现行规制体系下公共数据资源管理运营可行域梳理——基于国企类公共资源交易平台视角

公共资源交易等公共数据资源的管理运营，对于促进数字经济发展和建设“有效市场＋有为政府”的中国式现代化治理体系具有重要意义。一方面，公共数据资源包含了关于经济社会活动方方面面的信息，通过大数据分析挖掘能够洞悉更深层次的经济运行特征规律，帮助市场主体实现更加精准、高效、灵活的动态决策，从而不断优化市场资源配置效率并释放数字经济发展潜能，夯实“有效市场”根基。另一方面，通过公共数据资源开发利用持续赋能政务治理透明化、便捷化、智慧化，推动监管手段迭代创新，能够有效降低全社会面临的制度性成本，提升政府监管效能，畅通全要素跨区域流通配置，促进“有为政府”与“有效市场”更好融合。此外，通过推动公共数据资源向国有数据资产转化，还能够持续盘活增厚公共资本与国家财富，助力加速实现共同富裕。

在国有企业依法履职提供公共服务并成为公共数据持有者的情况下，公共数据与企业数据的双重属性，可能加剧公共数据资源管理运营可行域的模糊性。以公共资源交易行业为例，在“管办分离”改革的背景下，全国多地公共资源交易中心已通过市场化改制，成为依法履行公共服务职能的国有企业性质的平台。其一，平台企业在依法履行公共资源交易综合服务职能的过程中，通过投入各类要素（如建设系统和组织交易等），处理并掌握了大量公共资源交易数据。《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称数据二十条）要求，“在保障安全前提下，推动数据处理者依法依规对原始数据进行开发利用，支持数据处理者依法依规行使数据应用相关权利，促进数据使用价值复用与充分利用，促进数据使用权交换和市场化流通”；“对各类市场主体在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据，市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，保障其投入的劳动和其他要素贡献获得合理回报，加强数据要素供给激励”。其二，数据二十条同时强调，“对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破‘数据孤岛’”。显然，国有企业性质的公共资源交易平台，作为公共资源交易数据的数据处理者和要素投入者，在保障数据安全、个人隐私和公共利益的前提下，理应充分享有其持有权、加工使用权、产品经营权和收益权。但这显然与公共数据资源“强化统筹授权使用和管理”的要求相冲突，从而导致该类数据资源管理运营可行域的模糊性增加，并严重制约相关平台企业数字化转型和数字经济发展。与此同时，目前鲜有文献针对现行制度体系下公共数据资源管理运营的可行域进行系统性梳理。

笔者基于国企类公共资源交易平台的视角，按照“规制框架—性质界定—权属界定—资产化管理运营—授权运营”的路径，系统梳理现行规制下公共数据资源管理运营的可行域。

现行数据资源管理运营规制框架

现行制度体系下，我国数据资源管理运营规制框架已初步成型。其以《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》3部法律为基石，保障数据安全底线；以数据二十条为核心，建立数据基础制度架构；以《关于加强数据资产管理的指导意见》（财资〔2023〕141号，简称141号文）、《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》（财资〔2024〕1号，简称1号文）、《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（财会〔2023〕11号，简称11号文）规范数据资产管理；以《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（简称《意见》）、《公共数据资源登记管理暂行办法》（发改数据规〔2025〕26号，简称26号文）、《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（发改数据规〔2025〕27号，简称27号文）、《国家发展改革委 国家数据局关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》（发改价格〔2025〕65号，简称65号文）规范公共数据资源开发利用；以《国家数据局等部门关于促进企业数据资源开发利用的意见》（国数资源〔2024〕125号）规范企业数据资源开发利用。表1总结归纳了现行数据资源管理相关规制。

公共资源交易数据资源的性质界定

公共资源交易数据资源的性质界定，直接决定其管理与运营适用的规制文件及必须遵循的管理要求。

公共资源交易数据资源的定性

公共资源交易原始数据资源并非政务数据，但天然具备公共数据资源性质。根据《政务数据共享条例》（国务院令第809号，简称809号令）的定义，政务数据是指“政府部门在依法履行职责过程中收集和产生的各类数据，但不包括属于国家秘密、工作秘密的数据”。我国公共资源交易中心多为国有企事业单位，不属于政府部门，因而其原始数据资源不符合政务数据的定义，不适用809号令。

