我国应急采购制度建设建议

　　笔者在《我国应急采购制度建设研究概述》中围绕应急采购的定义、应急物资的分类、应急采购的主要方式、应急采购的主要特征、影响应急采购的主要因素和上下游环节以及应急采购制度建设的重大意义等几个方面，进行了概述性的介绍。本篇将结合国外应急采购管理经验和我国应急采购发展现状分析，总结提出对我国应急采购管理的建议，尤其是在应急采购制度建设方面的建议。

　　一、国外应急采购管理经验

　　笔者根据法律法规、体制机制等应急采购管理要素，着重对美国、日本和欧盟的应急采购管理现状和特点进行了分析对比。

　　(一)美国应急采购的发展现状和主要特点

　　1.法律法规。美国联邦法和地方法互为补充，国家应急响应计划具体指导。第一，美国的应急救灾相关法律制度较为完整，在联邦层面有指导救灾的统一法律，在法律中对救灾的应急机制和救助机制都有较为明确的规定。《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》涵盖了灾害的应急等级和灾后救助。联邦下各州在联邦法的基础上，分别建立了符合地方特色的法规，作为地方政府救灾行动的依据。第二，联邦层次的各专项法律具有较强的协调性，相互之间的配合性较强。法律对涵盖火灾、洪水、地震、飓风、台风、龙卷风、火山爆发等自然灾害和放射物质或危险物质外泄、恐怖主义及其他重大人为灾害和经由美国总统依据《斯坦福法》宣告为重大灾害或紧急事件等应急突发事件做了较为详细的具体规定，为突发事件提供生命救助、财产保护及基本生存需求的应急营救活动、灾区原重建及减少未来灾害的影响进行详细了规范。第三，制定了详细的《国家应急响应计划》，并将其纳入到国土安全之中，作为应急突发事件处置的总纲领，具有较强的操作性。

　　2.管理体制。美国应急管理体制机构设置主要包括协调指挥机构物资动员与筹备机构。国土安全部(Department of Homeland Security，DHS)是总的行动协调机构，负责协调应急事件的防备、计划、管理和灾难援助工作;以及对联邦反应计划中的所有计划进行协调、整合。国土安全部下设国家行动中心(National Operation Center, NOC)向联邦政府、地区办公室和合作机构提供必要的灾难信息并进行运作协调工作。地区行动中心(Regional Operation Center，ROC)是各地区设立的地区行动协调机构，主要任务包括协调救援人员的调配，计算损失并做出报告以及负责最初的任务分配。

　　物资动员与筹备机构包括后勤部门和紧急事件支持功能组(Emergency Support Function，ESF)。基于国家事件管理系统(National Incident Management System，NIMS)的后勤部门是灾后物资动员与筹备的主要机构，它满足事件应对的所有需求，包括从非灾区通过适当的采购权利购买资源。同时，它还提供事件相关人员所需的设施、运输、物资、设备维修及燃油、通信、食物及医疗服务等。联邦及州设立了15个 ESF，在运输、通信、公共事业、公共卫生和医疗服务等领域支持并协调响应活动的进行。每个ESF由一个单独的机构来协调，但是可能要依靠许多机构在每个功能区域提供资源。

　　3.应急机制。美国的应急动员机制分为三级：地方、州和联邦。灾害发生后，地方响应机构、部门及相关团体成立事件指挥部(Incident Command，IC)，负责事件发生地的灾害响应，明确灾害应对所需物资，进行物资供应。当事件指挥部确定有额外的资源或者能力的需要，将会和当地紧急事件运作中心(Emergency Operation Center，EOC)联系，请求援助。当EOC无法满足其需求时，将向州提出资源申请。当州政府接收到请求时，通过已有的资源、应急管理资助协议或互助协议满足所需。如果州政府无法满足所需，可通过一个行动请求表格(Action Request Form，ARF)，向区域资源协调中心(Regional Resource Coordination Center，RRCC)/先遣分队(Environmental Response Team A，ERT-A)/联合现场办公室(Joint Field Office,JFO)运作部门寻求联邦政府的资助。如果联邦运作中转区(Federal Operational Staging Area，FOSA)有所需的物资和设备，联合现场办公室(Joint Field Office,JFO)行动部的首领可直接通过FOSA满足请求。如果没有，可向其后勤部门的首领提出要求，满足需求。一旦地区或者总指挥部的后勤部门收到有效申请后，应判断如何完成需求，可否完成需求;一旦需求确定后，资源将通过JFO的后勤部门发至各个地方。

