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如何做好招标采购结果绩效考核?

2019-09-02 毛林繁 打印 收藏

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招标采购包括招标投标缔约和履约两个环节。其中,招标投标是实现招标人与中标人缔约,履约是中标人依据招标人与中标人签订的书面合同履约,实现采购结果。故此,招标采购的核心在于依法实现采购结果择优。那么,招标采购是缔约过程重要还是实现采购结果重要呢?招标投标的核心在于组织投标人竞争,招标人从中进行择优。其实质是书面的缔约竞争。而市场采购的核心在于择优实现采购结果,招标投标缔约在于择优实现采购结果。故此,从采购经济上看,应当构建以采购结果为核心的绩效考核体制,对招标人实现的采购结果的检验与采购评价,包括采购过程与采购结果,是对采购过程与结果的全面评估,也是彻底扭转“重过程、轻结果”为以“采购结果为核心”的采购管理体制,促进招标投标规范发展的一种机制,包括招标投标活动合法性和招标采购结果的绩效考核。

招标采购经济宗旨在于择优

招标投标,是一种竞争性缔约机制。这种缔约机制应用于商品采购,可以有效发挥市场竞争作用,采购人可以从中择优选择,进而获得优化的采购结果。同时,这种机制还可以有效促使社会技术进步,推动社会向前发展。为此,《招标投标法》第四十一条规定,中标人的投标应当符合下列条件之一:一是能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;二是能够满足招标文件的实质性要求并且经评审的投标价格最低,但是投标价格低于成本的除外。该条规定表明,招标投标是一种经济择优规则,因为无论是第一种情形中“最大限度的满足”,还是第二种情形中“经评审的投标价格最低”都是一种经济择优规则,是一个在有限需求目标和多供给下的数学优化问题。

为此,招标投标经济宗旨的数学优化模型如下: 

招标采购需要同时考虑多种 因素,是一种多目标并存的优化 决策。假设C1、C2…Cn为n个采购需求指标,某招标项目有m个 投标人F1、F2…Fm通过了初步审 查。这里,m、n≥1。该项目投标 效用分别为C1、C2…Cn上的泛函 F1(C1,C2…Cn), F2(C1,C2… Cn)…Fm(C1,C2…Cn)。所有投 标效用泛函集合记为A(R)。这 样,招标投标中的择优选择,实 际上就是在所有通过初步审查的 投标结果中寻求一种最优,即寻 求效用泛函

max{Fi(C1,C2 … Cn),1≤i≤m} 。(1.1)

根据效用泛函A(R)在数学 上可否得到其最优解,投标择优 选择路径可分为以下两种方法:

情形1.在数学上可以找到 (1)泛函A(R)的最优解

因通过数学计算可以得到 (1.1)式泛函A*(R)的数学最优 解,即

A*(R)= max{Fi(C1,C2 … Cn),1 ≤ i ≤ m}

设最优解对应需求指标投标 结果为A*(C1)、A*(C2)…A* (Cn),则此时的最优投标结果为 {A*(C1),A*(C2)…A*(Cn)}, 其对其他投标结果A(R),满足A* (R)≥A(R)。

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情形2.数学上无法找到 (1.1)泛函A(R)的最优解

实际上,除线性规划或是一 些特殊的非线性规划外,招标采 购对应的数学优化问题(1.1)在 数学上一般无法得到其最优解A* (R)。此时,择优问题(1.1) 一般只能由高速计算机搜寻其数 学近似解。然而,在市场机制中 则可以很容易寻求其相对最优 解。注意,招标投标活动中投标 人,即供给的个数有限,问题 (1.1)就转化为有限投标结果中的优化选择问题。这种优化 选择是一个采用数学优化、排 序等数学理论可以求解的优化 问题,这也是发挥市场在资源 配置中的决定性作用的理论基 础。例如,我们可以对投标结 果进行比较,即对任意两个整 数i、j判断Fi(C1,C2…Cn)≥Fj (C1,C2…Cn)或是  Fi(C1, C2…Cn)≤Fj(C1,C2…Cn)。这 里,符号≥表示不劣于,≤表示 不优于的意思。

