国企自愿招标的法律适用、实践探索与发展趋势

【摘要】自愿招标作为依法必须进行招标制度的重要补充，是招标人落实主体责任的关键环节，对优化资源配置、防范采购风险、提升经营自主权具有重要作用。文章基于最新政策导向与实践案例，系统梳理了国有企业自愿招标的法律适用边界、典型实践模式与流程优化路径，分析了其在合规与效率平衡、法律适用模糊、采购方式依赖等方面面临的现实困惑，并从政策演进视角展望了其数字化转型、专业化提升、智慧化监管等发展趋势，以期为国有企业规范自愿招标行为、提升采购质效提供理论参考与实践指引。

【关键词】国有企业；自愿招标；采购管理

招标投标制度作为社会主义市场经济体制的重要组成部分，在优化资源配置、预防和惩治腐败、保障公平竞争等方面发挥着重要作用。随着《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，简称21号文）、《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号，简称53号文）、《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，简称1358号文）等一系列政策文件的出台，我国招标投标领域改革的重心逐步聚焦于激发市场主体活力、厘清权责边界、压实招标人主体责任。作为公共采购领域重要组成部分的国有企业非依法必须进行招标的项目（即自愿招标项目），因其既涉及企业经营自主权的行使，又关联国有资产监管的要求，其法律适用边界、流程优化路径、实践运行模式及发展趋势，成为行业亟待厘清的核心议题，需要从多维度深入探讨并加以规范引导。

国有企业自愿招标的背景特征

以公有制为主体的基本经济制度，确立了国有企业在国民经济中的主导地位，决定了其采购活动兼具公共属性与商业属性。国有企业自愿招标，正是在法定强制招标范围之外，为应对复杂采购需求、平衡合规管控与采购效率，由采购主体自主选用的重要采购方式之一。要把握自愿招标的背景特征，需从自愿招标的现状与困境两方面进行深入剖析。

自愿招标的现状

从采购规模看，自愿招标项目在公共采购领域占有重要份额。根据《中国招标投标发展报告（2024）》对招标投标市场结构的分析，2023年，依法必须进行招标的项目（简称依法必招项目）规模约占全国招标项目总规模的40％，其余60％为自愿招标项目。

从发展趋势看，自愿招标项目呈现“规模稳增、领域拓宽”的特征。工程建设领域，中小型修缮工程、配套服务采购等项目采用自愿招标的比例逐步提升；生产经营领域，在设备采购、原材料供应、服务外包等项目中，自愿招标也成为国有企业规范交易的重要选择。尤其在党风廉政建设持续深化的背景下，自愿招标因程序公开、监督透明，成为企业防范采购风险的重要手段。

自愿招标的现实困境

尽管自愿招标在国有企业采购体系中占比显著且呈持续增长态势，但在招标实践中仍面临诸多问题与制约。

1.合规与效率的平衡困境

国有企业的资金属性要求采购活动必须坚守“合规底线”，而企业的营利属性则强调采购需追求“效益最大化”。这种双重属性导致自愿招标陷入了“重合规轻效率”或“重效率轻合规”的两难境地：一方面，部分企业为规避审计风险，不考虑自愿招标项目的招标成本、效率与效益，机械套用依法必招项目的流程要求，将小额零星采购、应急采购等不适宜招标的项目纳入自愿招标范围，导致流程烦琐、交易成本上升。另一方面，部分企业过度强调效率，随意简化招标流程，甚至出现虚假招标、围标串标等违法违规行为，违背了自愿招标的初衷。例如，某省能源企业规定采购金额达50万元以上的采购项目必须招标，同时要求企业内部供应占比不低于70％，这种矛盾性规定直接催生了“认认真真搞招标，扎扎实实走过场”的形式主义现象，既增加了交易成本，又滋生了腐败风险。