　　美国的灾后物资动员与筹备遵循“行政首长领导，中央协调，地方负责”的应急响应原则，联邦和州政府应急管理机构通过各自的协调机构，为地方政府的应急工作提供支持和补充;联邦、州政府应急官员到达现场后，并不取代地方政府的指挥权，而是根据地方政府的要求，协调相应资源，支持其开展应急救援活动，灾后物资动员与筹备的响应层次分明、程序严格。

　　(二)日本应急采购的发展现状和主要特点

　　1.法律法规。第一，日本形成了包括应急基本法和专门预防法的法律体系。日本应急救灾的基本制度是以中央和地方各自以立法的方式建立的，中央政府的《灾害对策基本法》《灾害救助法》《灾害救助慰抚金给付等有关法律》《建筑基准法》《大规模地震对策特别措施法》《地震保险法》等，以及《受灾者生活再建支持法》《受灾市街地复兴特别措置法》等专项法令。第二，赋予国家在防灾行政上强大的公共权力，建立防灾体制及国库负担制度并规定了公共事业单位、一般居民等防范参与制度。

　　2.管理机制。日本的应急管理机制遵循“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制订对策，地方政府具体实施”的原则。内阁府是日本国家灾害管理的行政机构，主要负责防灾基本政策和防灾计划的制订，协调各省、厅的活动以及巨大灾害的响应。此外，还设立了负责危机管理的内阁宫房、副官房长官、防灾担当大臣和内阁信息采集中心等职位和机构。灾害发生后，当地政府的防灾会议迅速转变为灾害对策部，响应应急预案，统一指挥和调度防灾救灾工作。中央政府则以首相为最高指挥官，内阁官房负责整体协调和联络，通过中央防灾会议、安全保障会议等制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门配合实施。

　　日本的应急物资动员机构是以福祉保健局为物资供应协调机构，各机构如生活文化体育局、产业劳动局、水利局及中央批发市场等职能明确，在福祉保健局的协调指示下进行物资的动员活动，保障了应急物资动员的有序高效进行。

　　3.应急机制。日本的应急物资动员分为中央、都道府县、市町村三级制。灾害发生后，首先由地方政府进行物资的调运及供应;当本地区的储备物资无法满足灾害要求时，向上级政府提出申请，上级政府经过审核确认后，协调上一级储备物资的供应。具体如下：

　　(1)灾害发生前，各级防灾会议制定针对当地的应急物资储备机制及调运手册;确定应急物资的库存状态，进行及时的补充更新。

　　(2)各物资动员机构制定各自的业务计划，对其所拥有的应急物资进行确定及管理，并签订储备合同，以便灾时的紧急调用。

　　(3)灾害发生后，防灾会议转变为灾时的灾害对策本部，各级物资动员机构在其职能范围内对应急物资进行供应。

　　(4)消防部门负责灾害救援，提供物资调运的车辆，并进行灾害信息的收集、整理以及发布。

　　(5)由自卫队进行搜寻和营救伤员，供应水、食物，运输人员和物资等。

　　(三)欧盟应急采购的发展现状和主要特点

　　1.法律法规。欧盟在重大突发事件的协同应对方面，特别注重政策和制度的规范化建设。凡涉及跨国的重大突发事件应对事项，欧盟一般均会事先约定，共同立法，或出台欧盟法案或制定规范化文件，为开展应急管理协调合作提供法律支持。这些法律或规范性文件主要包括关于应急管理的合作政策、程序流程和运作机制等方面的内容。负责国际合作、人道主义救助以及民事保护的专门内阁办公室隶属欧盟委员会，该办公室具体负责相关政策的制定，其办公人员由各成员国选派，共同参加组阁。在欧盟重大突发事件应急协同工作中，具有代表性的重要法案有三个：欧盟理事会第792号决议、第1717号法案和第1313号法案。其明确了欧盟成员国应共同集中各自资源，集合各方力量，共同应对欧盟范围内可能出现的重大危机，要针对各类全球性危机和重大风险，提出各国协调应对的总目标和总原则，部署监测预警与协调调度，从机构建设上确保了欧盟应急协调机制的高效运作。

