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中小企业是国民经济发展的重要有生力量，是现代化经济体系中不可或缺的组成部分。党的二十大报告指出，支持中小微企业发展。与大型企业相比，中小企业由于单个体量较小，在发展中面临一些独有难题，包括成本高、融资难、融资贵、供应链薄弱、专业人才缺乏等。招标投标既是中小企业获得商业机会的重要途径，也是降低其采购成本、提高采购效率的重要方式，国际上通常都把支持中小企业发展作为公共采购的政策目标之一。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）也规定了“促进中小企业发展”的原则，而《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）对支持中小企业的内容涉及不多。近年来，随着经济下行压力加大，一些中小企业表示获得项目的机会越来越少，经营和生存面临巨大困难。在此背景下，有必要借鉴国际公共采购规则，研究思考如何通过完善招标投标相关制度，支持中小企业参与招标投标活动并获得项目。
支持中小企业参与招标采购是国际公共采购规则
一些发达国家的公共采购立法很早就确立了支持中小企业的原则。近年来，以世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）、欧盟公共采购指令等为代表的国际公共采购规则先后完成了新一轮修订，促进中小企业参与招标采购活动是其中一项重要修订内容。我国正在积极申请加入的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称CPTPP），该协定在保障中小企业参与招标采购方面也推出了诸多务实有效的制度创新。主要有以下几个方面：
第一，降低中小企业参与招标采购活动的成本。例如，CPTPP第15.21条规定，缔约方应在可能的限度内并在适当的情况下，努力免费提供所有招标文件。美国《联邦采购条例》通过给予报价扣除优惠支持中小企业参与招标采购，其中小型企业可以享受12％的价格扣除，中型企业则可以享受6％的价格扣除。
第二，提高中小企业参与招标采购活动的透明度与便利度。例如，CPTPP第15.21条要求统一信息发布平台，规定缔约方应在专门的电子平台上发布包含中小企业定义在内的与采购相关的全面信息，并鼓励缔约方以电子方式或其他新型信息通信技术开展采购活动。新版GPA第16条对采购信息的透明度要求作出进一步细化，并增加使用电子媒体发布公告的要求。英国简化中小企业参与招标采购的流程，取消对中小企业的资格预审程序，只有中标的供应商需要提供资格证明，从而简化了中小企业参与招标采购活动的程序。
第三，鼓励采购人通过拆分标段保障中小企业参与采购。例如，新版欧盟公共采购指令要求采购人将大合同分割成多个部分，从而适应中小企业的参与能力，为确保制度落实，采购人需要在采购文件中对为何没能将合同分割进行解释；一旦合同被分成多包招标，采购人还有权限制同一供应商成为多个包次的中标者。德国《反限制竞争法》确立了拆分招标为常态、不拆分为例外的模式，规定中小企业利益应在公共项目招标中得到优先的照顾，项目应按数量或按专业领域拆分招标；如果出于经济和技术的需要，多个这种拆分项目可以一并招标。
第四，要求在采购中为中小企业预留一定份额。例如，美国《小企业法》规定，小企业每年获取的政府采购主合同金额不少于总合同金额的23％；《联邦采购条例》也规定，高于50万美元的货物、服务采购项目和高于100万美元的工程采购项目，其中23％的合同金额必须授予中小企业。根据2022年7月1日生效的新规，澳大利亚联邦政府将中小企业的政府采购合同预留份额从10％提高至20％。
第五，鼓励中标人将合同分包给中小企业。例如，CPTPP第15.21条鼓励缔约方基于对采购规模、设计和结构的考虑，将合同分包给中小企业。美国87-305法案规定合同金额超过50万美元时，承包商必须向中小企业进行分包。印尼规定大型企业可投标250亿卢比以上的工程、100亿卢比以上的货物和20亿卢比以上的咨询服务项目，但是必须与中小企业合营或者分包给中小企业。
补充完善相应制度设计
