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2022年7月15日，财政部发布了最新版《政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），再次向社会公开征求意见。与2020年12月公布的版本相比，此版大幅增加了政府采购助力科技创新产品发展的篇幅：在“政府采购政策”章节明确“支持科技创新”的采购目标，在“政府采购方式与程序”章节新增了一种全新的采购方式“创新采购”，表明我国政府采购助力创新产品发展政策实践进入了一个新的发展阶段。创新采购制度的建立将进一步完善科创产品政府采购激励机制，但不可否认，相较于发达国家在利用政府采购助力创新方面的探索，我国仍处于起步阶段，存在较大的发展空间。
创新采购具有极强的创新属性
“创新采购”是此次《征求意见稿》中新增的一项采购方式。所谓“创新采购”是指“根据国家科技创新规划有关要求，对市场已有产品不能满足部门自身履职或者提供公共服务需要，邀请供应商研发、生产创新产品并共担风险的采购方式”。分析规定本身，可以发现，有别于招标、竞争性谈判等传统采购方式相对宽泛的适用范围，创新采购的针对性更强，仅集中在科技创新领域。这一方面表明现有的采购体系已经无法有效适配境内创新产品发展，另一方面也间接说明当前境内科技创新发展面临困境的紧迫性，亟需一种新型采购方式破局。
近年来，我国在科技创新领域受制于人的情况屡见不鲜，以芯片技术为例，从2018年美国商务部宣布对中兴通讯的芯片禁令，到2020年5月14日美国商务部批准针对华为的芯片断供政策，再到2022年初多家国内车企因芯片短缺无法按时交车，致使投诉维权的新闻频频抢占热搜，均表明我国芯片技术距离国外先进水平依然存在较大差距，且此种差距远非企业自身能够在短时间弥补的。在此背景下，将政府采购市场的巨大消费潜力引流到自主科技创新的政策导向上，是极为科学、正确的。
创新采购为《科技进步法》第九十一条明确了实践路径
2022年1月1日，修订后的《科学技术进步法》正式实施。其中，第九十一条再次明确对首次投放市场或尚待研究开发的境内科技创新产品，政府采购应当率先购买或者订购，这并非第一次提出政府采购率先购买科技创新产品。早在2008版《科技进步法》中就有相关的表述。但必须指出的是，由于两版《科技进步法》均定位于科技领域的纲领性文件，而非政府采购领域的单行法规，故在创新产品政府采购激励机制的设置上便不可避免地存在探索不深的情况。而这种留白的处理，尽管属于立法技术上的合理操作，但考虑到前版《征求意见稿》并未就此处进行细化规定，第九十一条的相关规定如何落地，如何充分发挥效力，需引起有关部门的重视。
这一立法缺憾随着创新采购模式的出现得到了弥补。创新采购在吸收《科技进步法》相关内容的基础上，明确提出对创新产品的采购将按照研发过程分为“订购”和“首购”两阶段进行，同时详细规定了各阶段的具体操作环节。此外，创新采购在适用情形上不仅包括具有重大技术突破的创新产品，也涵盖了应用新技术或者新理念，形成新的管理模式，能够明显提高绩效目标的网络化基础设施建设项目，进一步完善了创新产品政府采购激励机制。
创新采购将进一步激发首台套政策活力
首台套政策是国家瞄准重大技术装备领域精准实施的重大决策。其目的是进一步发挥政府采购政策对技术创新企业的扶持作用，利用优势政策破除高端制造业的技术壁垒，提升境内企业的自主创新能力。然而，由于政府采购激励机制的缺失，该项政策的实施效果有待加强。高端技术制造业先天存在的技术复杂、研发成本高昂、风险不可控等属性，导致制造企业和用户对于首台套装备天然存在怀疑心理，尤其是在短时间内难以取得技术突破的项目上，更是充斥着“造不如买”的论调。
2015年，财政部、工业和信息化部、银保监会联合发布《关于开展首台（套）重大技术装备保险补偿机制试点工作的通知》（财建〔2015〕19号），标志着首台套保险补偿机制的正式实施。其规定，对符合《首台（套）重大技术装备推广应用指导目录》（以下称《目录》）的技术装备，制造企业可以向符合条件的保险公司申请投保，并由国家给予80%份额的保费补贴。相关试点工作在分散企业和用户风险方面取得了积极成效，但与此同时，《目录》调整机制不够灵活、申请流程周期长、理赔认定程序繁杂、保险责任划分不明晰等弊端也逐渐显现，致使企业负担大幅度增加，降低了投保的积极性。