　　2.管理体制。欧盟应急协调机制包括“五大要素”：一是应急协调反应系统，由应急协调反应中心(ERCC)具体负责，它是欧盟应急协调的“神经中枢”，也是协调机制运转的核心机构。二是公共危机与信息沟通系统(CECIS)，是机制内各方信息沟通的主要渠道，确保各方能够在第一时间获取准确信息。三是模块化队伍体系，这是确保救灾行动的关键，其突出特点是标准化、模块化。由来自不同国家的成员组成的队伍可以在救灾现场实现无缝对接，极大地提高了救援效率。四是应急培训系统，主要是向各成员国应急管理人员和救援专业人员提供标准化的培训课程，这是保证队伍具备模块化作战能力的基础和关键环节。五是应急模拟演练，欧盟定期向参与协调机制的成员国和人员提供有关应对突发事件的决策指挥、现场处置、沟通协调等方面的桌面推演和实战演练，通过演练不断发现问题，改进工作流程，提升应急能力。

　　3.应急体制。欧盟应急处置反应的协作机制大致遵循“请求——反应——匹配分析——派遣——援助——反馈”的流程。一般情况下，先由受灾国提出请求，然后欧盟作出反应，进行队伍调遣和资源配置，向受灾国派出救援专业人员队伍和专家队伍。首先，受灾国在遭受自然灾害、技术灾难、恐怖袭击或者其他人为灾难时，向欧盟应急协调反应中心(ERCC)提出援助请求。应急协调反应中心根据受灾国申请内容、成员国应急资源和能力储备情况面向所有成员国进行任务需求——供给的匹配分析。其次，经过分析之后，欧盟将最适宜成员国应急资源的模块任务自动分配给能够胜任的各成员国。具备标准模块化队伍的成员国根据自身的情况，在评估基础上决定是否接受欧盟分配的任务。一旦决定接受任务，则需要根据ERCC的要求，做好救援设施设备、人员选派以及交通运输等方面的应急准备。再次，由ERCC向受灾国提出启动紧急援助的反馈，受灾国根据灾情决定是否接受欧盟援助。最后，在受灾国决定接受援助后，ERCC还会协助运输救援物资并派遣专家工作组赴受援国开展救援指导工作。救灾结束后，由受援国提交资源使用情况报告，欧盟根据报告进行资源使用效率等方面的有效性评估和分析，以便进一步改进后续工作机制。每一次重大灾害救援工作结束后，欧盟都会认真组织开展关于应急反应的救援评估，并向欧盟委员会提交评估报告。

　　二、我国应急采购的发展

　　(一)我国应急采购制度的建设情况

　　2002年6月，我国通过了《政府采购法》，但在其附则中规定该法不适用于严重自然灾害和其他不可抗力事件情况下的政府采购行为。为了能更好地应对和处理各种灾害引起的紧急状况，我国于2007年8月通过了《突发事件应对法》，不过，该法对灾害发生后的物资与服务采购和供应保障问题没有作出明确的规定。为便于开展应急保障重点物资组织协调、资源调查、储备管理等基础性工作，2015年4月，国家发展改革委发布了《应急保障重点物资分类目录(2015年)》，将应急保障重点物资分为3个大类、16个中类、65个小类，为应急物资储备、一线物资需求、资源组织协调等工作提供了科学指导。目前，我国在中央层面还没有建立完整的政府应急采购制度以及灾难采购储备制度。部分地方政府结合当地应急采购工作实际，边实践、边摸索，制定了相关的管理办法或应急预案。比如，天津市政府采购中心在非典时期出台了《非典期间采购项目紧急政府采购办法》，保障了6000余万元紧急医疗用品采购项目的顺利实施;深圳市2007年出台了《深圳市政府应急项目政府采购管理规定》，对紧急项目的情形、处理程序及责任追究等内容进行了规定，并明确了紧急状况下审批及采购的具体时限;2008年汶川地震后，山东、甘肃、河北邯郸等多个地区出台了紧急采购管理办法;山西省省级政府采购中心、济南市政府采购中心等一些操作机构建立了紧急项目采购预案，明确了具体紧急采购项目的操作方式。从总体看，我国应急采购呈现制度化规范化的趋势。