2.法律适用的模糊地带

现行法律法规对依法必招项目的规范较为完善，但对自愿招标项目的法律适用缺乏明确指引，因而企业在实践中存在诸多困惑：一是依法必招项目与自愿招标项目的适用边界不清，企业对自愿招标是否需要严格执行法定流程把握不准、标准不一。例如，多数国有企业认为，采购200万元以上的生产设备等固定资产，必须依法进行公开招标；二是混合资金项目的法律适用难题，对于校企合作、医企合作等涉及财政性资金与企业自有资金的混合项目，法律适用范围尚无统一标准；三是“工程”概念的界定争议，如企业厂区内的工业设施建设、生产工序中的工程过程是否属于《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）规制的“工程”，实践判断标准不一致等。

3.采购方式选择的路径依赖

受“招标万能论”影响，部分国有企业存在“逢采必招”的思维定式，将招标视为唯一“安全”的采购路径，忽视采购项目的技术特性、市场竞争状况和成本效益。例如，部分企业将金额达到法定规模标准的设备采购、服务外包等非工程类项目，纳入强制招标范围，忽视了此类项目可能存在的市场竞争不充分、技术要求特殊等情况，导致招标效果不佳。这种盲目招标不仅无法实现竞争择优，而且易因流程僵化影响采购效率，违背了企业经营的本质需求。

自愿招标的法律适用与自主权边界

自愿招标项目的法律适用，并非完全脱离《招标投标法》的法律框架，但也无需严格适用依法必招项目的全部条款，而应遵循适当原则，明晰自愿招标中流程自主权、非招标方式及企业内部采购等核心内容的法律适用边界。

自愿招标的法律适用原则

1.自愿性与合法性统一原则

自愿招标的核心特征是“企业自主选择”，但这种自主权是以合法性为前提的。《招标投标法》第二条“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法”意味着自愿招标项目虽不属于法定强制范围，但选用招标方式，就应当遵守《招标投标法》的基本原则和基本程序要求，不得突破法律强制性规定。同时，自主权对应的是招标人主体责任的履行。1358号文指出，招标人作为国有资金或者国家融资资金的使用者，对招标投标活动的科学性、合法性、廉洁性负主体责任。21号文明确要求，要“尊重和保障招标人法定权利，任何单位和个人不得干涉招标人选择招标代理机构、编制招标文件、委派代表参加评标等自主权”，上述规定为企业自愿招标的自主决策提供了政策依据。

2.区别适用与灵活调整相结合原则

依法必招项目与自愿招标项目的法律适用存在本质区别：前者需严格执行《招标投标法》及其实施条例的全部强制性规定，如招标公告发布媒介、投标文件编制期限、评标委员会组建等；后者则可在遵守基本原则的前提下，根据项目特点灵活调整。1358号文第九条规定，非依法必招项目企业或项目单位要“综合考虑招标的成本、效率、效益，科学确定是否招标”，对于不招标的项目，可选择询比采购、竞价采购等非招标方式开展采购活动。这一规定凸显了自愿招标的灵活性，使企业能够在合规框架内压缩流程、优化程序。

3.科学决策与成本效益原则

对于非依法必招项目，是否采用招标方式应进行科学论证。1358号文第九条明确，“对不属于依法必须进行招标范围的采购项目，企业或者项目单位要结合项目技术特性、同类项目历史交易情况、潜在投标人的市场竞争情况等，综合考虑招标的成本、效率、效益，科学确定是否招标。对于招标成本高或者无法进行有效竞争的项目，原则上不进行招标”。这一规定为企业避免“逢采必招”、实现采购价值最大化提供了直接的政策依据和操作指引。

自愿招标的核心法律边界

1.流程自主权的边界

自愿招标项目的流程优化需严守“不违反法律强制性规定、不损害公平竞争、不剥夺招标人的合法自主权”底线。一是招标方式选择的自由，企业可根据项目情况自主选择公开招标或邀请招标，无需履行审批手续，但决策过程应留有记录；二是流程期限可合理压缩，对技术简单、市场竞争充分的项目，可缩短投标文件编制期限（需保障投标人合理准备时间，一般不少于10日）；三是评标组织形式可灵活调整，企业可自行组建评标委员会，无需强制从依法组建的综合评标专家库中进行抽取，组建时需注意确保专家具备相应专业能力，并明确其对评标过程和结果的科学性、公正性负责；四是禁止突破法定界限，如不得设置歧视性条款排斥潜在投标人、不得串通投标、不得在开标后修改评标标准等。

