专业知识服务提供商
近期，某地审计部门对辖区2019年、2020年社会领域公共服务教育卫生板块重大项目及有关政策措施落实等情况进行跟踪审计(以下简称“审计”)，给出了一条“招标代理公司在未提供招标文件印刷服务或邮寄服务的情况下，违规收取招标文件费用”的初步意见，由此引发本文讨论。
一、案例简述
据审计意见表述，其在抽查的2家招标代理公司在2019年代理的某学校新建工程土建和监理项目招标过程中，认为因招标文件均采取网上下载方式，未发生招标文件印刷、邮寄等费用支出，招标代理公司共计收取投标人招标文件费用0.80万元。据此，审计人员认定招标代理公司行为不符合《招标投标法实施条例》第十六条“招标人应当按照资格预审公告、招标公告或者投标邀请书规定的时间、地点发售资格预审文件或者招标文件。资格预审文件或者招标文件的发售期不得少于5日。招标人发售资格预审文件、招标文件收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的”的规定。
二、审计意见
依据上述所抽查的事实，对照《招标法实施条例》第十六条规定，审计人员给出初步意见：“招标代理公司在未提供招标文件印刷服务或邮寄服务的情况下，违规收取招标文件费用”。
从实践中不难看出，这一简单“教条式”给出的审计意见是不恰当的。
三、相关的法律法规
(一)国家层面的法规文件
1.《招标投标实施条例》
第十五条规定“公开招标的项目，应当依照招标投标法和本条例的规定发布招标公告、编制招标文件。招标人采用资格预审办法对潜在投标人进行资格审查的，应当发布资格预审公告、编制资格预审文件。依法必须进行招标的项目的资格预审公告和招标公告，应当在国务院发展改革部门依法指定的媒介发布。在不同媒介发布的同一招标项目的资格预审公告或者招标公告的内容应当一致。指定媒介发布依法必须进行招标的项目的境内资格预审公告、招标公告，不得收取费用。编制依法必须进行招标的项目的资格预审文件和招标文件，应当使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本”。
第十六条规定“招标人应当按照资格预审公告、招标公告或者投标邀请书规定的时间、地点发售资格预审文件或者招标文件。资格预审文件或者招标文件的发售期不得少于5日。招标人发售资格预审文件、招标文件收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的”。
2.《工程建设项目施工招标投标办法》(国家发改委等七部委2003年第30号令发布，2013年第23号令修订)
第十五条规定“对招标文件或者资格预审文件的收费应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的。对于所附的设计文件，招标人可以向投标人酌收押金;对于开标后投标人退还设计文件的，招标人应当向投标人退还押金”。
3.《工程建设项目勘察设计招标投标办法》(国家发改委等八部委2003年第2号令发布，2013年第23号令修订)
第十五条规定“对招标文件的收费应仅限于补偿印刷、邮寄的成本支出，招标人不得通过出售招标文件谋取利益”。
4.《工程建设项目货物招标投标办法》(国家发改委等七部委2005年第27号令发布，2013年第23号令修订)
第十四条规定“对招标文件或者资格预审文件的收费应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的”。
5.《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》(中华人民共和国建设部2001年第89号令发布，2018年第43号令修正)
第二十一条规定“招标人对于发出的招标文件可以酌收工本费。其中的设计文件，招标人可以酌收押金。对于开标后将设计文件退还的，招标人应当退还押金”。
(二)国家层面的招标文件“标准文本”
1.国家发展改革委等九部委制定的《中华人民共和国标准施工招标文件(2007版)》
第一章招标公告中明确“4.2招标文件每套售价 元，售后不退。图纸押金 元，在退还图纸时退还(不计利息)”。
“4.3邮购招标文件的，需另加手续费(包含邮费) 元。招标人在收到单位介绍信和邮购款(含手续费)后 日内寄送”。
2.住建部制定的《中华人民共和国房屋建筑和市政工程标准施工招标文件(2010年版)》
第一章招标公告中明确“5.2招标文件每套售价 元，售后不退。图纸押金 元，在退还图纸时退还(不计利息)”。
“5.3邮购招标文件的，需另加手续费(包含邮费) 元。招标人在收到单位介绍信和邮购款(含手续费)后 日内寄送”。
3.国家发改委等九部委制定的《中华人民共和国标准监理招标文件(2017年版)》
第一章招标公告中明确“4.2 招标文件每套售价 元，售后不退。技术资料押金 元，在退还技术资料时退还(不计利息)”。
(三)关联的法规文件
虽然《招标投标法》第二条规定：“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。”但是，按照《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)要求，实践中，除少数符合《必须招标的工程项目规定》(国家发改委[2018]16号令)的社会投资工程建设项目外，原则上，只对政府投资和国有企业投资工程建设项目进行“强制性”管辖。在基层政府层面上，这种“管辖”工作，更基本上只限于政府投资工程建设项目。
因此，在基层实践中，对工程建设项目的招标投标“管辖”，一般也就是指的对政府投资工程建设项目的管辖。此时，《政府采购法》的相关规定也应当适用。