　　(二)我国应急采购管理的发展情况

　　我国政府和人民在与灾害的长期斗争中形成了一系列的应急管理经验，建立了应急物资保障和供应的工作体系，主要体现在以下几个方面：一是初步建立了应急物资供应的组织指挥体系。灾害发生后，往往通过临时设立的物资保障组来保障应急物资的供应。如国家卫生健康委牵头建立的应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制，成员单位共32个部门，下设医疗物资保障、疫情防控、科研攻关等多个工作组，分别由相关部委负责同志任组长，明确职责，分工协作，形成防控疫情的有效合力。二是应急物资供应形成全社会动员机制。工信部、民政部等相关部门在灾情发生后对应急物资供应企业及社会进行多方位的协调，组织生产、调用应急物资并进行稀缺物资的筹备，保障医疗救助工作和灾民的基本生活。三是应急采购逐步规范高效。由于应急物资需求的紧迫性，各地方在应急采购中更加注重限时办结，明确项目审批及实施的具体时限，提高采购效率。在采购方式上突出快捷高效的原则，如采用竞争性谈判、单一来源采购等方式。制定应急采购供应商名录，限制应急采购物资价格，防止供应商哄抬价格、囤货居奇的情况发生。四是应急物资储备体系初步建立。我国的应急物资由各管理部门根据自身职能进行储备，如衣被、帐篷等生活类救灾物资由民政部门负责，商务部门负责生活必需品的储备管理等。五是应急物资筹备方式多样化。目前我国的应急物资筹备采取多种方式，主要包括储备调用、应急采购、资金储备及社会捐赠等。

　　(三)我国应急物资采购供应工作案例和经验

　　2003年非典疫情，对急救车、呼吸机等医疗用品的大量紧迫需求，使疫情吃紧的地区和责任机构开始接触应急采购，并采取了有针对性的方式。例如，天津市政府采购中心果断出台了《非典期间采购项目紧急政府采购办法》，制定实施了“现场报价、现场论证、现场验货、现场谈判、现场采购”的5项现场采购措施。此后，随着经验的积累，一些地区将应急采购操作经验上升为管理制度，2007年1月，深圳市出台了《深圳市政府应急项目政府采购管理规定》，对应急项目的情形、处理程序及责任追究等内容进行了规定，并明确了紧急状况下审批及采购的具体时限。

　　2008年，我国南方地区发生了罕见的雪灾，波及20个省(市、区)，受灾人口过亿，因灾直接经济损失达 1516.5亿元人民币。灾情发生后，党中央、国务院迅速成立了应急指挥中心，各成员单位密切配合，全力以赴支持灾区抗灾救灾。雪灾期间，应民政部和灾区需要，利用商务部建立的应急商品数据库，紧急调运蜡烛、手电筒、矿泉水、饼干、应急灯等物品，累计向灾区调运1000万支蜡烛及照明设备、食用油、方便面等，有效地组织了应急物资的紧急采购。然而，由于资金保障、供应商管理等方面的不足，应急采购应有的作用和效率还未充分发挥。

　　在资金保障方面，地方政府为灾时的应急采购进行了一定的资金储备，但由于缺乏统一的制度规定，资金储备的主要依据是实际财政收支，没有经过科学论证，因此往往只能应对较低级别的应急物资需求，一旦发生大规模灾情，应急物资需求就难以满足。在供应商管理方面，地方政府虽制定了应急物资供应商名录，但对储备物资种类、能力要求以及管理方法等方面未进行实质性的规定。大规模灾害发生后，生产厂商往往因为物资储备不足或生产能力不足而无法及时提供必要的应急物资。

