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某老旧小区及基础设施改造项目，包括3个住宅区、53栋居民楼，占地约17.24万m2,改造内容包括违章建筑拆除、屋面防水改造、公共区域重新装修、景观绿化工程、给排水工程、弱电工程和道路、交通设施工程等。招标控制价3064.48万元，其中暂列金额145.56元；中标价2817.25万元（含暂列金额）；工程竣工结算价3461.04万元，分别超招标控制价12.94%、中标价22.85%。招标控制价编制与复核存在重大缺陷，是引起合同结算价超签约合同价和最高工程预算的主要原因。这种现象在当下的招标项目中普遍存在。招标控制价有两大功能：一是拦标功能，高于招标控制价总价及清单项目综合单价的投标报价即为废标；二是工程预算管理功能，招标控制价为招标项目的最高工程预算，非经预算批准部门同意不得任意突破。若合同结算价超招标控制价，说明工程预算管理失败从而导致招标控制价“失灵”，同时也说明该项目建设工程前期管理形同虚设，流于形式。
现象与原因分析
招标控制价“失灵”的原因之一：清单项目范围及内容不明确，定额组价子目选用不正确。如屋面防水层拆除项目，清单项目名称：铲除原屋面刚性防水层。项目特征描述：1）铲除部位名称：原屋面刚性防水层；2）拆除垃圾清理归堆；3）工程量暂估，结算按实。定额组价子目：屋面拆除整体建筑构造层总厚度10cm内。综合单价28.52元。该清单项目组价存在以下缺陷：
一是拆除范围及内容前后不一致且不明确。屋面构造包括找坡层、保温层、找平层、防水层、隔汽层、保护层和面层。招标文件项目概况中改造内容为屋面防水改造。屋面防水改造应当是指铲除找平层以上的防水层、隔汽层、保护层和面层，不铲除找坡层、保温层、找平层，且在铲除刚性防水层时不得损伤找平层、保温层、找平层；若找平层及以下各层出现疏松、脱层、粉化、空鼓、开裂，应当另行通过检测确定。若不具体界定，防水层拆除后有可能引起找平层、保温层、找坡层全部重新处理。而该项目就没有具体界定，导致清单项目名称、清单项目特征为铲除刚性防水层，导致拆除屋面整体建筑构造层，人为导致了工程范围的扩大、工程内容的增加。
二是不按工程量计算规范分项计算工程量及价格。《房屋建筑与装饰工程工程量计算规范》
（GB 50854-2013）拆除工程——屋面拆除规定，屋面拆除应当区分刚性层拆除、防水层拆除等各构造层分别列项、分别计算工程量及价格。构造材料不同，拆除方式及施工难度不同。非破坏性拆除，均应当分别计算工程量及价格。破坏性拆除是指拆除后的主要材料或设备均不能再重复使用或利用，均可作为建筑垃圾进行处置。屋面拆除整体建筑构造层是破坏性拆除，而维修改造拆除一般是保护性拆除，既要保护原有建筑物的安全，也要保护拆除物的可使用性或利用性，不能全部被破坏。
招标控制价“失灵”的原因之二：清单项目特征描述不明确，定额组价跨专业选择子目。如屋面防水层拆除项目，清单项目名称：拆除散水。清单项目特征描述：1）拆除部位名称：混凝土散水暗沟；2）拆除垃圾清理归堆；3）拆除方式：人工拆除；4）工程量暂估，结算按实结算。定额组价子目有两个：1）市政消耗量标准 拆除人行道 现浇混凝土面(垫)层 风镐拆除 厚10cm以内；2）拆除地下构筑物 砖砌体 风镐拆除。综合单价15.94元。该清单项目组价存在以下缺陷：
一是清单项目特征描述不明确，且拆除项目名称与清单项目特征描述不一致。清单项目名称为拆除散水，清单项目特征——拆除部位名称为混凝土散水暗沟。散水是指在建筑外墙四周地面做成的向外倾斜的雨水导流坡面，是房屋基础的保护措施之一。散水暗沟，既可理解为散水与暗沟；也可理解为散水边、地面下、无渗水和汇水功能的引水导流沟（管）。从所选用定额子目分析，可能是拆除散水和暗沟。而清单项目名称为拆除散水，也可能是清单项目特征扩大了工程范围，增加了工程内容。清单项目特征描述模棱两可，导致工程造价不合理增加。
