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近年来，随着政府采购制度改革不断深入，《深化政府采购制度改革方案》《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号，以下简称《采购内部控制意见》）及《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称《需求办法》）均对采购人的主体责任认定作出规定。政府采购领域关于强化采购人主体责任的话题热度不减，对于采购人主体责任意识的强化已有共识。但是作为落实采购人主体责任的前提关键，采购人主体资格及其责任来源问题，在理论研究及制度完善方面仍有提升空间。
实践中，采购人可能受建制、职能和级别等制约，以至于相关部门“越位”行使采购权，造成采购主体在采购活动中的权力分配、履约监督及责任承担“错位”等现象。本文从采购人“错位”引发的系列问题入手，分析产生问题的根源；再对采购人相关制度及理论问题展开探讨，准确界定采购人资格；最后结合现行政府采购相关法律规定，为落实采购人责任及事后监督救济提出完善建议。
采购人“错位”引发系列问题
“错位”造成权力分配不均
采购人“错位”造成的权力分配问题，发生于采购活动过程性管理中。政府采购活动中部分事业单位、团体组织没有统一的归口管理部门，有的单位各自为政，职责管理不清，权力分工不明，导致采购活动的过程性管理规定形同虚设，“越位”主体一旦总揽实际需求主体的采购权限，实际需求主体通常就无法根据切实需求开展采购活动，采购合同的正常履行也相应受到阻碍。
“错位”导致履约管理不力
采购人“错位”引发主体间权力配比不明晰，作用于过程性履约管理之中，体现为供应商在采购合同履行中的自由过度。具体表现在三个方面。首先，从实际采购人角度看，采购权被剥夺，意味着其对采购活动的监督条件受限，“越位”者的干涉使实际需求不能得以满足，采购活动将演变成“越位”采购主体与供应商之间的供需调配。其次，从“越位”采购主体角度看，“越位”有时“一对多”进行。上级部门或者特殊职能部门为统一控制政府预算，合理配置资源，通常经集中采购方式配置下属部门的采购需求。集中采购模式对于筛选优质供应商、优化采购成本的作用突出，但由于“一对多”模式存在配置各类需求的局限性，在一些不适合集中配置需求的项目上，也暴露出履约管理的缺位、责任落实的模糊等不足，权责归置不清致使“越位”主体难以顾及履约过程管理。最后，从供应商角度来看，其在项目履行中对“越位”采购主体负责，不受实际采购人的制约，项目履行出现问题，尚需经过实际采购人的传达反馈，履约监督不足。
压实采购主体责任——界定资格与明确需求共同作用
法律制度依据：采购人资格
1.圈定采购人主体范围
《政府采购法》第十五条规定了采购人的主体范围：“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。”该条虽将采购人主体范围作出有限圈定，即仅有国家机关、事业单位、团体组织三类主体具备采购人资格，但未进一步划定三类主体的具体边界，导致采购人的主体资格认定仍有较大不确定性，粗略的主体圈定也为“错位”行权预留了空间。
2.界定采购人责任及权限
笔者从财政资金使用及预算管理编制、采购需求确定及采购计划编制等方面分析采购人的责任及权限。
首先，《政府采购法》第二条规定了采购人财政资金使用上的权限：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”即仅有权使用财政性资金的各级国家机关、事业单位和团体组织才可以具有采购人资格。
其次，《需求办法》从采购需求管理计划编制的角度对采购人权限予以明确。政府采购需求管理是采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划的活动，采购人的采购需求依据预算来确定；采购需求条件应遵循预算、资产和财务等相关管理制度规定，符合采购项目特点和实际需要；主管预算的单位主体划定为“向本级财政部门申报预算的国家机关、事业单位和团体组织”。界定采购人权限与落实责任的举措相对应，采购人既具有以采购需求为基础，以预算指导为限进行采购活动的权力，又受实际需求限制，不得超出需求进行采购，赋权与约束相结合，共同作用于资格认定与责任落实。