　　(四)我国应急采购工作存在的问题

　　我国现有应急采购和供应的工作机制为历次应急救援工作提供了有力支持，但从总体看，应急物资采购供应能力还远未满足大规模灾情产生的应急物资需求，应急物资采购供应体系建设仍亟待完善。目前我国应急采购工作存在的问题主要有以下几方面：

　　1.应急采购相关法律法规不完善。我国《政府采购法》《突发事件应对法》均没有对突发灾害时期的应急采购工作进行明确规定。由于《政府采购法》不适用于严重自然灾害和其他不可抗力事件，因此其只能为应急物资储备的事前采购提供法律依据。灾害发生后，由于缺少法律法规，往往只能临时出台相关政策或依靠各地方现有的管理办法。一方面，临时出台相关政策会使应急采购的时效性受到一定损害;另一方面，由于各地应急采购活动开展的方式、方法、程序不尽相同，缺乏统一尺度，影响了应急采购活动的规范性。

　　2.应急采购体系尚不完善。目前，我国尚未建立包括应急采购专门机构、应急采购规范和程序、应急采购资金管理、应急采购监督管理等内容的完善的应急采购体系。应急采购沟通不顺畅，中央和地方的采购工作缺乏统筹协调，对应急物资的采购种类和数量缺少统一规划，往往出现有些物资各级重复采购导致储备过多，而有些物资采购过少导致储备不足，难以满足应急需求的情况。

　　3.应急物资供应商管理有待加强。由于生产应急物资的专业厂商数量有限，且日常对其生产能力、集中调度等方面缺乏管理，导致大规模灾情发生时其产能不足，影响了应急物资筹备的效率。比如本次新冠肺炎疫情需要大量口罩，生产厂家由于产能不足难以满足口罩需求，出现了汽车、电子设备、石油化工等企业转型生产口罩的情形。

　　4.应急物资储备品种少。我国现有应急物资储备的品种较少，数量不足，事前采购缺乏计划与依据，灾害发生时往往无法应对。比如面对大范围、长时间的新冠肺炎疫情，医疗物资受存储量有限、有效期短、储备品种少等影响，难以满足疫情防控需要。

　　5.缺乏有效的监督及评估机制。目前，我国还没有形成严格统一的应急物资保障监督及评估机制。应急采购由于其突发性、紧迫性以及缺乏统一的制度规范，在具体执行过程中往往追求时效、忽视过程，主观随意性较大。必须建立及时有效的监督和评估机制，避免在应急采购和物资供应过程中发生克扣浪费、挪用物资、弄虚作假、贪污腐败等行为。

　　三、对我国应急采购管理工作的建议

　　(一)完善应急采购的法律规范

　　由于缺乏应急采购制度规范，部分地区在遇到特定灾害时才下发专门通知进行“一事一定”式的规范;部分地区出台了相关规定，存在效力层级较低、条文较为简单、内容不够完整等问题，且各地的执行方式差异。必须在中央层面建立完整的应急采购管理办法，通过规范的程序和方式保障重大灾害情况下的采购与供应有序进行。

　　针对重大灾害的应急采购制度应该包含多方面的内容，在不侵犯和损害供应商及社会各方面利益的前提下，最有效地保障应急采购的需要。第一，建立防止重大灾害的应急物资储备采购制度，对于各种可能出现的灾害，进行实物储备和产能储备。第二，建立重大灾害时期实施紧急采购的宣告制度。政府实施灾害时期紧急采购并不能随意决定，而是需要通过某种程序，由中央或地方政府依据相关制度标准，对灾情进行评价，宣告是否启动紧急采购程序。第三，设定政府紧急采购的资金范围和管理范围。政府对采购的管理职能和范围需要根据特殊情况确定，应急采购应该比一般采购的职能和管理范围更大。第四，着重解决需求的急迫性，规范灾害时期采购方式的选择和运用。灾害后的紧急采购，必须优先采取效率高的方式。即在保障效率的前提下，根据实际情况，兼顾不同情况，规定选择不同采购方式的条件。第五，通过良好的制度设计，解决好重大灾害时期采购的援助性、强制性、市场性及补偿性“四性”兼顾的问题。