这样,最多进行k(k-1)/2 次两两比较,就一定可以得到F1、 F2…Fm投标结果的优劣序列: 

F1(C1,C2…Cn)≥F2(C1,C2…Cn)≥…≥Fm(C1,C2…Cn)                             (1.2)  

并从中进行择优选择,实现采购结果的相对最优。这一目的,也正是《招标投标法》第四十一条原则体现,其采购结果优化是相对最优而非数学意义上的全局最优。对应的,采购人能按效用泛函最终确定中标结果前提,一定是采购人事先明确了其需求因素、指标和效用泛函计算方法、判定依据或标准。否则,一方面,采购人面对眼花缭乱的市场供给无法理性选择;另一方面,无法使市场供给满足采购需求,因为供给者根本不清楚应当怎样做才能最优满足采购需求,这也正是《招标投标法》第十九条规定招标文件中应当包括评标标准,进而按效用泛函实现择优的理论依据。

招标投标绩效考核内容

招标投标绩效考核包括两部分,一是考核招标投标活动的合法性,二是对招标采购结果实施绩效考核。

1.招标投标合法性检验

《招标投标法》第八条、第十三条、第二十五条、第三十七条分别规定,招标人是依法提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织;招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织;投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织;评标委员会是招标人依法组建的,对评标负责的委员会。招标投标合法性检验的实质,是按《招标投标法》第八条—第四十八条,以及《招标投标法实施条例》第七条—第五十九条对招标人、投标人、评标委员会参与招标投标活动行为的合法性检验。

2.招标采购结果绩效考核

对招标采购结果实施绩效考核,是政府宏观调控职能的需要,也是其对招标投标市场监管的一项职责体现。当前,招标投标活动普遍存在“重过程轻结果、重形式轻内容、重缔约轻履约”现象,而招标采购结果绩效考核,无疑是发现其缔约过程中是否存在违法违规行为,以及是否违反经济规律的最有效方法,同时,也是发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府职能的有效手段。

招标采购结果绩效考核的核心,在于对招标采购结果是否优化,是否实现采购需求进行考核与评估。其绩效考核指标包括以下两部分:

(1)招标人采购需求目标值,包括实质性要求和非实质性要求和条件两部分。其中,实质性要求和条件中,又分为定量指标a1、a2…am和定性指标为b1、b2…bn。采用数学中的向量表示,可以分别表示为:计划定量向量C0=(a1,a2…am),计划定性向量C0=(b1,b2…bn)和非实质性条件和要求向量D;

(2)中标人在其投标文件中的承诺值,即其对响应向量A分为三部分:

①对招标文件实质性条件和要求中的定量向量C0的响应向量C1,依法需满足强制性条件C1≥C0,即中标人需满足招标文件中规定的实质性要求和条件中的每个定量指标;

②对招标文件实质性条件和要求中计划定性向量C0的响应向量C1,需满足强制性条件C1≥C0,即中标人需满足招标文件中规定的实质性要求和条件中的每个定性指标;

③对招标文件非实质性条件和要求中的计划定量、定性向量D0的响应向量D1,满足条件|D1|≥|D0|,这里,|D|表示D中元素个数,即中标人在投标中需对其他计划目标指标中的每个指标作出回应。一般许可其按自身理解对其他指标作出满足性或更有利于招标人的承诺。

(3)实施绩效值。对应中标人在投标中对计划目标值的响应,实施绩效值分为3项:

①对应招标文件实质性要求和条件中响应向量C0的实施绩效向量C2

②对应招标文件实质性要求和条件中响应向量C0的实施绩效向量C2

③对应招标文件非实质性条件和要求中响应向量D1的实施绩效向量D2进行考核。其中,对定性绩效指标,可以通过纸面或互联网发放调查问卷。必要时,特别是对一些公共服务类招标项目,可向人大、政协代表或服务对象收集并进行统计处理后组成实施绩效向量D2,对调查问卷结果进行数据处理和分析,进而持续改进采购结果。

