两法体系中的复核制度辨析——基于法律定位、运行机制与完善路径

【摘要】当前，招标采购活动中，复核制度的适用空间存在一定差异与模糊。文章比较了两法在复核的定义、启动情形及程序规则等方面的具体差异，分析了因概念不统一、适用范围狭窄、程序衔接不畅所引发的实践问题。在此基础上，文章提出了统一法律概念、细化操作规则、完善救济衔接等具体建议，对规范复核制度运行、保障招标采购活动的公平与效率具有实践价值。

【关键词】复核制度；《招标投标法》；《政府采购法》；法律适用

在招标采购活动中，复核制度既是确保招标采购过程“公开、公平、公正”与“诚实信用”原则得以贯彻的关键保障，也是制衡招标采购活动各参与方的重要制度安排。换言之，它既是一种程序性救济机制，也是监督招标采购活动依法合规运行的重要手段，贯穿于招标采购全过程，成为保障招标采购工作在阳光下有序、健康运行不可或缺的一环。

复核制度的定义与功能

复核制度是招采活动内部纠偏的核心机制，其内涵界定与功能定位是理解该制度逻辑的起点。笔者将从比较法视角阐释其定义，并剖析其多元功能。

复核制度的定义

招标采购活动中的复核制度，是指招标人（采购人）、投标人（供应商）或其他利害关系人，依法提请原评审委员会（包括评标委员会、竞争性谈判小组、询价小组等，简称评委会）或特定监督机构，对招标采购过程及评审结果进行重新核查、验证的一种纠错程序。其核心功能在于通过纠正可能存在的瑕疵，保障评审过程的公正性、提高结果的准确性，从而维护整个招标采购活动的公信力与权威性。

在《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）体系和《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）体系双轨并行的制度框架下，复核制度在具体规制上呈现差异化特点。

《招标投标法》体系未直接使用复核概念，而是通过重新评审等机制实现类似功能。在部分地方性规定中，可见到对复核的明确运用，一定程度上融合或细化了两大体系的相关要求。例如，《云南省招标投标条例》第三十四条第四款明确：“招标人或者有关行政主管部门对异议或者投诉事项查实需要复核的，应当由原评标委员会复核；复核后需要重新评标的，评标委员会应当按照本条例第二十七条的规定重新组建。”该条款明确设立了针对“异议或者投诉事项查实”的复核程序，实质上拓宽了复核的启动情形与范围；《昆明市工程建设招标投标管理办法》（昆政办〔2017〕36号）第五十条第二款明确：“招标人或者监管部门对异议或者投诉事项查实需要复核的，应当由原评标委员会复核；复核后需要重新评标的，评标委员会应当按照本办法第四十二、四十三条的规定重新组建。”该规定亦延续了云南省前述规定的法律精神。

与《招标投标法》体系相比，《政府采购法》体系则建立了较为明确的复核制度。这种规制层面的差异，一方面反映了立法技术演进过程中的进步与逐渐成熟，另一方面也体现了不同法律体系对评审结果稳定性和公正性的价值权衡。

复核制度的功能

复核制度的核心法律价值在于有效平衡采购效率与程序公平。一方面，设立复核程序，能够最大限度地减少评审错误，保障公共资金的使用效益；另一方面，复核制度的设计必须避免因复核过度或滥用导致采购效率低下。因此，相关法律体系均对复核的启动设置了严格的条件、界定了明确的适用范围及程序，防止其被滥用。从功能定位角度看，复核制度主要发挥3个方面的作用：

一是纠错功能。对评审过程中可能存在的不公正现象、技术性错误或偏差进行纠正；

二是监督功能。对评审结果再次检查，形成对评委会履职行为的有效监督，促使其审慎、依法行使评审权力；

三是救济功能。为投标人（供应商）就评审问题提供一条相较于正式投诉更为快速的解决渠道，有助于在程序前端化解争议，避免其直接陷入冗长的行政投诉或诉讼程序。

复核制度在不同适用范围内的法定情形

明确复核制度在何种情形下得以启动、其边界何在，是确保该制度不被滥用、精准发挥效用的关键，两大法律体系对此的规定各有侧重。

《招标投标法》体系中的复核情形

《招标投标法》及其实施条例虽未直接规定复核制度，但通过设立功能相似的重新评审机制，在实质上发挥着复核作用。具体而言，其法定情形主要包括以下3种：

第一，评委会成员变更后的重新评审。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（简称《招标投标法实施条例》）第四十八条第三款明确：“评标过程中，评标委员会成员有回避事由、擅离职守或者因健康等原因不能继续评标的，应当及时更换。被更换的评标委员会成员作出的评审结论无效，由更换后的评标委员会成员重新进行评审。”这是成员资格瑕疵引发的一种程序性复核。

第二，中标候选人履约能力审查。《招标投标法实施条例》第五十六条规定：“中标候选人的经营、财务状况发生较大变化或者存在违法行为，招标人认为可能影响其履约能力的，应当在发出中标通知书前由原评标委员会按照招标文件规定的标准和方法审查确认。”这是针对特定风险的事前实质性复核。