　　(二)完善灾前储备和灾后紧急的采购管理体系

　　突发事件应对处置过程中需要的应急物资数量庞大，这些物资的筹措采购，总体上讲可以分为事先的储备采购和事中事后的紧急采购。

　　灾前储备采购方面。目前我国已经在全国中心地域建成了多个国家级应急物资储备库，并形成国家级——省级——市级——县级应急物资储备体系，在近几次突发事件处置过程中发挥了重要作用。但是我国各级应急物资储备库中存储的物资数量、种类和质量与我国的庞大国土面积及人口基数仍不相称。应急物资的储备存在占用库存、资金、保质期等问题，加之灾害发生和应急物资需求的不确定性，在应急物资的储备采购方面，既要做到保障可靠，又要注意规模适度。在当前国情下，要通过合理布局储备节点、构建物流网络、科学管理物资、合理控制库存、建立主体多元化的采购与储备的模式、建立跨行政区域的信息共享、联合调度机制等手段，充分整合现有的应急资源，增加储备采购的灵活性，提高财政应急资金使用效率，节约采购、储存、管理成本。

　　灾后紧急采购方面。在突发事件处理过程中，核实库存信息后，对库存量不能满足物资需求的，需要通过紧急程序面向社会采购所需数量的物资，时效性变强，经济性变弱。总体上要重点做好四个方面的工作：一是充分合理利用紧急采购方式，包括储备调用、市场采购、紧急扩产及社会捐赠等。二是加强应急物资采购供应中各类信息的有效管理，要对各类信息进行汇总，保障紧急采购的标准化，使各类物资快速采购筹措并投入灾害应对中。三是简化紧急采购的流程环节，有效节约时间，提升采购效率。四是加强应急物资采购供应人才队伍建设，人员的专业化保障了其可以在紧急状态下作出准确决策，对应急物资采购供应进行标准化管理。

　　(三)完善应急物资品目种类的分类分级管理机制

　　灾害发生种类不同，所需的应急物资种类也不同，而且灾害处置的不同阶段，对不同物资需求的紧迫性也不相同，应急物资的采购、储存、配送、运输也应与应急处置进程相对应。为更好地实现应急物资的价值，对应急物资进行分类和相应的分级管理是十分必要的。应急物资的分类分级方式和考虑角度多种多样，总体上概括，一类是按照用途分类，有利于统一便利管理性质相近的物资;另一类是按照紧急程度分级，有利于明确应急物资储备重点，紧急程度高的物资采用实物库存方式储备，紧急程度低的物资可通过市场采购获得，无需事先存储。

　　我国现行的应急物资分类目录，是国家发展改革委于2015年研究制定的《应急保障物资分类及产品目录》(以下简称《目录》)，构建了以“目标——任务——作业分工——保障物资”为主线、分层次的物资分类方法。

　　在现行《目录》的基础上，还应总结本次新冠肺炎疫情的应急物资采购供应情况，进一步明确实用规范的应急物资分类方法，构建物资保障需求分析和资源组织基本流程框架，更加突出实用性和综合性，对应急物资保障涉及到的重点物资进行深入梳理，重点考虑三大因素：一是方便应急准备。为存什么物资、找哪类企业提供系统索引，便于应急物资保障部门开展应急物资实物储备、生产能力准备和应急资源调查等工作，提升应急准备的针对性和有效性。二是指导一线应对。为不同专业背景的现场工作人员快速开展需求评估、提出物资需求、组织协调资源提供参照，提高应急保障工作效率。三是推动应急保障工作规范化、标准化。以科学管理弥补经验管理的不足，以目录为载体，通过滚动修订积累和分享应急保障实践经验成果(如出现的新工具、新需求)，进而推进应急保障工作的规范化和标准化。

　　(四)完善应急物资储备采购与库存管理机制

　　我国现行的应急物资储备体系主要遵循“分类管理、分级负责、属地为主”的管理原则，库存储备的应急物资种类和数量比较丰富。应急物资的储备，单从保障可靠角度考虑，库存资越多越好，但库存数量太多，会占用过多的应急资金，同时当较长时间内无较大规模突发事件发生，储备的应急物资由于存储时间超过保质期而报废，这类损失无法产生实际的社会效益。总之，应急物资的储备既要做到保障可靠，又要注意规模适度，具体要求可以总结为：一是确保质量，应执行比普通商品更高的质量检查。二是确保安全可靠，以采购质量、储存安全保障调出使用的高效。三是合理存放，合理布局仓库及库中物资，便于快速查找、搬运和配送。四是优化流程，最大程度的减少中间操作环节。五是准确无误，确保管理系统高速运行无差错。六是全程监控，对流程的每个环节做到反馈监控，作为以后决策的经验依据。