二是随意跨专业选用定额子目，且选择的子目与清单项目特征不匹配。拆除人行道 混凝土面（垫）层、拆除地下构筑物 砖砌体，与拆除散水、暗沟工作内容不匹配。室外散水与暗沟属于房屋建筑工程——附属室外工程中的散水、明沟、台阶、走道等定额项目的工程内容，应当选择房屋维修加固或修缮定额中的相应拆除项目子目。专业定额不同，费率标准也不相同。一般来说，建筑工程及维修加固或修缮工程费用标准高于市政工程。如某省建筑工程管理费、利润、绿色施工安全防护措施项目费的费率分别为直接费的9.65%、6%、6.25%；而市政工程道路、管网等分别为6.8%、6%、3.37%。专业工程规模、施工管理难易程度等对费率高低有直接影响。随意跨专业选择定额子目，将导致工程造价的虚计或少计。而且该定额子目规定的施工方式为风镐拆除，与清单项目特征要求的人工拆除不匹配。如果人工拆除不借用施工机械，则定额子目不考虑施工机械费；如果风镐拆除为半人工、半机械拆除，定额子目中应计算相应的施工机械费。
招标控制价“失灵”的原因之三：不按照清单项目特征描述乱选择定额组价子目。如屋面防水层项目，清单项目名称：平屋面防水。清单项目特征：1）40mm厚C20细石混凝土表面抹平压光(内配双向钢筋4@100)；2）10mm厚1∶4石灰砂浆；3）4厚SBS改性沥青防水卷材；4）20mm厚1∶2.5水泥砂浆找平；5）50mm厚难燃型挤塑聚苯板保温层，B2级；6）30mm厚（最薄处）LC5.0轻骨料混凝土找2%坡（平均厚度65mm)；7）拆除原屋面防水层及保护层，表面清理干净（另计）。综合单价231.91元/㎡。定额组价子目（建筑工程消耗量标准）mm1）屋面保温 屋面保温 现浇水泥陶粒混凝土，合价6772.21元/10m3；2）找平层 水泥砂浆 混凝土或硬基层上 20mm，合价3210.90/10m3；3）现浇混凝土构件 屋面钢丝混凝土，合价12304.22/10m3；4）屋面防水 改性沥青防水卷材单层 热熔法施工 大面满铺，合价6439.76元/100m2；5）屋面保温粘贴聚苯乙烯板厚度40m，合价4216.40元/100m2。该清单项目组价存在以下缺陷：
一是不按照清单项目特征描述选择匹配的定额子目。该项目拆除工程内容为原屋面防水层及保护层，而施工内容却为屋面整体建筑构造层，包括轻骨料混凝土找2%坡、难燃型挤塑聚苯板保温层、水泥砂浆找平、SBS改性沥青防水卷材、石灰砂浆隔离层、混凝土表面抹平压光面层（内配双向钢筋）等，人为地扩大了工程范围及内容。
二是定额组价子目包含的内容与清单项目特征不一致。1）LC5.0轻骨料混凝土，变成了无强度等级要求的水泥陶粒混凝土。陶粒混凝土强度等级主要有CL2.5、CL5、CL7.5、CL1O、CL15、CL20、CL25等七个等级，等级不同，强度与价格也不相同；2）1∶2.5水泥砂浆找平，变成了无砂浆配合比要求的水泥砂浆找平。水泥砂浆强度等级分M2.5、M5、M7.5、M10、M15、M20、M25、M30等八个等级。其中M5强度较低，用于建筑非承重墙以及临时墙体；M7.5、M10是常见的砂浆强度，用于建筑承重墙和范围较大的墙体；M15、M20适合用于需要提高强度的砌体。水泥砂浆的强度等级与其配合比成正比，1∶2.5的水泥砂浆强度等级为M5；3）细石混凝土配筋（内配双向4@100）、表面抹平压光，变成了无配筋数量及间距要求的钢丝混凝土。钢丝混凝土的概念不明确。若为钢纤维混凝土，则不符合清单项目特征的要求。钢纤维混凝土是在普通混凝土中掺入乱向分布的短钢纤维所形成的一种新型的多相复合材料。乱向分布与清单项目特征要求的内配双向4@100钢筋明显不同；4）SBS改性沥青防水卷材，变成了无材质要求的改性沥青防水卷材。改性沥青防水卷材包括SBS改性沥青防水卷材和APP改性沥青防水卷材。APP改性沥青防水卷材是以聚酯毡或玻纤毡为胎基，无规聚丙烯（APP）或聚烯烃类聚合物（APAO、APO）作改性沥青为浸涂层，两面覆以隔离材料制成的防水卷材。与SBS改性沥青防水卷材相比，具有更好的耐高温性能，更适宜用于炎热地区；5）50mm厚难燃型挤塑聚苯板保温层，变成了无防火等级要求的粘贴聚苯乙烯板厚度40mm，等等。可见，该清单项目，其清单项目特征丧失了对定额组价子目的控制功能。特别是挤塑聚苯板,全称挤塑聚苯乙烯（XPS）保温板，是以聚苯乙烯树脂为主要原料，经特殊工艺连续挤出发泡成型的硬质板材，抗高压、防潮、不透气、不吸水、耐腐蚀、导热系数低、轻质、使用寿命长，是优质环保型材料之一。而聚苯乙烯泡沫（EPS）板，又名泡沫板，是由含有挥发性液体发泡剂的可发性聚苯乙烯珠粒经加热预发后，在模具中加热而成型的白色物体。其耐冷热性能、吸水率（性）、使用寿命等明显要差，优点仅仅是价格低。