自我国《政府采购法》确立了“促进中小企业发展”的原则以来，特别是近年来，政府采购领域制定出台了一系列支持中小企业的政策文件，如《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）、《关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》（财库〔2022〕19号）、《关于加强财税支持政策落实 促进中小企业高质量发展的通知》（财预〔2023〕76号）等，有力地支持了中小企业参与政府采购活动。而我国《招标投标法》起草制定之时正值我国加入WTO谈判的关键时期，基于WTO规则的公平性要求，在制度设计上更多强调公平、公正、公开、一视同仁，对各类招标投标主体均未作出特殊性规定；同时，考虑到招标投标制度主要应用于工程建设领域，而彼时我国工程建设市场发展尚不规范，建筑工程质量不过关、违法转包分包、暗箱操作等问题较多，因此将“严管”作为主基调，并没有过多考虑支持中小企业问题。
《招标投标法》及其配套制度体系确立的“严管”基调，为持续规范我国招标投标市场，促进有序竞争，预防惩治腐败等发挥了重要作用。但是，随着中小企业在我国经济社会发展中发挥日益重要的作用，以及国际公共采购规则和世界各国越来越重视支持中小企业，必须在国内国际双循环的新发展格局中重新审视招标投标制度与中小企业发展的关系，特别是在当前经济下行压力加大、中小企业发展面临一系列问题的背景下，显得尤为迫切。一方面，由于缺乏制度支撑，中小企业在招标投标中获得项目难度增加。中小企业多数是民营企业，目前招标投标制度和有关政策更多强调在招标投标活动中不得歧视中小企业、民营企业，并没有进一步的鼓励性规定，实践中一些政府部门和国有企业出于种种考虑，对选择中小企业作为中标人或分包商存在顾虑。今年以来，受到房地产市场调整的影响，固定资产投资增速有所放缓。投资项目减少后，中小企业获得中标机会更加困难。另一方面，我国招标投标制度建设和管理重点长期放在依法必须招标项目上，实践中各类电子招标投标平台也主要用于满足依法必须招标项目的交易需要，而对中小企业自身的电子化招标采购需求，及其招标投标活动中的规范指导、争议解决、信用管理等诉求，缺乏相应的制度和平台支撑，导致中小企业运用招标投标这一机制不够顺畅，往往通过熟人、关系、打听等方式寻找供应商，降低其采购效率和效益。
进一步加大招标投标制度对中小企业的支持力度
我国中小企业量大面广，是稳经济的重要基础、稳就业的主力支撑，是保市场主体的重要对象，也是提升产业链供应链稳定性和竞争力的关键环节。针对当前中小企业在参与市场竞争中面临的困难和问题，招标投标领域应当积极行动起来，强化制度保障和平台支撑，助力中小企业健康发展。
一方面，为支持中小企业参与招标投标活动提供制度依据。国际公共采购规则和国内政府采购领域支持中小企业的有关规定和做法，为完善招标投标法律制度提供了有益参考。与此同时，实践中一些部门和地方已经出台了在工程建设项目招标投标活动中支持中小企业的相关政策。例如，交通运输部出台了《关于进一步支持公路建设领域中小企业发展的通知》（交办公路〔2022〕59号），上海市出台了《关于本市政府采购工程项目招标投标领域落实支持中小企业发展政策的通知》（沪财采〔2023〕11号），安徽省铜陵市出台了《关于在工程招标采购活动中进一步支持中小企业发展若干举措的通知》（铜公管〔2023〕11号）等。建议在招标投标法律法规修订完善的过程中，参考借鉴上述规定和做法，对支持中小企业做出针对性规定，如鼓励在依法必须进行招标的项目中，预留一定比例的项目专门面向中小企业；鼓励大型企业与中小企业组成联合体共同参加招标投标活动，依照共同投标协议明确中小企业的工作和责任，促进企业间优势互补、资源融合；鼓励大型企业依法依规将中标的总承包项目在同等条件下优先分包给中小企业；对信用评价高的中小企业，减免投标保证金、履约保证金等等。若考虑法律法规修订时间较长，国家层面可以先行出台有关支持性政策。
另一方面，为中小企业自主开展招标投标活动提供电子平台。鼓励引导中小企业自愿选择招标方式进行采购。支持各类电子招标投标交易平台开放对中小企业的服务，鼓励打造专门为中小企业服务的第三方平台。当前，我国电子招标投标交易平台主要分为三类：第一类是各级公共资源交易中心建设的平台，主要用于依法必须招标项目；第二类是大型国有企业特别是央企自建自用的平台，用于集团内部的招标采购，建设运营成本较高；第三类是第三方平台，可以开放提供招标采购服务，且不会给中小企业带来过高的成本负担，是招标投标行业服务中小企业最适合的路径。通过打造专门的第三方平台，围绕中小企业特点和招标采购需求，设置一系列便捷、高效、有针对性的功能，使中小企业通过简单操作便可以在平台上进行招标采购，由此帮助中小企业降低交易成本、提高经济活动效率。同时，利用中小企业在第三方平台上进行招标采购活动积累形成的信息，可以直接生成企业招标采购信用评价报告，供金融机构参考，从而在一定程度上解决中小企业融资征信信息不足的问题。
（作者单位：徐致远，习近平经济思想研究中心；姚事汐，南京大学）