　　为进一步优化我国应急物资储备采购与库存管理，可从以下几个方面进行提高：

　　1.以风险评估为基础，建立应急物资库存模式。突发事件的风险等级决定应急物资库存种类、库存量和库存方式，目前我国各级政府大多基于经验确定应急物资库存种类、库存量和库存方式，缺乏科学的风险分析依据，应建立突发事件的风险量化评估机制。

　　2.明确分级负责的权利义务。按照应急管理分级负责的要求，各级政府负责处置相应级别的突发事件，并应为此事先储备适量的应急物资。应进一步明确划分各级政府相应处理的突发事件级别，确定应急物资储备量。

　　3.继续扩大库存应急物资的品种和数量。以满足大规模突发事件的应急处置需求为目标，扩大库存的应急物资种类和数量，减轻灾中灾后紧急采购的压力，提高灾害救援的时效性。

　　4.实现应急物资储备库存方式多元化。除采用应急物资政府储备实物库存形式外，重视通过期权等形式加强利用企业和社会的生产储备资源。

　　5.对应急物资的保障能力实现量化评估。应急物资保障能力是衡量应急物资管理工作的最重要指标，要建立科学的量化评估机制。

　　(五)建立完善应急物资供应商选择和评价体系

　　供应商提供的产品价格、产品质量、产品交货的及时性、准确性等因素都直接影响着采购效率和质量，从整个物资供应链来看，供应商的选择和评价起着至关重要的作用。对于一般供应商的选择和评价，考虑的主要因素包括产品价格、质量、交货准时性、服务水平、生产技术等，此外，供货商本身的管理水平、企业信誉、财务状况、地理位置等因素也具有一定的影响。而对于应急物资供应商的选择和评价，目前还存在综合指标考虑不够充分、指标难以定量化、决策者主观性较强、评价方法缺乏针对性等问题。因此，分析影响重大灾害事件应急采购供应商选择的因素，构建应急采购供应商选择和评价指标体系，十分必要。

　　全面总结应急物资供应要求特点，包括突发性、不确定性、阶段性、紧迫性、质量高标准性、针对性、弱经济性、强制性等，基于此，相对于一般供应商，应急物资供应商需要符合以下要求：一是具有快速响应能力，对政府的应急采购能作出快速反应，且能满足物资数量和质量的高标准要求。二是与政府保持稳定合作的关系，要与政府部门签订有关的协议，进行应急物资的采购、供应，同时能准确把握政府部门制定的优化、简化流程等。三是能满足救灾的特殊需求，提供物资的内容、包装、运输等与灾区的实际情况相一致，具体包括特殊的标准、规格、标识、质量要求等。四是具有较高的综合素质，能优先保障政府部门的应急采购、不因利益影响物资质量、具有储运过程中的应急处理能力等。

　　应急物资供应商选择和评价指标体系的设计应遵循全面简明原则、系统性原则、可行性原则、可操作性原则、科学性原则、独立性原则、定性与定量相结合原则，主要应基于三个方面的考虑：首先，评价指标体系应该能够反映重大灾害事件应急管理思想的特点;其次，评价指标体系应该能够切实反映应急物资供应商的经济绩效;最后，评价指标体系应该能够促进企业的发展。

　　(六)充分运用信息化手段、实现应急物资供应链协调管理

　　随着互联网和人工智能技术的发展应用，信息技术在应急管理中将发挥越来越重要的作用。构建大数据环境下应急物资采购供应体系，建设应急物资信息管理平台，合理布局供应网络，科学控制库存，鼓励社会参与，是应急物资采购供应体系建设和发展的必由路径。