财政部2017年7月11日发布了修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令87号)，作为对政府采购货物和服务招标投标的专门规定，以细化《政府采购法》和《政府采购法实施条例》中有关招标投标的内容。在其第二十四条明确规定：“招标文件售价应当按照弥补制作、邮寄成本的原则确定，不得以营利为目的，不得以招标采购金额作为确定招标文件售价的依据。”
不难看出，其中的“按照弥补制作、邮寄成本的原则”的表述，应当说，是切合现实应用实际的。
(四)重庆市级法规及招标文件“标准文本”
1.《重庆市招标投标条例》(2008年重庆市人大常委通过，2016年修订)
《重庆市招标投标条例》第十五条规定“编制依法必须进行招标的项目的资格预审文件和招标文件，应当使用有关行政监督部门依法制定的标准文本。编制资格预审文件或者招标文件，应当将资格审查标准、否决投标情形以及评标标准方法等集中编写。资格预审文件或者招标文件不得限制或者排斥潜在投标人，不得为特定投标人量身定制，不得采用抽签、摇号等方式进行资格审查或者限制投标人数量。国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，其资格预审文件或者招标文件应当报有关行政监督部门备案。依法必须进行招标的项目实行公开招标的，资格预审文件或者招标文件应当在招标投标交易场所的门户网站上公开发布，但是招标文件涉及国家秘密或者商业秘密的除外”。
2.《重庆市房屋建筑和市政工程标准施工招标文件(2011年版)》(重庆市城乡建设委员会2011年发布)
第一章招标公告中明确“4.1凡有意参加投标者，请 年 月 日至 年 月 日(法定公休日、 法定节假日除外)，每日上午 时至 时，下午 时至 时(北京时间，下同)，在 (详细地址)持单位介绍信购买招标文件(采用电子招标的，招标文件发布后投标人可以直接从网上下载，无需持单位介绍信)”。
“4.2招标文件每套售价 元，售后不退。图纸押金 元，在退还图纸时退还(不计利息)”。
“4.3邮购招标文件的，需另加手续费(含邮费) 元。招标人在收到单位介绍信和邮购款(含手续费)后 日内寄送”。
3.《重庆市房屋建筑和市基础设施工程标准施工招标文件(2019年过渡期试行版)》(重庆市公共资源交易监督管理局2019年发布)
第一章招标公告第4条“招标文件的获取”中明确：“凡有意参加投标者，请于 年 月 日起，(北京时间，下同)，在重庆市公共资源交易网(www.cqggzy.com)上仔细阅读和下载：招标文件(含工程量清单)、图纸、澄清、修改、补充通知、最高限价通知等全部内容”。
第二章投标人须知前附表“10.8 招标文件售价”中明确：“招标文件每套售价 元，由投标人在递交投标文件时递交，售后不退”。
因此，尽管《招标法实施条例》第十六条规定，“招标人发售资格预审文件、招标文件收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出，不得以营利为目的”。但国家发展改革委、住建部、重庆市级各类招标文件“标准文本”及招标投标管理办法等，均直接明确或间接允许招标代理机构可以酌收“工本费”，只要不以营利为目的即可。据此，审计人员“教条式”给出的“招标代理公司违规收取招标文件费用”的意见，是不恰当的。
四、有关改进建议
《招标投标法》于1999年8月30日发布，自2000年1月1日起实施;2017年12月，第十二届全国人大常委会也仅仅只是对急需调整的有关招标代理机构的资格内容进行了修改。目前，《招标投标法》正处于“修法”的前期准备中;与之配套的《招标投标法实施条例》于2011年12月30日发布，自2012年2月1日起施行。
不管是从时间上或是从实践中看，无论是《招标投标法》或是《招标法实施条例》的许多条款规定，已经不能很好地适应发布施行以来快速发展的经济社会所需。因此，国家发展改革委、住建部等国家部委和重庆市等省级地方政府和相关部门，在法律允许的范围内不断地在“打补丁”，以最大限度地适应实践的需要。简而言之，对《招标投标法》及其相关条例的“修法”“修规”的需求，已越来越迫切。
有鉴于此，前述审计人员给出的不符合实际的“教条式”的意见，似乎也是情有可原的。
按照十九大报告提出的“全面依法治国”的基本方略和《中共中央国务院关于新时代完善社会主义市场经济体制的意见》中提出的“加快完善社会主义市场经济体制”“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体要求，建议：
1.国家层面尽快修订《招标投标法》和《招标投标法实施条例》，在上位法规中明确招标代理机构可以“酌收招标文件制作工本费”，并明确招标代理“服务费”、评标专家“评标费”等费用，由招标人在建设项目管理费中开支。从而，切实减轻招标代理机构等一大批“服务类”中小企业的生存压力，从制度上保障和改善其营商环境。
2.招标代理机构要严格遵从《招标投标法》《招标投标法实施条例》等上位法规，在接受委托的招标代理服务中，严格履行合同约定，对招标文件费用的收取，不以营利为目的，真正做到认真履行合同义务，提高专业代理水平。
3.审计部门要严格依照《招标投标法》和《审计法》等法律法规，认真履职，对工作中发现的问题，既要遵从法律规定又要实事求是。同时，认真与招标投标专业监管部门沟通，确保《招标投标法》第一条规定的“保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益”的法定目标实现。
4.招标投标行政监管部门要认真履行《招标投标法》赋予的监督、执法职责，严格依法监管，确保招标投标活动按照“公开、公平、公正和诚实信用的原则”依法、有序开展，维护良好的营商环境。
