后的得0分），按总分从高到低排序确定3—5名（具体由招标人在招标文件中约定）定标候选人进入第二阶段定标。得票数（总分）相同且影响进入第二阶段定标人选确定的，可由定标委员会对得票数（总分）相同的单位再次票决确定排名。
第二阶段，定标委员会按照招标文件规定的价格竞争方法从第一阶段产生的中标候选人确定最终中标候选人。可以采用最低投标价法、次低价法、第N低价法（N为事先约定的一个具体数字）、平均值法等，具体方法由招标人在招标文件中确定。优点：择优功能突出，优中选低原则体现明显。缺点：对定标委员会成员的专业素养要求较高。
2021年，海安市“评定分离”创新定标方式正式应用后，海安市应急医院新建工程施工总承包项目、海安市老坝港滨海新区金港学校新建工程一期EPC工程总承包项目两个工程项目先行先试，定标方法采用了“票决＋价格竞争定标法”。海安市应急医院新建工程施工总承包项目6家投标人中，中标单位在全部投标人中投标报价最低。海安市老坝港滨海新区金港学校新建工程一期EPC工程总承包项目9家投标人中，中标单位在全部投标人中投标报价次低。
这两种组合式定标方法采用择优与竞价相结合的方式，从一定程度上提升了竞争力，要求中标企业不仅要有较强的综合实力，还要有合理的价格优势。这既可以提升工程建设管理水平，又可以提高政府投资效益。
“评定分离”定标流程规范
为切实贯彻落实党中央、国务院关于优化营商环境的决策部署，防止招标人滥用定标权，造成国有资金流失，海安市人民政府于2021年8月3日召开关于政府性工程建设及招投标工作会议，以会议纪要的形式规范了“评定分离”定标流程。
第一，合规性判断。6号文第七条的规定，招标人确定招标项目是否符合采用“评定分离”方式定标要求。第二，定标方式确定和报批。拟采用“评定分离”的项目，无论是否运用工程总承包发包方式，均由招标人对照相关条件集体研究确定评标定标方式，书面报请海安市人民政府分管领导和主要领导批准后实施。第三，定标监督。定标过程中，招标人所在单位派驻纪检组牵头成立监督小组，进行全程监督。
该会议纪要将落实招标人的主体责任和实现权责对等充分结合起来，对招标人滥用“评定分离”定标方式起到了一定的限制作用。
进一步完善的建议
第一，提高评委专家业务能力。在“评定分离”的项目评标过程中，部分评标专家在给出评审意见时，过于敷衍，定性评审只在优、良、一般和不合格的空白处画勾叉。这样的评标报告对招标人的定标没有参考意义。
第二，细化定标因素。监管部门在鼓励实行“评定分离”，给予招标人权力的同时，以行之有效的定标因素去限制“权”也是十分必要的。定标方案应提前制定定标因素，定标因素应具体且便于定标操作，体现竞争性并明确竞争方法。随招标文件一起提前公示给所有投标人，受全体投标人监督，提高投标人对最终中标人选择判定标准的认可程度。
第三，提升招标代理机构专业咨询水平。在这场“评定分离”改革的浪潮中，有人认为，招标代理工作将变成简单的文件编制、会务组织或跑程序的工作，招标代理的角色也将变得可有可无。笔者认为，这种观点过于片面。在“评定分离”中，招标人的责任越来越重大，需要专业的招标咨询机构在内部制度建设、招投标工作策划、评标办法和定标原则把控、合同策划及招标效果后评估上为其出谋划策。因此，随着招投标工作的进一步简政放权，招标代理的服务范围会向前和向后延伸，其服务价值也需进一步提升。
第四，优化监管方式。“评定分离”进一步落实招标人负责制，使招标人在招投标活动中掌握相关的话语权，如何把这种权力“关进笼子”，是对招投标活动监管带来的新课题。在进一步优化营商环境的背景下，行政监督部门应不再直接干预市场主体具体的招投标行为，而应重视事中事后监管，重点加强两方面的建设：一方面，加大对围标、串标违法违规行为的打击力度，对投标人异议、投诉进行在线监管，确保招投标活动在公平公开公正等方面发挥行政监督的作用；另一方面，进一步完善建筑诚信体系，以互联网为核心，积极探索人工智能、云计算、区块链等技术在企业信用综合评价和分析中的应用，帮助招标人分析履约风险、市场需求，为定标提供更加科学可靠的参考，实现招标采购物有所值，促进公共资源交易市场的高质量发展。
（作者单位：海安市行政审批局）