第三，行政监督部门责令的重新评审。《招标投标法实施条例》第七十条第一款规定：“依法必须进行招标的项目的招标人不按照规定组建评标委员会，或者确定、更换评标委员会成员违反招标投标法和本条例规定的，由有关行政监督部门责令改正，可以处10万元以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；违法确定或者更换的评标委员会成员作出的评审结论无效，依法重新进行评审。”此条款赋予了行政监督部门强制启动复核程序的权力，是一种纠错与处罚并行的监督性复核。

《政府采购法》体系中的复核情形

《政府采购法》体系对复核制度的规定更为明确和系统。

1.法定复核情形与程序

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令）第六十四条对法定复核情形与程序作出了核心规定，该条款明确，除以下4种法定情形外，任何人不得修改评标结果。

（1）分值汇总计算错误的：指评委会在汇总各分项得分时出现的算术错误；

（2）分项评分超出评分标准范围的：指评委会成员对某项的评分超过了招标文件规定的最高或最低分值限制；

（3）评委会成员对客观评审因素评分不一致的：指不同成员对同一客观评审因素的评分出现明显差异；

（4）经评委会认定评分畸高、畸低的：指评委会共同认为某些评分明显偏离正常范围。

87号令第六十四条还以“评标报告签署”为时间节点，将纠错程序区分为两个阶段：一是评标报告签署前发现上述情形的，称为复核，应由评委会当场修改结果并记载；二是评标报告签署后才发现上述情形的，称为重新评审，应由采购人或代理机构组织原评委会进行。此外，该条第三款赋予了投标人通过质疑启动重新评审程序的权利，即投标人对上述情形提出质疑的，采购人或代理机构可组织原评委会进行重新评审。

2.对复核的严格限制

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（简称《政府采购法实施条例》）第四十四条进一步体现了立法对重新评审所持的审慎与严格限制态度。该条款明确规定：“除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。”《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）第二部分“切实履行政府采购评审职责”再次重申了上述需重点复核的情形与应谨慎启动复核的要求。

两法中的复核情形比较如表1所示。

复核制度的运行机制与程序规则

法定情形是复核制度启动的“开关”，而明确的运行机制与程序规则则是确保复核过程规范、结论有效的“操作手册”。

复核程序的实施主体与权限配置

复核程序的实施主体在两大法律体系中存在一定差异。在《招标投标法》体系下，启动重新评审的主体主要是招标人和行政监督部门。例如，依据《招标投标法实施条例》第五十六条，当招标人认为中标候选人的经营、财务状况发生较大变化可能影响其履约能力的，招标人应当在发出中标通知书前启动审查程序，投标人虽非直接启动主体，但可通过提出异议或投诉，成为启动复核程序的间接推动者。

在《政府采购法》体系中，评委会、采购人和采购代理机构以及供应商均可能参与启动复核程序。根据87号令第六十四条，在评标报告签署前，可以由评委会主动发起复核；在评标报告签署后，采购人或采购代理机构可以组织原评委会进行重新评审；而投标人则可通过提出质疑，促使采购人或代理机构启动重新评审程序。

上述实施主体的安排，既考量了评审工作的专业性（原则上由原评标委员会进行），也兼顾了监督制衡的需要。需要注意的是，《政府采购法》对采购人和采购代理机构的启动权增设了报告义务，即重新评审改变评审结果的，应当书面报告本级财政部门。这一规定体现了财政部门的监督管理职责。

复核程序的操作流程与时限要求

1.操作流程

复核程序的操作流程一般遵循以下基本步骤。

（1）启动决定：由有权主体决定启动复核程序；

（2）组织评委会：原则上应组织原评委会进行复核；

（3）实施复核评审：对评审意见进行核查，重点聚焦可能存在错误的部分；

（4）作出复核结论：根据核查结果，决定是否修改、如何修改原评标结果；

（5）报告与备案：如复核改变评审结果，须按规定向相关部门报告备案。

2.关于复核的时限要求

《政府采购法》体系对复核时限有相对明确的规定。87号令第六十四条明确，评标报告签署前的复核发生在评标结果汇总完成后至评审报告签署前；评标报告签署后的重新评审则发生在评标报告签署后至中标公告发布前（见表2）。

违反复核规定的法律后果及复核后的处理

制度的刚性在于其约束力。明确违反复核规定的责任，并厘清复核结束后的法律状态与后续救济途径，是保障复核制度得以严肃运行的重要环节。

违反复核规定的法律责任

不依法履行复核职责，可能引发以下法律后果：

首先，可能影响招标采购活动的合法性和有效性。例如，《招标投标法实施条例》第八十一条：“依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。”

其次，相关责任主体须承担行政责任。例如，《招标投标法实施条例》第七十条规定，“依法必须进行招标的项目的招标人不按照规定组建评标委员会，或者确定、更换评标委员会成员违反招标投标法和本条例规定的……违法确定或者更换的评标委员会成员作出的评审结论无效，依法重新进行评审”，并可能对“国家工作人员以任何方式非法干涉选取评标委员会成员的，依照本条例第八十条的规定追究法律责任”。

