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评标和定标是招标采购程序的重要环节，评标定标活动的合法性对招标采购活动的公平、公正至关重要，评审专家规范评审、采购人合法定标是招标采购程序的重要保障。江苏省于2023年7月1日起施行的《关于在全省国有资金投资房屋建筑和市政基础设施工程项目招标中推进“评定分离”工作的实施意见（试行）》（苏建规字〔2023〕2号，以下简称《江苏“评定分离”意见》）将“评定分离”定义为：评标委员会根据招标文件规定的评标标准和方法对投标文件的价格、技术、质量、品牌，投标人履约能力等因素进行评审后，向招标人推荐一定数量不排序的合格的中标候选人，再由招标人组建定标委员会，根据评标报告和评标委员会推荐的中标候选人，结合项目规模、技术难度等因素，按照规定的决策程序，择优确定中标人。深圳市于2011年9月最早开展“评定分离”改革试点，于2013年6月出台《深圳市政府采购中心评定分离操作规程（暂行）》（以下简称《深圳“评定分离”操作规程》），而后部分地区相继出台关于适用“评定分离”的机制。历经十余年本土特色化的发展，2023年7月江苏省实施的《江苏“评定分离”意见》，已成为“评定分离”制度发展的阶段性成果。
“评定分离”要求评标和定标委员会先后发挥作用，评标委员会起到筛选与推荐作用，最终的中标决策权由定标委员会行使。然而，实践中对于评标委员会的专家议事机制存在的问题还未得到解决，在专家评审报告中出现意见分歧时，招标人误认为出现法定的程序性错误，由此导致重新评审程序滥用情形时有发生。
文章基于评标委员会意见分歧问题的讨论，以“评定分离”制度作指导，分析“两法”关于专家议事规则异同的表现形式，提出专家评审机制完善的路径优化。
评审意见分歧问题初探
采购主体对少数服从多数原则的质疑
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第六十一条规定：“评标委员会成员对需要共同认定的事项存在争议的，应当按照少数服从多数的原则作出结论。持不同意见的评标委员会成员应当在评标报告上签署不同意见及理由，否则视为同意评标报告。”这属于多数观点的法定性采纳。由此，政府采购相关法律法规保障评标活动中专家评审意见的独立性，以最终形成的多数意见作为评标委员会意见，对评标结论持有异议的评标委员会成员可以书面方式阐述其不同意见和理由。
然而，实务中还会出现例外情形。87号令要求评标委员会发现问题后应及时提出处理建议或者在书面评标报告中记录意见，书面评标报告的记录和参考性质，存在分歧的评审意见产生左右了采购人判断的可能性。或者说，在评审专家意见不一致情形发生时，招标人认为招标程序出现实体瑕疵。招标人出于对招标程序完整性的追求，从而选择对投标人重新评审，导致程序误判结果的发生。例如，在公开招标项目的评标委员会中，3位专家成员意见一致，另有2位专家坚持自己的观点，而招标人更为倾向持不同意见的专家成员，为达成采购目的而违规启动了重新评审程序。
采购主体对“两法”专家议事规则的误读
“两法”的差异和分化也可能导致实务部门对专家议事规则的误读，从而致使招标人对程序产生误判。
在招标投标法律体系中，《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第五十三条第二款规定：“评标报告应当由评标委员会全体成员签字。对评标结果有不同意见的评标委员会成员应当以书面形式说明其不同意见和理由，评标报告应当注明该不同意见。评标委员会成员拒绝在评标报告上签字又不书面说明其不同意见和理由的，视为同意评标结果。”《评标委员会和评标方法暂行规定》（以下简称《评标方法暂行规定》）第四十三条规定：“评标报告由评标委员会全体成员签字。对评标结论持有异议的评标委员会成员可以书面方式阐述其不同意见和理由。评标委员会成员拒绝在评标报告上签字且不陈述其不同意见和理由的，视为同意评标结论。评标委员会应当对此作出书面说明并记录在案。”可见，在招标投标法体系保障评标活动中专家评审意见的独立性，对评标结论持有异议的评标委员会成员可以书面方式阐述其不同意见和理由。但是，关于产生评标委员会意见分歧情形如何解决？少数服从多数原则未有明确表述。