需要注意的是，公共资源交易监管部门在行使监管职权时，向公共资源交易平台收集或通过电子信息系统定期共享的原始数据资源，符合政务数据定义，应适用809号令。因此，公共资源交易平台所持有的原始数据资源虽然并非政务数据，但在特定情况下能够转化为监管部门所持有的政务数据，即同一数据集由于持有人不同而具有不同性质。同时，根据26号文定义，公共数据资源是指“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合”。公共资源交易原始数据资源显然符合该定义，属于公共数据资源，应适用公共数据资源相关政策法规。

公共数据资源的开放共享和登记管理要求

作为公共数据资源，公共资源交易数据资源将面临开放共享和登记管理等方面的要求。一方面，平台需要履行开放共享方面的义务。《意见》要求，健全公共数据开放政策体系，明确公共数据开放的权责和范围，在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，依法依规有序开放公共数据。另一方面，平台需对纳入公共数据授权运营范围的公共资源交易数据资源，按照相关规定进行登记管理。例如，《意见》要求，建立公共数据资源登记制度，依托政务数据目录，根据应用需求，编制形成公共数据资源目录，对纳入授权运营范围的公共数据资源实行登记管理；26号文要求，直接持有或管理公共数据资源的党政机关和事业单位，应对纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记，鼓励对未纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记。

公共资源交易数据资源的权属界定

公共资源交易数据资源的权属边界，决定了平台对其开发利用的范围，因而厘清权属边界，对有效释放行业数据资源潜在价值具有重要意义。

持有权

电子化交易时代，在交易系统归平台企业所有的情况下，平台作为数据处理者，依法依规享有公共资源交易数据资源的持有权。数据二十条首次明确了数据权利分置的基本原则，即“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。同时，其还进一步明确了数据持有权的归属原则，规定“合理保护数据处理者对依法依规持有的数据进行自主管控的权益”。因此，在公共资源交易行业全面推广电子化交易的当下，交易系统的所有权直接决定数据处理者身份。若收集和处理数据的公共资源交易系统归平台所有，则平台依法依规对其享有持有权；若收集和处理数据的公共资源交易系统不属于平台（如归当地数据局所有），则平台不享有持有权。

加工使用权与产品经营权

公共资源交易数据的加工使用权与产品经营权，或源于平台企业作为数据处理者享有的持有权，或源于数据管理部门的依法授权，这两种情况下均需严格遵循“原始数据不出域、数据可用不可见”的基本原则。

在加工使用权方面，数据二十条要求，“在保障安全前提下，推动数据处理者依法依规对原始数据进行开发利用，支持数据处理者依法依规行使数据应用相关权利，促进数据使用价值复用与充分利用，促进数据使用权交换和市场化流通”。在产品经营权方面，数据二十条规定，“保护经加工、分析等形成数据或数据衍生产品的经营权，依法依规规范数据处理者许可他人使用数据或数据衍生产品的权利，促进数据要素流通复用”。

值得注意的是，公共资源交易数据作为公共数据资源，加工使用时必须严格遵循“原始数据不出域、数据可用不可见”原则，筑牢数据安全底线，即数据二十条所规定的“鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照‘原始数据不出域、数据可用不可见’的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供，对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围”。此外，当平台企业不是公共资源交易数据处理者时，其只能通过数据管理部门依法授权运营获得部分加工使用权与产品经营权，后文将对此进行深入讨论。

收益权

无论是否作为数据处理者和持有者，平台企业均可按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则，依要素贡献比例享有其收益分配权。若平台作为数据处理者，数据二十条已明确要求“尊重数据采集、加工等数据处理者的劳动和其他要素贡献，充分保障数据处理者使用数据和获得收益的权利”；若平台不作为数据处理者，数据二十条进一步明确，“坚持‘两个毫不动摇’，按照‘谁投入、谁贡献、谁受益’原则，着重保护数据要素各参与方的投入产出收益，依法依规维护数据资源资产权益，探索个人、企业、公共数据分享价值收益的方式，建立健全更加合理的市场评价机制，促进劳动者贡献和劳动报酬相匹配”。