　　大数据在本质上是一种更高的信息运用能力，其核心是大数据分析，从大量、多样、繁杂、价值密度低和动态性的数据中提取有价值的信息，识别社会现象之间的关联关系。通过发展大数据分析增进应急物资采购供应体系的适应能力，可以提升应急响应的效率。建立先进的、技术领先的应急物资采购供应信息化平台，将各级政府储备、委托管理、协议单位的物资整合建立应急物资储备数据库，实行动态管理，做到信息共享。运用互联网、局域网、北斗卫星定位、物联网等高新技术，应急管理有关部门可随时与物资供应单位建立联系、即时掌握产能数据、库存数据、运力数据，实时、准确地监控应急物资去向，根据需要优化应急物资的调配路线。

　　一般供应链管理被定义为：在生产和配送最终产品服务的过程中对整体供应链(包括供应商、制造商、物流提供商、批发商及零售商等)中的信息流、物资流和资金流进行有效的控制和管理。应急物资供应链管理，主要包括对灾害应对所需物资的原材料供应、生产、储备、采购、调配、运输、使用等环节的计划、组织和控制的过程，应急物资供应各个环节环环相扣，组成供应链。除扩大救灾物资储备数量和规模、加大财政对紧急救灾的力度以外，从应急物资供应链协调的角度提高管理水平，也成为加强应急物资供应能力的重要手段。

　　应急物资供应链协调，可以着重从采购、储备、调运、风险等方面进行优化。在采购环节，应该通过建立统一的应急物资管理机构实行部门分管、做好应急采购资金保障、建立政府主导社会参与的合作模式，加强应急物资准备;通过提高资金筹集速度、拓宽采购渠道、丰富采购方式，提高物资购买效率。在储备环节，应该充分发挥减灾和应急管理部门的职能，完善形成分类分级、部门分工负责的储备管理体系，采取多元化的应急物资储备方式，优化形成科学规划、规模适度、布局合理的储备库。在调运环节，要科学建设物流转运节点，优化应急物资运输管理，建立应急物资调度信息平台，重视应急物流中的逆向流出管理。对于风险管理，应科学设置风险指标体系，实行广大群众(直接和间接)参与管理制度，健全相关法规，从供应和使用两个角度加强监管，重视配送过程风险管控，设立严格的惩罚措施。

　　(七)总结推广临时派驻机制，加强应急物资采购供应监督

　　此次新冠肺炎疫情中，工信系统实施临时驻企特派员制度，对应急物资生产、调度的协调监督，起到重要作用。工业和信息化部自2020年1月26日开始，陆续向医用防护服等重点医疗物资企业派驻60余名特派员，全力帮助企业协调解决原材料、物流运输等问题，帮助企业迅速实现医疗物资收储调运，推动实施重点医疗应急防控物资统一管理、统一调拨，快速增加有效供给，配合有关部门抓好产品质量监管，有力推动应急物资生产、调配、供应。此外，各地方工业和信息化主管部门也纷纷向本地企业派出驻企特派员，在应急物资保障供应方面发挥了巨大作用。全国工信系统此次实施的临时驻企特派员制度，是宝贵的应急管理经验，应进行总结并推广，建立统一的应急物资采购供应临时派驻和退出机制。

　　灾害时期的物资采购供应有特别的要求，相对于一般采购而言，应急物资采购供应也需要特殊的监督管理。救灾资金的使用，不仅关系到纳税人的利益和所有捐赠人的利益，更重要的是直接关系到灾区成千上万受灾人员的生命财产安全和福祉，也关系到人民对于政府及相关公益机构的信任和信心。因此，灾害时期运用政府资金与捐赠资金进行的物资采购，必须要有特殊的、比平时严格数倍的监督与管理。包括紧急采购的启动、应急物资采购供应程序、应急采购方式的选择、应急物资采购供应的特殊监督主体组成、应急物资采购供应商及其合同的评估、应急采购的货物与服务的供应商等等，都应该有严格的记录。同时，明确监督主体、监督程序、监督管理者的责任，坚决避免各种趁灾害之机牟取暴利或有违救灾宗旨的情况发生。一旦在灾害特殊时期的应急物资采购供应中发现违规违法行为，应实行比平时加倍处罚的规定。

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