招标控制价“失灵”的原因之四：不依据施工图、工程勘察报告或维修改造检测鉴定报告以及施工方案或施工组织设计文件编制招标控制价，任意选择材料（设备）价格基准点。招标控制价编制依据错位且不完整，将导致招标控制价精准度降低，投资控制功能丧失。该老旧小区及基础设施改造项目招标控制价列示的编制依据是：1）设计图纸（初步设计图纸）；2）《关于印发2020〈某省建设工程工程量清单计价办法〉及〈某省建设工程消耗量标准〉的通知》；3）2020年《某省建筑工程消耗量标准》《某省安装工程消耗量标准》《某省市政工程消耗量标准》《某省仿古建筑及园林景观工程消耗量标准》及其相关文件；4）《关于调整建设工程销项税额税率和材料价格综合税率计费标准的通知》（某建价〔2019〕47号）；5）《关于规范我区重点工程通用项目包干单价及人工工资单价的通知》（某预决〔2018〕001号）；6）《某市财政评审中心材料价格手册》（2021年第1期）；7）工程材料价格按2022年5月《某建设造价》发布的材料预算价格及市场询价取定。其编制依据存在以下缺陷：
一是编制依据的设计图纸与招标控制价算量计价所需要的技术依据错位。招标控制价编制应当取得经审查合格的施工图纸及施工方案或施工组织设计文件（可选用本地区同类项目文件）。以初步设计图纸编制招标控制价，工程范围及内容、清单项目特征确定不可能正确，招标工程量清单与施工设计图设计文件不一致的问题不可避免。
二是关键编制依据缺失。该项目没有取得既有建筑维修改造检测鉴定报告，没有依据检测鉴定结果及处理建议确定改造对象及内容。关键编制依据缺失，必然导致招标控制价编制“天马行空”。《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB 50292-2015）规定：建筑物大修前，改造或增容、改建或扩建前，改变用途或使用环境前，达到设计使用年限拟继续使用时，遭受灾害或事故时，存在较严重的质量缺陷或出现较严重的腐蚀、损伤、变形时，应当进行可靠性鉴定。既有建筑鉴定报告与工程勘察报告具有相同的功能。不根据鉴定结果及处理建议确定改造对象及内容，不依据工程设计编制工程造价文件，就是建设程序违规，就是凭观感和直觉确定改造对象及内容、进行工程设计、编制工程造价文件。
三是随意改变材料（设备）价格的基准点。该项目招标控制价编制报告的时间是2022年6月20日，而其清单项目包干价格确定依据的是项目地某区2018年发布的包干单价及人工工资单价，在编制报告日的3年以前；材料价格主要来自项目地某市2021年发布的材料价格，在编制报告日的前一年。这样的价格确定方式既脱离市场实际也违法。根据《招标投标法》“招标工程以投标截止日前28天、非招标工程以合同签订前28天为基准日，其后因国家的法律、法规、规章和政策发生变化引起工程造价增减变化的，发承包双方应相应规定调整合同价款”的规定，该项目招标文件编制只能选择投标截止日前28天当月项目地的材料（设备）价格。
此外，该编制依据还存在乱列编制依据的问题。如某建价〔2019〕47号文件中的内容已经包括在《某省建设工程工程量清单计价办法》中，《某省建设工程消耗量标准》包括各专业消耗量标准，不需要重复列示；市场询价取定应当列示具体地点或单位信息来源，等等。
治理对策与建议
强化既有建筑改造程序管理，严格坚持先检测鉴定、后改造设计、再编制招标控制价的原则。根据检测鉴定结果确定改造对象及内容，根据检测鉴定结果和施工图设计文件及施工方案或施工组织设计文件编制招标控制价，是既有建筑改造招标控制价编制的基本要求。《既有建筑维护与改造通用规范》（GB 55022-2021）规定：既有建筑修缮前应由专业技术人员对其现状进行现场查勘和评定，并应收集原设计及改扩建图纸、使用情况及报修记录、历年修缮资料、房屋安全使用检查及评定等相关资料，根据检查、查勘和评定结果进行修缮设计，再实施修缮；既有建筑改造前，应根据改造要求和目标，对所涉及的场地环境、建筑历史、结构安全、消防安全、人身安全、围护结构热工、隔声、通风、采光、日照等物理性能，室内环境舒适度、污染状况、机电设备安全及效能等内容进行检查评定或检测鉴定，并应根据检查或鉴定结果进行设计。《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）规定，招标控制价应当根据建设工程设计文件及相关资料和施工现场情况、工程特点及常规施工方案等依据编制与复核。未取得检测鉴定报告，未取得经审查合格的施工图设计文件及施工方案或施工组织设计文件编制招标控制价，则为程序违规，无法发挥工程预算的作用。
