警惕采购代理机构“低价入围高价收费”隐性违规

【摘要】政府采购代理机构资格行业准入已取消多年，市场上代理机构执业水准良莠不齐，违规收费问题时有发生。随着监管部门打击力度不断增强，代理机构违规收费手段也日趋隐蔽，“低价入围、高价收费”成为典型的隐性违规形式。文章深入剖析了该类违规行为的四大监管难点与四重危害，从财政监管、采购人责任、付费机制、外部监督及法规完善5个方面，提出了标本兼治的治理体系，以期为规范代理机构收费行为提供参考，维护政府采购市场公平秩序，保障财政资金安全高效使用。

【关键词】政府采购；代理机构；高价收费

近年来，越来越多的采购人在选择代理机构时，倾向于通过公开招标等方式选定代理机构，或者先开展代理机构入围采购，后续在具体采购项目执行阶段，从入围代理机构名单中依据既定规则择优或直接选取对应代理机构提供服务。但在实际操作过程中，由此衍生出诸多问题，部分代理机构借机在制度执行环节“钻空子”。此类问题不可放任蔓延，亟待监管部门与采购人高度重视，及时开展纠偏整改并予以严肃处置。

“低价入围高价收费”：四大监管难点亟待破解

部分代理机构为在采购人组织的代理机构入围遴选招标中成功中标，精准利用采购综合评分规则——将代理服务收费标准设为评分项、报价越低得分越高，刻意压低报价实现入围。例如，部分代理机构依据《国家发展改革委办公厅关于招标代理服务收费有关问题的通知》（发改办价格〔2003〕857号，简称857号文）和《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格〔2002〕1980号，简称1980号文）收费标准的50％折扣报价并成功入围。待取得项目中标资格后，不再履行入围阶段的折扣报价承诺，直接在采购文件中载明中标服务费收取标准为“参照857号文和1980号文规定的货物招标费率标准，按照中标通知书确定的中标金额向中标人收取中标服务费”。通过该方式，代理机构既承揽了项目业务，又额外多收取代理服务费用，且该问题长期未被质疑、鲜有监督，操作手段十分隐蔽。该类问题本质是代理机构蓄意利用规则漏洞牟利，整改难度远高于常规问题，具体监督纠偏主要面临以下四大难点：

一是供需双方信息不对称，导致供应商维权难度较大。采购人组织的代理机构入围遴选，大多未纳入政府采购法定范畴，并无强制法定信息公开义务；即便属于政府采购项目，采购人公示的入围合同等关键信息，也难以被市场供应商关注和知悉。代理机构向采购人承诺的代理费优惠折扣，供应商便无法知晓。这就导致在项目正式实施过程中，中标、成交供应商缴纳代理服务费时，大多并不知晓自身可按优惠折扣标准缴费。供应商未能察觉自身被超额收取费用，也就难以通过质疑、投诉等途径维权，无法倒逼代理机构退还超额收取的费用、纠正违规收费行为。

二是代理费支付主体错位，采购人约束力度不足。1980号文规定，招标代理服务实行“谁委托谁付费”，费用支付主体显然应为采购人。后续857号文对付费规则作出调整，将1980号文第十条中“招标代理服务实行‘谁委托谁付费’”，修改为“招标代理服务费用应由招标人支付，招标人、招标代理机构与投标人另有约定的，从其约定”。目前上述两项文件均已废止失效，但大量招标文件仍沿用惯例约定“招标代理费由中标人支付”。

《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号，简称2号文）第十五条明确：“代理费用可以由中标、成交供应商支付，也可由采购人支付。由中标、成交供应商支付的，供应商报价应当包含代理费用。代理费用超过分散采购限额标准的，原则上由中标、成交供应商支付。”从理论层面分析，供应商承担的代理费可纳入投标报价统筹核算，费用成本最终间接转嫁至采购人。但实务中代理费普遍由供应商直接支付，采购人无须直接支付相关费用，因此对于代理机构擅自上浮收费费率、违规多收费的行为感知较弱、整改主动性不足。

三是委托代理协议签署不规范，采购人违约追责缺乏依据。代理机构未按照双方约定折扣计收代理费，本质上属于合同违约行为，履约依据即为双方签订的委托代理协议。现行相关规范性文件已经对委托协议必备条款作出要求。例如，2号文第十三条规定：“代理机构受采购人委托办理采购事宜，应当与采购人签订委托代理协议，明确采购代理范围、权限、期限、档案保存、代理费用收取方式及标准、协议解除及终止、违约责任等具体事项，约定双方权利义务。”若代理协议签订不规范，未明确违约责任，尤其缺失未按承诺收费标准计费对应的违约追责条款，即便采购人想要对代理机构追责，也缺少实操依据与有效惩戒手段，难以形成具备震慑力的约束效果。