在政府采购法律体系中，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第四十一条第二款规定：“评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当在评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。对评审报告有异议的，应当在评审报告上签署不同意见，并说明理由，否则视为同意评审报告。”这与《招标投标法实施条例》第五十三条规定的要旨不谋而合。87号令有针对评标意见分歧情形的设计，明确了少数服从多数的意见分歧处理方案。
2013年修正的《评标方法暂行规定》未将意见分歧的解决纳入条款设计之中，但在87号令之后修订的《招标投标法实施条例》也未吸收此方案，是需与《政府采购法实施条例》条款要旨同步？还是由于事项层级不属于行政法规范畴？这有待进一步论证分析。
评审机制与“评定分离”的衔接基础
从适用范围和评标定标要求来看，各省市“评定分离”文件的规定各有不同。专家评审机制作为评标程序前、中、后的重要规则，适从“评定分离”的制度设计就有合理性。本部分选取江苏、黑龙江两省及深圳、芜湖两市为代表性“评定分离”制度，分析专家评审机制与之衔接，为找寻评审意见分歧情形的解决方案提供理论和制度基础。
“评定分离”适用范围扩张的制度可能
多数地区关于“评定分离”适用范围的规定趋同。《黑龙江省房屋建筑和市政基础设施工程招投标“评定分离”工作指引》（黑建建〔2021〕5号，以下简称《黑龙江“评定分离”指引》）规定：“我省依法必须招标的房屋建筑和市政基础设施工程（以下简称房屋和市政工程），包括勘察、设计、监理、施工、货物采购、全过程咨询、工程总承包等招投标活动均可以采用‘评定分离’方式。”《芜湖市评定分离招标项目定标工作指引》（公管〔2022〕64号，以下简称《芜湖“评定分离”指引》）规定：“纳入市政府年度投资及资金安排计划依法必须招标的工程建设项目（含工程施工、工程货物及工程服务），且进入市公共资源交易平台交易、采用评定分离方式招标的，其定标活动适用本指引。”《深圳“评定分离”操作规程》规定：“评定分离适用于在政府集中采购程序中，以公开招标方式采购的项目。”可见，黑龙江省、芜湖市及深圳市等未明确具体“评定分离”具体范围，将依法必须招标的工程建设项目均纳入“评定分离”的程序选择之中。
《江苏“评定分离”意见》规定，江苏省内依法必须招标的国有资金占控股或者主导地位的房屋建筑和市政基础设施工程项目，属于下列情形之一的，可以采用“评定分离”方式：1.工程建设项目的设计方案招标；2.单项合同估算价300万元以上的监理招标；3.工程总承包招标；4.大型及以上且技术复杂项目的施工招标；5.政府集中建设项目的设计招标和政府集中建设大型及以上或技术复杂项目的施工招标（不含社会代建项目）。采用合理低价法或者经评审的最低价法的工程项目招标不适用“评定分离”方式。可见，江苏省从招标项目、招标价格及招标方式等方面，对“评定分离”的适用范围做出限制。
评标与定标要求
各地关于评标与定标的规定详略不一。《江苏“评定分离”意见》规定，评标报告应当明确记录中标候选人的优势、缺点、风险等评审情况和推荐理由，并对技术、质量、安全、工期的控制能力等提供技术咨询建议。定标可以采用票决法或者集体议事法。《芜湖“评定分离”指引》规定，评标委员会代表按评标时出具的评价报告中列明的内容，向定标委员会汇报中标候选单位优势、不足、风险等情况。定标委员会根据定标方法，结合评标报告、评标委员会代表汇报情况、招标人考察情况及定标备选单位答辩情况等进行定标，确定中标人，并出具书面定标报告。《黑龙江“评定分离”指引》明确，招标人应根据工程具体情况制定评标和定标方法，但未对评标与定标要求进行细化规定。可见，江苏省和芜湖市响应政府采购与招标投标法体系对评标报告的要求，并细化设计了评标报告必须列明的内容，芜湖还规定了评审专家汇报情况的义务。
《深圳“评定分离”操作规程》在评标、定标要求上较之更加细致，深圳市设置了分设对应的方法。其一，评标方法具体要求为：1.采用“综合评分法”或“最低价法”评审的项目，评审委员会按照评审结果，推荐“N+2”数量的候选中标供应商，推荐的候选中标供应商按评审结果排名。采用“定性评审法”评审方法的项目，所有递交投标文件不被判定为废标或者无效标的投标人，均推荐为候选中标供应商。其二，定标方法具体要求为：1.对采用“自定法”定标方法的项目，采购人应当自收到《评审报告》之日起3个工作日内组织定标委员会，在候选中标供应商中确定中标供应商。2.对采用“竞价法”定标方法的项目，由中心通知采购人及候选中标供应商到现场按招标文件规定的操作程序确定中标供应商。3.对采用“抽签法”定标方法的项目，评审结束后，由中心直接组织评审委员会，组成抽签小组，按招标文件规定的操作程序确定中标供应商。另外，深圳市住房和建设局还出台了《评定分离定标工作指导规则》（以下简称《深圳定标工作规则》），从招投标的价值观、价格入围机制、择优做法等多个方面为定标工作提供了规则参考。