2.非招标方式的适用边界

根据53号文相关规定，国有企业非依法必招项目可选择询比采购、竞价采购、谈判采购、直接采购4种非招标方式，其与自愿招标的适用边界需明确区分。国有资金自愿招标一般用于技术标准明确、市场竞争充分的项目，强调程序公开和竞争择优。询比采购适用条件为同时满足以下3种情形：一是采购人能够清晰、准确、完整地提出采购需求；二是采购标的物的技术和质量标准化程度较高；三是市场资源较丰富、竞争充分，潜在供应商不少于3家。竞价采购适用条件为同时满足以下4种情形：一是采购人能够清晰、准确、完整地提出采购需求；二是采购标的物的技术和质量标准化程度较高；三是采购标的物以价格竞争为主；四是市场资源较丰富、竞争充分，潜在供应商不少于3家。谈判采购适用条件为满足以下情形之一：一是采购标的物技术复杂或性质特殊，采购方不能准确提出采购需求，需与供应商谈判后研究确定；二是采购需求明确，但有多种实施方案可供选择，采购人需通过与供应商谈判确定实施方案；三是市场供应资源缺乏，符合资格条件供应商只有2家；四是采购由供需双方以联合研发、共担风险模式形成的原创性商品或服务。直接采购适用条件为满足以下情形之一：一是涉及国家秘密、国家安全或企业重大商业秘密，不适宜竞争性采购；二是因抢险救灾、事故抢修等不可预见的特殊情况需要紧急采购；三是需采用不可替代的专利或者专有技术；四是需向原供应商采购，否则将影响施工或者功能配套要求；五是有效供应商有且仅有1家；六是为保障重点战略物资稳定供应，需签订长期协议定向采购；七是国家有关部门文件明确的其他情形。企业应根据具体项目特征，遵循“科学确定是否招标”的原则，合理选择采购方式，避免“一刀切”。

3.集团内部采购的法律边界

针对国有企业“两级法人”特征和企业内部供应链协作需求，自愿招标的适用需兼顾效率与公平。企业内部已形成长期协作配套关系的（如属于非依法必招项目范围），可采用直接采购方式，但需履行备案程序并公开相关信息。同时，企业内部供应比例需合理设定，不得强制要求内部采购占比，变相限制竞争。若确需通过自愿招标选择内部供应商的，需保障外部潜在供应商的参与权，不得设置不合理资格条件排斥外部竞争。

自愿招标实践模式梳理及流程优化策略

招标采购实践中，国有企业积极探索适配性强、兼顾效率与合规的采购路径，不断创新自愿招标模式，并通过全流程电子化手段提升采购效能。这些模式既体现了企业对市场化、专业化、数字化采购的追求，也反映出市场竞争态势下企业在效率与合规之间的动态平衡，为规范高效推行自愿招标提供了可复制、可借鉴的路径指引。

自愿招标的典型实践模式

1.框架协议招标模式

该模式是企业通过一次招标确定入围供应商及框架协议条款，后续根据实际需求分批签订采购合同的自愿招标模式，适用于同类型、重复性采购项目，如办公用品、标准设备、常规服务等。其优势在于“一次招标、多次采购”，既发挥了招标的竞争优势，又提高了采购效率。例如，某中央企业通过框架协议招标确定10家办公用品供应商，该年度内其所属二级单位按需下单，采购效率提升40％，采购成本下降15％。1358号文第十一条明确，招标人可以结合项目实际，采用框架协议招标方式，以提高组织效率，降低招标成本。