推广以主要材料实物量法编制招标控制价和投标报价，完善清单项目综合单价计价机制。定额是计划经济的产物。计划经济的核心是强制管理。其定额测算所依据的工程消耗量及价格，主要是在定额编制时临时选定的，没有建立在对具有代表性的项目的工程消耗量及价格的全程即时监控的基础上。这就导致以下问题：一是未对影响项目工程消耗量及价格的非客观因素进行有效管控，工程消耗量及价格中包括的不合理因素造成的增加没有被精准地排除；二是测算所选择的项目规模偏小，一般3-5个，个别子目甚至是单个项目数据，缺少代表性；三是省级行政区所辖地区自然资源条件、交通便捷以及市场繁荣程度和特定工程建设管理能力及水平等均有所不同，在省级行政区内很难构建一个公允的工程消耗量标准及价格。加之建筑材料品质、性能和施工工艺日新月异，也使定额子目组价缺项和定额子目所选定的材料、机械设备、工程内容等，与拟建工程的吻合度越来越低。这就是定额与施工最终“两层皮”的重要原因。依据这样的定额子目组价所形成的清单项目综合单价，缺乏严谨性和准确性。以定额组价子目形成的清单项目综合单价是定额子目综合单价合计后产生的均价，仍然需要以主要材料（设备）单价来鉴别成本高低。建筑工人的能力与水平与机械设备的先进程度，只是保证建筑产品质量的一种手段，主要是施工企业的责任，建筑产品购买者或建设工程投资人更关注建筑材料（设备）的品质、性能和以其为原料制做的建筑产品的质量。主要材料（设备）实物量及单价法的核心就是以主要材料消耗量及价格为基数计算其他费用，并对其他费用中的不可竞争费实行费率管控。因此，建立以主要材料（设备）实物量及单价为基础的清单项目综合单价形成机制，对人工、机械设备、其他材料费和管理费、利润、绿色施工安全防护措施项目费、税金等实行费率管控，是完善工种量清单项目综合单价计价管理的有效途径。
借鉴并推广文物修缮不改变原状原则，使既有建筑成为城市记忆的载体。既有建筑是特定时期地区审美取向、经济社会背景和文化特征的缩影。以当下流行的审美取向、经济社会背景和文化特征审视、维修改造既有建筑，不仅会浪费大量可以使用或利用的建筑资源，也不符合低碳绿色节能的原则。既有建筑低碳绿色节能的前提是：在无明显质量缺陷和重大安全隐患的前提下，以不改变原状为宗旨，恢复既有建筑原貌及原功能；以物有所值或物超所值为标准，选定维修改造技术路径。据调查，住宅工程质量通病一般包括渗漏、裂缝、电气、水暖等四大类十二项。如现浇楼板裂缝、填充墙裂缝、墙面抹灰裂缝，外墙保温饰面层裂缝、渗漏，外窗渗漏，有防水要求的房间地面渗漏，屋面渗漏，卫生间局部电位联结不规范，电气暗配管“死线”及金属线管有毛刺，户内配电箱及配线存在安全隐患，地漏安装不规范以及水封深度不足，散热器支管渗漏等。其中渗漏和开裂最为普遍。针对质量问题进行维修改造，是既有建筑维修改造的当务之急；按照原材料、原形制、原施工方法进行维修改造，是不改变原状的最佳途径。如伸缩缝、沉降缝（变形缝）堵漏，孔洞渗漏水、涌水堵漏，预埋件（穿墙管件）等堵漏，可以采取清理基层、埋注浆管、封缝引水、注化学浆液、割管、烘干基层、基层再次清理、涂底涂料、施工聚流和涂丙乳砂浆保护层等施工措施。不规则裂缝、施工缝等裂缝堵漏，可在上述措施清理基层之后增加凿“V”型槽；电梯坑堵漏可在上述施工措施涂底涂料之后增加无机防水材料和水泥基渗透结晶型防水材料施工。大面积渗漏水堵漏，可以采取清理基层、刷霍尼漏克、刷抗渗漏克、涂抗压密封剂、刷丙乳砂浆等施工措施。对不影响结构安全使用的一般性裂缝，可采用填缝修补或灌浆修补。对影响安全使用的裂缝可进行加固处理等。以不改变既有建筑原状原则对既有建筑进行维修改造，既有建筑才能成为城市记忆的载体。
（作者单位：任己任，湖南大学设计研究院有限公司；谭俭丰、贺媛俊，长沙高新开发区信息产业园房地产投资有限公司）
（责编：戎素梅）