最后，上述“使用”财政性资金应属于法律明确规定具有“独立使用”财政性资金权限的国家机关、事业单位和团体组织，由此采购人应具有预算编制的职责。而《预算法》第三十一条确定预算编制职责的主体为各级政府、各部门、各单位，即“各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。”《预算法实施条例》对部门的范围具体界定为“与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关、军队、政党组织、事业单位、社会团体和其他单位”。
3.确定采购人的行为能力
采购人有无行为能力是判断其能否具有主体资格以承担责任的必然前提。
《政府采购法》第二条将采购行为方式明确为“以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为”，第四十三条又对政府采购合同的具体适用作出规定“采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”
《政府采购法》第二十二条规定了供应商参加政府采购活动应当具有独立承担民事责任的能力，对于采购行为方式的规定中明确采购人与供应商在采购活动中的权利义务应平等，采购人的责任能力资格界定可参照供应商，故采购人应是具有民事行为能力，可以独立享有民事权利、独立履行民事义务、独立承担民事责任的主体。
由上述分析可见，《政府采购法》对采购人的主体范围作出有限圈定；《预算法》《预算法实施条例》将采购人的主体范围涵盖于预算编制的职责主体之中；比照《政府采购法》关于供应商参与采购活动的资格要件可得出采购人的资格条件。即，采购人应是具有预算编制权限且独立享有民事权利、独立履行民事义务、独立承担民事责任的国家机关、事业单位及团体组织。
需求管理主导：认清具体采购人
《需求办法》对政府采购活动参与主体的权责作出进一步明晰。笔者认为，分析与认清项目的具体采购人，可以基于采购需求管理角度。
1.从需求主体看采购责任人
《需求办法》第五条第一款规定：“采购人对采购需求管理负有主体责任，按照本办法的规定开展采购需求管理各项工作，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。”第六条规定：“本办法所称采购需求，是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。”据此，采购人应根据自身实际需求制定采购实施计划，采购人对其采购需求管理应负有解释的职责。作为需求主体，采购人应在合理需求下对其参与项目的全过程承担主体责任，在立项时就要按实际需求制定采购计划。项目审批部门要经市场调查、科学分析后综合研判采购需求与采购人职能是否匹配。
2.警惕主管单位“越位”
《需求办法》第五条第二款规定：“主管预算单位负责指导本部门采购需求管理工作。”这对主管预算单位的职权作出了限制，即对采购人的需求管理进行工作指导，而非“越位”性质的控制和总领。此外，第十六条规定：“采购人采购纳入政府集中采购目录的项目，必须委托集中采购机构采购。政府集中采购目录以外的项目可以自行采购，也可以自主选择委托集中采购机构，或者集中采购机构以外的采购代理机构采购。”表明须经集中采购的项目仍应遵从采购人实际需求的主导。换句话说，纳入政府集中采购目录项目的代理选择权属于采购人，集中采购机构不得“一对多”“越位”控制采购权。
结合上述采购人“错位”引发的问题及采购人的资格要件，笔者认为，造成采购人“错位”的制度层面的原因有二。其一，在部门职能上，确定实际需求的采购人受制于自身部门职能的有限性，特别是部分事业单位及团体组织难以设置采购专职部门，采购需求的全过程管理需经单位整体或单位负责人的决策才得以进行。一些采购项目也常以委托的方式由代理机构把控各类细节，由此造成采购需求管理的不完整。其二，囿于机关内部控制流程及内部控制制度的不完善，部分下级单位虽有实际采购需求，在其申报项目前还需经上级部门“把关”，但服务于采购活动的内部控制制度又未作出明确规定，导致上级机关总揽采购权成为可能。
采购人主体责任落实的举措
内部控制管理统领，规范责任承担流程
《采购内部控制意见》为落实采购人主体责任提供了指引，明确政府采购业务的内部归口管理和所属单位管理，明确采购活动参与主体的内部工作机制，重点加强对采购人采购需求、政策落实、信息公开、履约验收、结果评价等管理。具体操作实施应将以下三个角度作为发力点：