2.集中招标模式

该模式是由企业总部统筹组织进行的招标采购方式，适合集团企业的规模化采购，即通常所说的“统谈统签”或“统谈分签”模式。集中招标的核心优势在于整合采购需求、增强议价能力，尤其适用于原材料、设备等的大宗采购。例如，某央企通过集中招标整合各子公司的钢材采购需求，年度采购量达50万吨，中标价格较分散采购价格低8％，且通过统一质量标准提升了采购供应链稳定性。21号文支持企业集中组织实施招标采购，探索形成符合企业生产经营和供应链管理需要的招标采购管理机制，也为集中招标模式提供了政策支撑。

3.电子招标模式

电子招标是依托信息化、数字化、网络化技术，实现招标投标活动的全流程电子化的采购方式，涵盖招标文件发布、投标文件递交、在线开标评标、合同备案等环节。电子招标的优势在于流程透明、可追溯、效率高，能够有效防范人为干预风险。根据《中国招标投标发展报告（2024）》，2023年，全国依法必招项目中标金额为40.27万亿元，全流程电子化交易率已达到97％。电子招标模式有效提升了采购效率，如某地方国企通过自建电子采购平台开展自愿招标，项目平均周期从30天压缩至15天，节约交易成本30％，同时实现采购过程全程留痕，降低了廉政风险。1358号文要求招标人“积极应用远程异地评标、智能辅助评标，减少评标环节的人为干预”，为推动电子招标模式深化发展提供了政策指引。

4.混合采购模式

针对复杂项目的多元化需求，可采用自愿招标与非招标方式结合的混合采购模式：对核心设备、主体工程等关键部分采用自愿招标，确保质量和成本可控；对配套服务、零星物资等采用询比或直接采购，提高效率。例如，某新能源建设项目采购中，企业通过自愿招标确定光伏组件供应商，通过直接采购选择本地运维服务提供商，既保障了核心设备的质量，又适应了运维服务的本地化需求。这种模式充分体现了“分类施策、精准发力”的原则，符合21号文“加强招标采购与非招标采购的衔接”的要求。

自愿招标流程优化路径

1.招标前：需求梳理与方式选择

企业应建立自愿招标项目前期评估机制，避免盲目招标。一是开展需求分析，在对非依法必招项目进行“科学确定是否招标”决策的基础上，明确采购项目的技术标准、市场竞争状况、成本预算等核心要素，对技术简单、竞争充分的项目优先采用自愿招标；二是进行成本效益评估，明晰招标活动的管理成本与时间成本，对招标成本支出占项目合同金额的比例超1.5％〔参照《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格〔2002〕1980号）中招标代理服务收费最高比例〕的小额项目，采用非招标方式；三是制定个性化招标方案，根据项目特征灵活设置评标标准，避免机械套用依法必招项目的招标要求。例如，对技术创新性要求高的项目，可提高技术指标权重；对价格敏感型项目，可采用经评审的最低投标价法。

2.招标中：流程简化与效率提升

在合规前提下，自愿招标可通过以下方式优化流程：一是缩短时间周期，将招标文件发售期从5日缩短至3日，投标文件编制期限可根据项目复杂程度在10～20日间进行选择，应急项目还可进一步压缩时限；二是简化文件编制，全面推广以电子保函（保险）等方式缴纳投标保证金、履约保证金，简化投标文件格式要求，一般不得将装订、纸张、明显的文字错误等非实质性问题作为否决投标情形；三是优化评标机制，对小额项目可由企业内部专业人员组成评标委员会，提高评标效率；四是推行“暗标评审”，隐藏投标人信息，减少人为干预，保障评审公平。

3.招标后：履约管理与动态评估

建立自愿招标项目全生命周期管理机制。一方面，加强履约跟踪，重点关注中标人的质量、进度、服务等履约情况，建立履约评价档案。另一方面，优化合同管理，允许根据实际需求在合同约定范围内进行合理变更，变更金额不超过合同总价10％的，可简化审批程序。1358号文第三十七条规定，“招标人要在与中标人签订合同后30日内，对招标全过程的科学性和合理性进行后评价，分析招标过程存在的问题不足，并有针对性地采取改进举措”。在对招标全过程开展后评价时，可综合评估招标效果、流程效率、成本控制等要素，形成优化建议，为后续项目提供参考。