招标采购绩效考核办法

招标采购绩效考核,在于分析实施绩效向量C2、C2、D2与计划目标向量C0、C0、D0和竞买人承诺值C1、C1、D1之间差异。计算招标采购结果绩效综合指标并分析其结果是否实现计划目标,是否需要调整或重新进行招标采购等事项。步骤如下:

第1步 确定向量C0、C0、D0和C1、C1、D1

向量C0、C0、D0为计划目标值,在招标人发出的招标文件上可以得到上述向量。向量C1、C1、D1为中标人响应向量,在其投标文件中可以得到。注意,这里的|D1|≥|D0|,应当在向量D0基础上,将中标人所有响应值提取出来构成向量D1同时,如发现C2<C0或是C2<C0即表明招标投标活动存在违法违规事项,需要报请有关行政监督部门查处。其中,涉及国家公务人员违法违规的,须依法提请检察机关处分。

第2步 确定绩效向量C2、C2、D2

中标人实施绩效向量,分为定量值与定性值两种,获取方法如下:

1. 定量值。对考核期T内绩效向量C2、C2、D2中每个定量元u,进行数值模拟确定其依时间t的变化函数u(t),计算考核期内u的平均值与峰值:

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和峰值

max u(t),t∈[0,T],min u(t),t∈[0,T]

其中,绩效向量C2、C2、D2中每个定量元u由上面的平均值作为其绩效元。

2. 定性值。定性向量中每个元v通过向用户发放调查问卷。对公共产品或公共服务项目,必要时向人大、政协代表,以及用户定向收集评价意见采样,对去掉最大值和最小值3%-5%后的采样结果{v1,v2,…,vN}进行数值模拟确定其依时间t的变化函数v(t),计算考核期内v的平均值

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与峰值

max v(t),t∈[0,T],min v(t),t∈[0,T]

并采用该平均值作为定性向量中的元v值。

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第3步 计算实质性要求和条件差异绩效

分别计算绩效向量与计划目标向量差

C2-C0、C2-C0和|D1|-|D0|,

分析实施绩效与计划目标的 响应情况。

第4步 计算承诺绩效综合指标

C2-C0≥0 、C2-C0≥0基础 上,分别计算绩效向量与响应向 量差

C2- C1、C2-C1和D2-D1

分析实施绩效与竞买人承诺 值的差异。

如果C2-C1≥0 、C2-C1≥0 且D2-D1≥0表明中标人实施绩效 符合其承诺值,按下式计算绩效 综合指标:

 

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这里,ω为绩效综合指标,ς为非实质承诺值权重,一般取0%-100%之间值, C2=(u12 ,u22,… ,um2),C1=(u11,u21,…,un1), C2= (v21,v22,…,v2n), C1=(v11,v12,…,v1n ), D1=(d11,d21,…,ds1), D2=(d12,d22,… ,ds2)。绩效综合指标反映中标人实施绩效:如果ω≥1,表明中标人绩效考核符合其承诺值;反之,如果ω<1,表明中标人绩效考核未实现其承诺值,需要查实其原因:一是投标中存在虚假承诺、中标人履约能力不足、行政监督失职,即招标投标活动中存在违法违规行为,二是客观原因导致无法实现计划目标值,三是中标人未按其投标承诺履约,整 改后可以实现其承诺值等。如果 是客观原因导致计划目标值无法 实现,则需分析客观原因影响计 划目标值的程度及持续时间,采取措施保证计划目标值的实现。必要时,调整计划目标值,按调整后计划目标向量对中标人绩效 重新考核。如中标人无能力实现计划目标值,招标人需与中标人解除双方签订的书面协议,妥善解决、处理双方的债权与债务,并重新组织采购。必要时,对相关责任人依法进行处罚、处分。

招标采购结果经绩效考核, 如中标人无能力履约实现招标采 购计划目标时,应当解除与中标人的书面协议,清算双方债权与债务。必要时,经由司法途径解除双方的签署的书面协议并对其现状予以评估。必要时,再次制定招标采购计划目标,并采用市场机制依法重新招标以实现招标采购结果质量和效率。

责编:冯君
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