四是采购人内控机制执行不力，全过程日常监督存在短板。《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）规定，委托采购代理机构采购的，采购人应当和采购代理机构依法签订政府采购委托代理协议，明确代理采购的范围、权限和期限等具体事项。采购代理机构应当严格按照委托代理协议开展采购活动，不得超越代理权限。也就是说，规范签订委托代理协议、监督代理机构严格依约履职，本身就属于采购人内部管控与自我监督的核心范畴。当前，多数采购单位虽已搭建完成政府采购内控管理体系框架，但能够针对代理协议履约全流程、各细节开展精细化常态化监督管理的单位仍较为稀少。

代理机构“隐蔽”违规：四重危害不容忽视

一是极易产生“破窗效应”。代理机构通过承诺低价代理费的方式，入围采购人选用代理机构名单，后续执行项目时却违背前期低价服务承诺。这种投机取巧的操作方式，破坏了代理机构之间公平竞争代理权的市场环境。同时，代理费无论由采购人还是中标成交供应商支付，实质上最终均会由采购人承担成本。因为即便由供应商支付代理费，理论上供应商也会把该费用包含在中标成交产品的最终报价中。因此，代理机构违规多收取代理费的行为，也是变相侵占财政性资金，造成财政性资金浪费。若此类违规行为得不到及时纠治，不仅会引发众多代理机构盲目跟风效仿，形成代理市场“破窗效应”，更会加剧代理机构参与采购人入围招标时恶意低价竞标的倾向，行业内卷式无序竞争将严重冲击代理市场正常经营秩序。

二是严重破坏市场交易公平原则。采购人遴选采购代理机构服务，代理机构入围并接受委托开展采购项目，本身属于市场化履约行为。若代理机构不按照入围阶段报价标准收取代理费，本质上属于对采购人的合同履约违约。若对应入围项目属于政府采购范畴，则该行为不仅违背合同履行诚实信用基本原则，损害政府采购活动公平性，更严重削弱政府采购整体公信力。

三是形成对政府执法的柔性对抗。代理机构未按照与入围承诺费率收取代理费，本质属于违规乱收费行为。自2024年7月起，我国就开始部署政府采购领域违法违规行为专项整治工作，以国务院办公厅印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（国办发〔2024〕33号，简称33号文）为专项工作纲领。33号文要求持续开展四类违法违规行为专项整治，采购代理机构乱收费问题正位列其中。

2024年12月，财政部印发《政府采购代理机构监督检查暂行办法》（财库〔2024〕27号，简称27号文），明确根据代理机构的规模、执行采购项目数量等因素综合判断，按照一年、两年、三年、五年等差异化周期实施分类监管检查，对代理机构分类进行检查，检查范围包括委托代理协议及是否存在违规收费等情况。

当前正处于33号文明确的三年专项整治周期内，代理机构采取隐蔽违规收费手段，虽行为隐匿性强，实则存在顶风违规的倾向。

四是对政府采购法律适用与执法实操提出挑战。若将代理机构未按入围承诺收费认定为未诚信履行采购服务合同，则该合同履约关系受《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）调整规制，财政监管部门难以直接针对该民事履约纠纷作出行政处罚。《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）第七十八条规定：“采购代理机构在代理政府采购业务中有违法行为的，按照有关法律规定处以罚款，可以在一至三年内禁止其代理政府采购业务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但上述行为属于民事违约范畴，不具备法定罚款适用情形，财政部门无法直接援引该条款予以处罚。

即便将代理机构未按入围承诺收费定性为违规乱收费，财政部门可运用的处罚措施依旧十分有限，现行政府采购法律法规中专门规制该类情形的处罚条款较为匮乏。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第六十八条规定，“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任”。即便牵强将此类乱收费归入未依法依规开展采购活动范畴，《政府采购法》第七十一条亦不适用于该类情形。如前文所述，可适用的第七十八条处罚前提为存在可罚款的违法情形。按照现有执法逻辑，唯有先由价格主管部门依据《中华人民共和国价格法》，认定该行为属于“经营者未明码标价”并作出罚款处罚后，财政部门方可适用条款限制其政府采购代理执业资格。但实务层面，该类收费行为能否直接认定为“不明码标价”尚存争议。以上均为财政部门直接处置该类违规收费行为的实操难点。