评审机制完善路径
在实践中，少数服从多数原则作为简单的执行性问题，招标人对多数意见产生怀疑从而作出的程序性误判是本应避免的结果，所以应跳出意见选择的表面，从“评定分离”的要求中找寻解决方案。
专家意见分歧的选择
评标委员会成员独立评审和少数服从多数是评标委员会开展工作的基本准则。评标委员会成员应独立评审，独立发表意见，评标委员会按照少数服从多数的原则作出结论。具体做法为：落实招标人主体责任。《江苏“评定分离”意见》要求，“评定分离”的宗旨是落实招标人的主体责任，实现权责对等。招标人是项目定标的第一责任人，负责定标工作的组织和实施，并对定标结果负责。“评定分离”是贯彻落实党的二十大精神、践行“放管服”改革、优化营商环境的重要举措，招投标各方主体应当充分认识“评定分离”的重要意义，尊重市场运行规律，落实招标人主体责任。主体责任的落实会提高启用重新评审程序警惕性，降低程序误判的可能，是提高评标、定标委员责任心的重要举措。
确保内控机制的相对稳定。招标人应当规范权力运行，完善监督约束机制，按照本单位内部程序控制要求，建立健全内部制度，加强对组建定标委员会、确定评标定标标准和方法、处理投诉及监督检查等重点环节的管理，防止腐败及违法违规行为的发生。各地市在制定评审机制内控规则时，可以参考《深圳定标工作规则》具体做法，招标人事先确定定标工作规则作为内控机制应保持相对连续性、稳定性，除了不断完善、调整外，价值观不宜突变，避免规则沦为一事一议。
“两法”体系专家议事规则的协调
“两法”体系的评标委员会议事规则的不同，表现在《评标方法暂行规定》与87号令的区别上。应对“两法”体系分化产生的问题，实践中，可以运用招标采购程序综合评价的方式予以解释，并留存适当的制度发展空间。注意要点如下：
注意“两法”对此问题的协同性解释。“两法”协调解释有其特殊的原因，因当下“两法”存在分设且长期并存的状态，所以在处理专家意见分歧情形时，可以综合运用“两法”解释，政府采购法体系中未作规定的，为项目招标实体及程序合规的需要，可放眼于招标投标法体系中找寻对应的解决方案。
统一特殊事项认识，完善专家议事规则方案。面对评审专家议事规则制度虚置化较为严重的现状，统一和完善专家议事规则，能够最大化降低程序误判的可能。体现在两个维度：一方面，在后续修法工作创造条件，可在修订《评标方法暂行规定》时，吸收87号令更为完善的专家评标规则；另一方面，可为系统化设计评审机制提供方向，设立统一的、更高效力位阶的专家评审制度，程序完善先行，保障实体合规运作。
评审机制监管的保障
作为完善评审机制的保障，监管应发挥多渠道、多样化及制度兜底的效用。本着适用“评定分离”制度的前提，招标人不再授权评标委员会直接确定中标人，评审机制也应从采购定标权力的混合中抽离，因此，应以监管为确保机制独立的屏障。
宏观形式上，综合多种检查方式。招投标行政监督部门可采用随机抽查和重点检查相结合的方式，设立评标定标监督专项工作组，对招标采购项目各类文件进行检查，加大招标投标程序节点的监管力度，打击评标定标过程中的违法违规行为。另外，还需注意强化后续的合同履约监管，维护市场秩序。
微观处理中，注重评标过程的合规性监督。对评审事项有不同意见的评审专家，保障其不同意见记入评标报告的权利，如实记录和反映评审情况。招标采购活动终止后，中标供应商依法与招标人签署中标合同，并依法履行，采购过程中，对发生质疑、投诉事宜采取动态监测，这也是采购目的实现的过程。此外，还需要注重评标、定标专家水平的提高。遵循“两法”协调后的选择，重构专家评审委员会制度设计，严格成员准入机制，优化评标定标组织结构，对评标专家的正向约束，也是对采购结果的负责。
评标委员会无法形成一致意见而仅能形成多数意见是招标采购实务的常态，面对多数意见与少数意见的分歧，招采主体应对“两法”体系相应规定做出协调性解释，充分尊重专家议事规则，消解观点博弈的反向结果，遵照程序进行下一步定标的选择。“评定分离”操作规范的逐渐发展与完善，为当前招采活动评标定标工作提供借鉴和指导，也对未来招采制度的完备产生正向推动效用。
（作者单位：天津工业大学法学院）