如何依法依规行使加工使用权与产品经营权

作为公共数据资源，公共资源交易数据在加工使用和产品经营的过程中，需要着重保障数据安全、个人隐私和公共利益。其一，技术应用方面，可通过联邦学习、安全多方计算、同态加密等隐私计算技术实现“原始数据不出域、数据可用不可见”保障公共利益；数据脱敏与匿名化技术保护个人隐私安全；可信执行环境等技术应用保障数据安全。其二，依法授权方面，平台在采集处理数据前应与市场主体签订数据信息授权协议，充分保障数据对象的合法权益。其三，开放共享方面，公共资源交易数据中大部分需依法依规开放共享成为公开数据，这也大幅降低了数据安全和公共利益方面的潜在风险。未进行公开的部分数据，则应按照“原始数据不出域、数据可用不可见”原则进行开发利用。

公共资源交易数据资源的资产化管理运营

在厘清公共资源交易数据资源的性质和权属后，即可明确不同情形下适用的相关规制，进而严格依据适用规制对行业数据资源管理与运营实践进行规范和指导。

资产化管理

公共资源交易数据的资产化管理运营，同样以持有权为基本前提，现行政策法规已为其提供了明确依据，但在事业单位和国有企业两种性质的平台之间存在差异。141号文明确提出，“鼓励各级党政机关、企事业单位等经依法授权具有公共事务管理和公共服务职能的组织将其依法履职或提供公共服务过程中持有或控制的，预期能够产生管理服务潜力或带来经济利益流入的公共数据资源，作为公共数据资产纳入资产管理范畴”。值得注意的是，虽同为公共数据资源，但在资产化管理方面，事业单位与国有企业性质平台所适用的现行规制已存在差异，未来可能进一步分化。

事业单位性质的公共资源交易平台所持有的数据资产，应定义为行政事业单位数据资产。1号文将行政事业单位数据资产定义为“各级行政事业单位在依法履职或提供公共服务过程中持有或控制的，预期能够产生管理服务潜力或带来经济利益流入的数据资源”。显然，国有企业性质的公共资源交易平台所持有的数据资产并不属于该范畴，而应被归入企业数据资产。当前，企业数据资产可依据11号文进行会计入表处理，并形成平台企业数据资产。其中涉及将数据资源确认为无形资产或存货两种情况时，应分别参照《企业会计准则第6号——无形资产》（财会〔2006〕3号）、《企业会计准则第1号——存货》（财会〔2006〕3号）要求进行会计处理。

交易流通

对于公共资源交易数据资源的交易流通，当前制度体系下的核心思路是以保障数据资源安全可追溯为前提，审慎对待原始数据交易流通，鼓励并支持加工数据和数据产品流通复用。数据二十条强调，要“审慎对待原始数据的流转交易行为”；141号文要求，要“明晰公共数据资产权责边界，促进公共数据资产流通应用安全可追溯”。同时，数据二十条也明确提出，要“促进数据使用价值复用与充分利用，促进数据使用权交换和市场化流通”。

金融应用

在数据资产资本化金融应用方面，现行制度体系的导向同样为审慎乐观。例如，27号文强调，“开展授权运营应有效识别和管控数据资产化、数据资产资本化不当操作带来的安全隐患，切实防范化解金融风险”。然而，141号文已为公共数据资产金融应用提供了明确依据，即“探索开展公共数据资产权益在特定领域和经营主体范围内入股、质押等，助力公共数据资产多元化价值流通”。

公共资源交易数据资源的授权运营

公共资源交易数据资源的授权运营通常分为两种情形：一是若平台拥有交易系统所有权和数据资源持有权（如大部分国有企业性质的公共资源交易平台），则无需获得数据管理部门授权，便可依法依规行使加工使用权和产品经营权；若平台不具备充分开发利用数据资源的能力，也可依法依规授权第三方专业机构进行运营。二是若平台不作为数据处理者和持有者（如部分事业单位性质的公共资源交易平台），则必须经过数据管理部门依法授权运营后，方可根据协议内容取得部分或全部加工使用权与产品经营权。