多方协同发力：构建标本兼治的治理体系

第一，财政部门应坚决遏制当前代理机构不按承诺收取代理费的不正之风。财政部门应紧抓33号文部署的三年政府采购违法违规行为专项整治重要契机，严格依照27号文相关要求，对代理机构进行检查。2号文第二十条第二项规定，财政部门应当依法加强对代理机构“委托代理协议的签订和执行情况”的监督检查。财政部门需在日常检查中重点核查委托代理协议签订及履约执行情况，及时补齐监管盲区，对存在前述违规乱收费行为的代理机构，依法责令限期整改。此外，2号文第二十一条规定：“对代理机构的监督检查结果应当在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体向社会公开。” 财政部门要充分用好信息公开监管手段，及时向社会曝光代理机构违规多收代理费的行为，严格按照33号文工作要求，将相关违规收费案例纳入四类违法违规专项整治典型案例对外公示，最大限度压缩此类隐性违规收费的生存空间。

第二，采购人应严格签署委托代理协议。采购人完成代理机构遴选确定工作后，要规范开展委托代理协议签署工作，明确双方权利义务以及违约的不利后果。协议须经采购人内部法治部门审核后方可签署，从源头有效遏制代理机构违规收费行为。

第三，稳步推进代理费直接由采购人支付。目前，工程招标领域已出台相关规章，2026年1月1日起施行的《工程建设项目招标代理机构管理暂行办法》（国家发展改革委等六部委令第34号，简称34号令）第十五条规定：“招标代理服务费用应当由招标人支付，招标人、代理机构与投标人另有约定的，从其约定。”政府采购领域，多地财政部门已率先开展收费规范整治工作。例如，云南省财政厅印发的《关于进一步规范政府采购相关收费行为的通知》（云财规〔2023〕13号）要求，采购人要将代理费用编入有关的项目预算，代理费由中标、成交供应商支付的，采购人应在采购文件中明示供应商报价包含代理费，并在采购文件和采购结果公告中公开代理服务收费标准和金额。湖南省常德市财政局印发的《市本级政府采购项目采购代理服务费支出预算编制标准》（常财办发〔2024〕7号），明确了采购人编制政府采购项目代理服务费支出预算的编制标准。江苏省财政厅发布的《关于进一步规范政府采购活动相关费用管理的通知》（苏财规〔2026〕1号）则规范得更加详细：其一，代理费原则上由采购人直接支付至社会代理机构，严禁采购人将代理费以各种形式转嫁给供应商。其二，采购人在委托采购代理机构开展采购活动时，应在委托代理协议中明确代理费支付金额或标准、支付时间、支付主体等内容。代理费支付主体应当自代理服务履约完毕之日起30个工作日内支付款项；合同另有约定的，从其约定，但付款期限最长不得超过60个工作日。其三，采购人在原项目采购预算中列支代理费，支付时分别申请用款计划。

各级监管部门应逐步推动代理费全面纳入采购人预算管理，并由采购人及时直接支付，压实采购人主体责任。

第四，强化对采购人履约验收、内部控制等执行情况的监管。采购人未能有效制止代理机构违背承诺、擅自上浮收费标准的行为，根源在于采购履约验收环节管控缺位。部分采购人遴选代理机构的项目不属于政府采购范畴，相关事项本应归属于单位内控监督管理范围。内部管控执行缺位，间接纵容了代理机构擅自提高收费标准的违规行为。因此，需进一步强化财政部门、上级主管单位、审计机构等多方外部监督力度，增加采购人代理机构遴选及履约全过程监督频次，督促采购人切实履行主体责任，主动制止代理机构擅自违背承诺上浮代理费用的违规行为。

第五，财政部门应加大对代理机构上述违规行为的处罚力度。34号令第十四条规定了代理机构应当与委托其办理招标事宜的招标人签订招标代理合同，明确约定的事项，其中包括代理费用收取对象、方式及标准，以及代理机构及其从业人员违反本办法规定应当承担的民事责任。34号令第十五条第二款规定：“代理机构不得将评标场所服务费、评标专家劳务费等不属于招标代理服务范畴的费用计入代理费用。”34号令第二十八条规定，代理机构违反34号令第十五条的规定的，由招标项目所属行业主管部门责令改正；拒不改正的，给予警告；情节严重的，处十万元以下的罚款。据此，代理机构如果存在乱收费情形，各级行业主管部门，均可对代理机构违规乱收费行为作出警告、罚款处罚，大幅提升了行业违规惩戒震慑力。政府采购监管层面，财政部门可充分借鉴34号令监管实践经验，针对代理机构层出不穷的违规收费问题，研究出台专项规制政策，提升现有监管规范法律层级，加大违规处罚力度，维护政府采购领域公平有序的市场竞争生态。