破局的关键是如何根据创新产品属性打造有效的风险管控方案。对此，创新采购给出的解决方案是通过构建产品预购体系以分散采购风险。在“订购”阶段，由采购人组成的谈判小组会根据采购目标与符合条件的供应商进行“概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判、创新产品试用及评审”四个步骤的讨论谈判，最终按照约定的评审规则，确定最优性价比的创新产品。与传统的采购方式相比，创新采购更加重视供应方在研发阶段的参与度，摒弃了过往政策中唯结果论的弊端，在研发阶段，又明确要求采购人根据供应商在约定期限届满后提交的成果报告和成本说明支付研发成本补偿费用，避免了供应商一次性获取研发资金后停滞不前的情况。
政府采购支持科技创新的域外经验
美国：严格限制国外产品进口
美国是世界上最早实行政府采购政策的国家之一，也是创新产品政府采购激励机制发展最为成熟的国家，其很早便意识到政府采购市场蕴含的消费潜力巨大，在一定程度上可影响乃至决定某项技术的创新。早在1933年出台的《购买美国产品法》中就明确规定，在符合采购标准的前提下，政府采购应当优先选择本国产品，不得选购境外产品。根据此法案，只有在外国商品价格低于国内商品价格75%的情况下才能向国外购买。但即便是因价格等原因采购了国外产品，50%以上的产品零部件也必须在美国国内生产，这一比例在特朗普政府时期上升到55%，其中钢铝制品的国产化占比更是高达95%以上。除此之外，国外产品在采购标准、采购程序等方面也往往会受到更为严格的审查，这一系列举措在削弱国外产品竞争优势的同时，也为本国同类产品的技术创新赢得宝贵的成长空间。
英国：重视对创新企业的前期扶持
创新产品在投放市场前期所面临的资金链断裂风险是众多中小创新企业对技术创新望而却步的主要原因。对此，英国“可持续采购行动计划”于2006年采用了远期约定采购模式。所谓“远期约定采购”，是指创新产品商业化前，政府部门即预先发布采购需求，并通过与潜在供应商事先签订采购合同的方式引导企业进行技术创新。同传统的成品采购相比，该政策将政府采购阶段延伸到了产品研发时期，在市场明晰政府采购意愿的前提下，将有利于激发企业的技术创新活力，降低其对资金风险的担忧。针对普遍存在的中小企业获取采购信息困难的情况，英国政府还设置了专门的市场咨询环节，在该环节中，供应商可以通过一个开放的论坛向政府部门直接提问，以便政府与供应商之间、供应商与供应商之间实现信息交流。
芬兰：建立创新产品采购基金
为企业提供技术研发补贴是芬兰国家创新体系的一大特色。在2009年，隶属于芬兰贸工部的国家技术创新局建立了以支持科技创新为目标的政府采购基金，该基金申请条件较为宽泛，即只要是首次在本土市场出现的创新产品、服务就可向国家技术创新局申请该笔基金，并且在申请时间上覆盖产品概念形成、规划设计、技术攻关等多个环节，降低了技术研发单位资金风险。除资金支持外，芬兰政府也很重视产学研究的结合。为便于统一引导境内科研机构与企业合作，芬兰专门成立了国家技术研究中心，该机构的职责既有国内技术政策的制定、调控等宏观内容，同时包括组织协调境内科研机构、大中院校与供应企业进行对接，共同推动技术研发及学术成果的转化等具体举措。
韩国：重视对中小企业的扶持
同美英等国严格限制国外科技产品进口的做法类似，韩国也尤为重视通过立法工作扶持境内科技创新企业，如《科学技术促进法》《科技振兴法》等。尤其是针对尚未商业化的创新产品，相关法律更是明确要求，在满足采购标准的前提下，即便境内产品价格高于国外，也不得采购境外产品。韩国创新产品政府采购机制的另一特点是极为重视对中小企业的扶持。早在1996年，韩国政府便开始实施了一项旨在通过政府采购促进中小企业技术发展的计划。该计划的主要内容是建立中小企业产品性能认证体系，对产品性能进行考核评价。若产品性能符合要求，则公共机关应在采购计划内优先考虑；若产品未达到预期标准，则采购方也可借助相应的产品性能保险大幅降低采购风险。
域外经验对我国创新采购的启示