1.分事行权，明确归责渠道
权力要根据实际需求优化配置。采购人、集中采购机构和监管部门应在其职责范围内开展工作，不得“越位”进行采购活动。职责分工明确，有利于采购工作的高效运作，采购管理部门会对本单位采购内部控制制度完善产生倒逼效应。同时，优化后的内部控制管理也明确了归责渠道。
2.分岗设权，清晰归责路径
权力要根据岗位职责合理设置。采购人、集中采购机构和监管部门应结合自身特点，对照政府采购法律、法规、规章制度规定，认真梳理不同业务、环节、岗位需要重点责任控制事项，合理确定自身岗位职责。根据《采购内部控制意见》的要求，采购人、集中采购机构对于评审现场组织、单一来源采购项目议价、合同签订、履约验收等相关业务，原则上还应确定由2人以上办理并明确主要负责人，主要负责人应根据采购项目确定。纳入集中采购目录的政府采购项目，由集中采购机构内部人员担任主要负责人，将权力放到实处才能实现归责清晰。
3.分级授权，落实权责相适
权力要根据职级关系适当独立。这部分关注点应在于上级机关和预算审批单位的控制。上级机关和预算审批单位应当明确其与实际需求采购人在采购活动中的管理范围和权限划分，不涉及集中采购管理的项目要放开审批；主管预算单位在加强所属预算单位采购执行管理的同时还需审慎用权。
完善采购程序建设，梳理需求防“错位”
从程序上看，采购人的责任结果来源于其履约过程中的职责缺失，而采购中职责的来源则又需追溯至其采购权力的行使。落实采购人主体责任，还应结合采购需求管理中的风险控制及监督要求，梳理“错位”下的主体责任承担。
1.事前风险控制
采购主体内部控制管理操作指引为责任的划定确立了框架，梳理采购需求包含于内部控制管理程序中，目的是防止采购人“错位”以落实主体责任。因此，在采购需求计划制定后、采购活动开始前，采购人可根据内部控制管理的需要，设立采购项目审查工作组。审查组独立于内部采购管理部门，并对采购人直接负责，如项目履行中或验收后出现问题，则由内部采购管理部门与审查组按份承担责任（前者承担主要责任，后者承担次要责任）。以事前责任分配为基础，采购需求执行与审查协作配合进行风险规制。
2.事中过程性监督
在政府采购活动中，应重视对采购主体的过程性监督制约。笔者经查询中国政府采购网“监督检查”栏目了解到，政府采购活动的监督常以财政部门开展年度“集中大检查”的形式进行。被列入检查名单和审查时效之外的主体和事项，常以项目投诉、举报的参与方式体现，并由财政部门处理。在笔者看来，除设置审查组对采购需求进行审查以控制事前风险外，还应设置强有力的监督检查部门，并对采购需求、履约情况等进行常态化、灵活化、机动化的监督检查。
转变委托代理观念，规制代理权限“错位”风险
主要原因有二：其一，采购实践中，大到建筑工程采购，小到办公用品订购，一般情况下均有采购代理机构（非集中采购项目）的参与。但是，采购人将采购事宜委托给代理机构，并不意味着主体责任的转移，实践中却普遍存在代理机构超越代理权限的现象，面临突发状况时，实际的采购人无法第一时间应对处置，最终产生代理机构的错位处置的结果。其二，因新兴项目类型日新月异，基于打造服务型政府的要求，采购需求管理及实施计划的编订也应紧跟时代需求。
提高单位内采购人员的专业水平是先决因素。首先，要提高采购部门人员专业资质门槛，从人员准入阶段就需设立具体资格要求，将招标采购专业资质作为采购活动涉及主体的必备条件。为顺应发展需要，采购部门人员还应定期进行系统化培训，让知识助力创新采购需求管理及提高采购实施质量。其次，理论结合实务，有条件的采购部门应设立理论课题办公室，吸纳招标采购专家作为研究员入驻，不足条件的机构应与招标采购专家建立顾问服务关系，最后，强调宣讲政策的重要性，财政部门应对采购主体及主管预算部门定期举行巡回宣讲活动，注重采购代理机构“越位”责任反面典型案例的教化作用，以一儆百，防患于未然。此外，还需引入救济保障制度，妥善解决争议。
结语
采购人主体责任落实的关键在于明确具体的采购人。实践中，采购人的“错位”现象源于建制、职能和级别等多方面因素，以至于其他部门“越位”采购，造成采购主体在采购活动中权力分配、履约监督及责任承担错位的结果。因此，还需从采购主体内部控制管理中找寻根源。采购人应以合理的采购需求为前提参与项目，并对项目全过程承担主体责任；采购人主体责任的落实也应以内部控制管理制度为框架。最后，要提高内部人员素质，转变采购人的观念，保障权利救济机制发挥作用。