授权运营的规制依据

当平台企业不作为公共资源交易数据资源的处理者和持有者时，相关数据资源开发利用需由数据管理部门进行依法授权运营，且仍需严格遵循“原始数据不出域、数据可用不可见”要求，依法保障数据安全。根据27号文定义，授权运营是指“将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动”。《意见》首次提出要“鼓励探索公共数据授权运营”；141号文则进一步明确，“支持公共管理和服务机构为提升履职能力和公共服务水平，强化公共数据资产授权运营和使用管理……严格按照‘原始数据不出域、数据可用不可见’要求和资产管理制度规定，公共管理和服务机构可授权运营主体对其持有或控制的公共数据资产进行运营”。

授权运营的定价机制

在目前的规制框架下，公共数据（原始数据）授权运营价格决定机制的核心思路是区分使用目的，即公益用途还是商业用途，并根据使用目的实施差异化定价。数据二十条要求，推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。同时，《意见》规定，指导推动用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务有条件无偿使用。用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理。65号文同样规定，授权主体指导运营机构建立各类应用场景下可提供的数据产品和服务项目清单，对用于公共治理、公益事业的，免费提供；用于产业发展、行业发展的，可收取公共数据运营服务费。公共数据运营服务费实行政府指导价管理。

统筹授权管理与自主开发利用的调和

由于相关制度存在模糊性，数据管理部门可能以“强化统筹授权使用和管理”为由。制约国企平台合理自主开发利用公共资源交易数据。

其一，当国企平台作为数据处理者和持有者时，在依法依规充分保障数据安全、个人隐私和公共利益等基本前提下，其对于公共资源交易数据资源的加工使用和产品经营是否必须经过数据管理部门授权？笔者认为答案是否定的。若平台企业作为数据处理者和持有者，仍需获得数据管理部门授权运营，才能从事相关数据资源的开发利用，则将严重违背构建数据基础制度的基本原则和破坏平台企业收集处理数据的激励机制。具体而言，国企平台通常是数据收集处理和要素投入的完全贡献者和实际控制者，若平台还需按照公共数据授权运营相关制度获取数据管理部门授权后，才能对数据资源进行加工使用和产品经营，那么就会出现一个经济悖论——平台需按照政府指导价格为自己完全处理和持有的数据资源的使用，向没有任何要素贡献的数据管理部门支付经济成本。这显然严重破坏数据基础制度和数据资源开发利用激励机制。

其二，应当如何调和这一矛盾？笔者认为，可通过国企平台与监管部门之间的政务数据共享，将平台持有的公共资源交易数据转化为监管部门持有的政务数据，进而分别独立管理运营——国企平台在依法依规充分保障数据安全、个人隐私和公共利益等基本前提下，基于持有权依法管理运营其所持有的公共资源交易数据，监管部门则将共享数据资源作为政务数据的一部分，进行依法授权运营，二者实质上是同一数据集，但由不同持有者持有时具备不同性质和使用规范。

图1总结归纳了现行制度体系下，国企平台公共资源交易数据资源管理运营可行域的基本逻辑框架。

结语

国有企业平台公共资源交易数据资源的特殊性及其管理运营规制可行域的模糊性，导致该行业整体性审慎保守态度，严重制约了公共资源交易行业数字化转型和数字经济发展实践。笔者系统梳理了数据资源管理运营现行规制，深入分析探讨了公共资源交易数据资源在各环节管理与运营的可行域空间，重点讨论了相关规制的模糊地带并提出可行解决策略，旨在为行业进一步开展数字化实践提供理论支撑和有益参考。

研究结果表明，在依法依规充分保障数据安全、个人隐私和公共利益等基本前提下，公共资源交易平台企业作为数据处理者和持有者，可在加工使用、产品经营、收益分配、资产化管理、交易流通、金融应用等方面进行科学管理运营和大胆探索创新，充分释放其潜在价值。当不具有持有权时，则可通过数据管理部门依法授权运营获取相关权利。

基金项目：本文系广东省基础与应用基础研究基金粤佛基金项目“脱钩改革视角下行业协会制度变迁对企业效率影响的理论机制与实证研究”（项目编号：2024A1515110093）阶段性研究成果。

（作者单位：重庆联合产权交易所集团股份有限公司）