国货优先不等于保护落后
新版《征求意见稿》在保留原《政府采购法》第十条“国货优先”的基础上，又新增了“国货评审优惠”的内容，表明我国已充分意识到在《政府采购协议》（GPA）框架下国货优待政策存在的巨大价值。但是，作为政府采购最为重要的两个功能，如何处理好扶持国货与自主创新的关系却是摆在政策制定者和业内人员面前的一道亟待解决的难题。理论上，二者应是相互促进、相互补充的，但遗憾的是，在过去相当长的一段时间里，扶持国货在某程度上等同于保护落后，甚至部分企业出现了依赖采购优惠政策怠于技术研发的情况，如传统汽车行业就因政策保护而陷入市场萎缩。破局的关键在于打破现有的“重国产化、轻创新”的制度壁垒，提高企业自主创新能力在采购产品考核标准中的占比。对于不符合要求的企业，可以采用警告或者剔除采购清单等方式予以惩戒，封堵企业“吃技术老本”的老路。
具体到创新采购模式上，参考域外做法，笔者认为一方面应探索建立严格产品性能审核机制，优胜劣汰，另一方面则应确保谈判小组的独立性，使其在免受其他部门利益掣肘的前提下进行专业评判。此外，在人员选择上，除根据项目需求从财政部门的专家智库中选择德才兼备的专家，作为谈判小组的骨干成员外，笔者建议以产品技术特点为索引，探索建立与专业采购代理机构的合作机制，遴选一定比例的技术人员作为评审的辅助人员，提供技术支持。考虑到专家智库动态管理的难度，在符合规定的条件下，也可以邀请库外权威人士进入谈判小组，提升评审工作的专业化程度。
容错与纠正并举是关键
采购对象的特殊性决定了创新采购的风险必然远高于其他成品采购方式，因此，除了针对采购产品采用订购、首购的方式降低采购风险外，更重要的是要建立一套完整的容错与纠正机制。具体来讲，首先，建议在现行首台套保险补偿政策的基础上探索建立面向中小企业的产品性能保险，参保方式可参考域外经验，明确要求所有供应商在签订产品研发合同的同时，必须申请该保险。针对当前首台套保险存在的“申请难、审核难、放款难”等问题要及时予以调整完善，最大限度降低各类创新企业在技术研发失败后的损失。其次，针对采购人代表的责任认定问题，应坚持免责与激励机制并行的原则，一方面，明确采购人代表无需承担技术研发失败的责任，不可以此对其进行惩戒；另一方面，就取得重大技术研究成果的项目采购方应予以奖励。最后，必须注意，要将廉政审查贯穿整个采购环节，时刻警惕腐败行为的发生。
扶持中小企业进行技术创新是重点
利用政府采购政策扶持本国中小企业技术发展是发达国家的通常做法，合理的制度设计可以有效激发中小企业的创新活力。以美国为例，其在1982年即出台了《小企业创新开发法令》，继而根据此法令研究制定了“小企业创新研究计划”，反观我国在这方面则起步较晚，相关法令尚不完善。
新版《征求意见稿》在政府采购政策章节首次将“促进中小企业发展”与“维护国家安全”“支持科技创新”等内容并列，凸显了国家利用政府采购政策扶持境内中小企业技术发展的决心。而创新采购因其两阶段的程序设置，将成为境内中小企业参与政府采购的首选途径。结合中小企业特点，笔者认为，可以从信息获取、技术瓶颈、性能认定等方面进行重点扶持。首先，针对采购信息获取不对称的问题，建议借鉴英国经验，探索建立面向中小企业的数字化政府采购平台，平台将实时更新订购、首购阶段的各类信息，提供文件审核、业务咨询等服务，降低中小企业参与政府采购的门槛，保证采购流程的公开透明。其次，关于中小企业在技术研发过程中可能遇到的技术瓶颈问题，建议由政府组织协调国内科技学术资源与高新技术企业进行深度对接，探索建立技术数据库，引导中小企业就研发过程中遇到的技术瓶颈与国内高校，科研机构建立合作，促进产学研的结合。最后是中小企业产品的性能认定问题。由于目前国内尚未就创新产品的认定出台统一的标准，现行的认定标准多为各地方政府自行制定，故创新产品在认定、采购等环节存在一定程度的地域保护倾向，增加了创新产品的市场推广阻力。针对此种情况，笔者建议，可以尝试参考韩国经验，探索建立统一的中小企业产品性能认证体系，对产品性能进行考核，并将评判标准、过程、结果予以公开，要求各地方政府采购部门严格按照认证体系所示标准进行评审，对体系内符合要求的创新产品，应在同等条件下优先予以采购。