最后，可能引发民事纠纷。若因应复核而未复核，导致本应中标（成交）的投标人（供应商）失去机会，招标人（采购人）可能需承担缔约过失责任等民事赔偿责任。虽然相关法律对此尚无明确规定，但在司法实践中，投标人（供应商）可能基于《中华人民共和国民法典》“第三编 合同”中的缔约过失责任等相关规定寻求救济。

复核后的法律效果及救济途径

复核结束后，将根据其结果产生相应的法律效果：如果复核维持原评审结果，则采购程序继续推进；若复核改变原评审结果，则须根据改变后的结果确定中标（成交）候选人，并依法履行相应的报告程序。

相关当事人对复核结果不服的，仍享有法定的救济权利：

1.在《政府采购法》体系中，采购人可依据《政府采购法》及其实施条例，依次提出质疑、投诉。直至在对投诉处理决定不服或监管部门逾期不处理时，依法申请行政复议或提起行政诉讼。《政府采购法》第五十八条规定：“投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼”，复核并非最终救济，而是行政救济的前置环节之一。

2.在《招标投标法》体系中，投标人可以依据《招标投标法实施条例》第六十条，就重新评审结果向有关行政监督部门投诉。

需要注意的是，复核程序与质疑、投诉、诉讼等救济途径之间的关系必须依法有序衔接，以确保权利救济渠道的完整与高效，并避免程序空转或相互冲突。

复核制度的立法漏洞与完善建议

现行复核制度在运行中仍面临一些挑战与模糊地带。审视其不足并展望完善路径，对推动招标采购法治化进程具有重要意义。

现行立法存在的主要问题

当前，招标采购法律体系中的复核制度在制度设计上尚存若干不足与模糊之处，主要体现为：

第一，核心概念不统一，导致法律适用混乱。《招标投标法》体系中缺乏复核的明确概念，而《政府采购法》体系中的复核与重新评审在概念区分与衔接关系上亦显复杂。这种概念上的不统一，必然给实务操作带来困惑，增加了制度运行的成本。

第二，启动主体规制不一，与其他程序衔接不畅。不同法规对启动主体的规定存在差异，且部分规定虽提及投标人（供应商）的推动作用，但其与异议、质疑、投诉等其他救济程序如何有效区分与衔接，有待立法进一步厘清与协调。

第三，适用范围相对狭窄，部分标准不够明晰。现行法定的复核（重新评审）情形较为有限，尤其是《招标投标法》体系下的启动条件较为严格，可能难以全面纠正评审中的各类错误。同时，对于“评分畸高、畸低”等实质性判断标准缺乏明确的界定，给实务操作带来了不确定性。

第四，程序规定不够具体明确，缺乏可操作性的规范。关于如何具体组织复核、复核的具体时限、复核结果的效力等问题，现行法律规定较为原则化，缺乏详细的操作指引。这导致实践中各地操作尺度不一，可能影响制度的公正性和权威性。

第五，救济机制之间衔接不顺畅。复核程序与后续的质疑、投诉、行政复议等救济程序应如何排序与衔接，现行法律规定尚不明确，实践中容易出现程序交叉和冲突。

复核制度的完善建议与立法展望

针对上述问题，笔者提出以下完善建议：

第一，统一核心概念与法律用语。建议在未来修订《招标投标法》和《政府采购法》时，明确界定复核、重新评审和重新组建评标委员会等概念的内涵、外延以及它们之间的关系，构建清晰统一的概念体系。

第二，扩大适用范围，适当增加复核的法定情形。可考虑将“重大显失公平”、“违反公开、公平、公正原则”与“违反诚实信用原则”等情形适度纳入复核范围，使复核制度更好地发挥纠错功能。同时，通过发布部门规章或司法解释等形式，明确“评分畸高、畸低”等模糊概念的判断标准。

第三，细化程序规则，增强可操作性。建议在立法或配套实施细则中，对复核程序的启动、组织、评审到结果处理的全流程作出清晰、具体的规定，包括明确复核的时限规定、复核委员会的组成方式、复核结果的效力等。

第四，健全救济机制衔接，明确复核与其他救济程序间的关系。可确立“复核前置”原则，即规定对于某些类型的评审错误，相关当事人须先行申请复核，未经该程序不得直接提起投诉。这有助于在行政监督介入前高效化解部分争议，节约行政与司法资源。

第五，建立多层次复核机制。建议根据案件复杂程度、社会影响等因素，设计不同的复核程序。对于事实清楚、争议点简单的案件，可以采用简易复核程序；对于重大复杂项目，则应引入专家论证等更为严格的复核机制。

第六，强化监督制约机制，防范复核权滥用。加强对复核程序本身的监督，如引入第三方监督机制、完善记录保存制度、强化信息公开要求等，从而保障复核权在阳光下规范运行。

通过上述系统性完善，笔者建议构建一个层次分明、规则清晰、衔接顺畅、监督有力的复核制度体系，充分发挥复核制度体系在保障招标采购公平、公正、高效方面的积极作用，促进招标采购市场的健康发展和公共资源的优化配置。