政策演进与自愿招标的发展趋势

随着国家改革进一步深化、采购管理政策持续完善，国有企业自愿招标的发展环境亦随之变化。未来，自愿招标将不仅是一种采购方式，更是企业供应链管理、风险防控与价值创造的重要环节，其发展趋势呈现出多维度、系统化特征。

自愿招标与非招标方式的互补发展

53号文明确4种非招标方式后，自愿招标将与非招标方式形成基于“科学决策”的互补格局。一是适用范围的差异化分工，自愿招标仍将聚焦于技术标准明确、市场竞争充分、金额较大的项目，非招标方式则侧重技术复杂、需求紧急、供应商有限的项目；二是采购方式的动态调整，企业可根据项目进展、市场变化等因素，在招标与非招标方式之间灵活转换，如招标失败后可转为谈判采购；三是流程融合的创新发展，部分项目可采用“招标＋谈判”模式，通过招标筛选潜在供应商，再通过谈判细化技术方案和价格条款，兼顾竞争与效率。

自愿招标的数字化转型趋势

数字化技术将成为自愿招标优化升级的核心驱动力。企业电子采购平台将与全国公共资源交易平台、供应商信用平台互联互通，实现信息共享、数据互认，提高采购透明度。智能技术深度嵌入招投标流程，如通过大数据分析优化招标需求、预测市场价格，通过人工智能辅助评标、识别异常投标，通过区块链技术实现投标文件防伪溯源，可能成为常态。移动化与便捷化趋势凸显，手机端投标、在线开标、远程异地评标等功能提升了采购参与的便捷性，能够吸引更多潜在供应商参与竞争。

21号文要求“推动招标投标与大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术融合发展”“依法必须进行招标的项目推广全流程电子化交易”，1358号文也提出要“积极应用远程异地评标、智能辅助评标”。在政策推动下，自愿招标的数字化水平将进一步提升，预计2025年国有企业自愿招标全流程电子化率将达到90％以上，交易效率提升50％以上。

自愿招标的专业化与精细化趋势

随着国有企业采购管理的规范化，自愿招标将向专业化、精细化方向发展。一是人才专业化。1358号文第五条明确要求招标人配备专业人才力量，打造专业化招标队伍，企业要建立专业的招标采购团队，加强对法律法规、采购专业、市场分析等方面的培训，提升招标策划和执行能力。二是管理精细化。建立自愿招标项目的分类分级管理机制，对重大项目实行“一项目一方案”，对小额项目简化流程，提高管理效率。三是标准规范化。企业要结合自身特点，制定包括招标采购示范文本、评标标准、流程规范等在内的自愿招标的内部标准和操作指引，形成标准化的操作体系。

自愿招标也将更加注重政策功能的发挥。一是支持科技创新，对首台（套）装备、创新产品等采购项目，通过自愿招标预留份额、优化评标标准，鼓励企业技术创新；二是推进绿色采购，将碳足迹、环保标准等纳入评标因素，鼓励优先采购绿色产品和服务，响应国家“双碳”目标；三是扶持中小企业，通过预留采购份额、降低投标门槛等方式，支持中小企业参与自愿招标，落实社会责任。

自愿招标的监管优化趋势

随着国家相关改革的深化，自愿招标的监管将从“刚性约束”向“智慧监管”和“信用监管”转变。一是监管重心下沉，从注重流程合规转向注重结果实效，减少对企业自主决策的干预；二是监管方式创新，推行“互联网＋监管”，通过大数据分析、智能预警等方式发现违规线索，实现非现场监管；三是信用监管强化，建立自愿招标参与主体的信用档案，对失信行为实施联合惩戒，对守信行为给予激励；四是社会监督完善，扩大招标信息公开范围，接受社会公众和媒体监督，提高采购透明度。在监管优化的背景下，国有企业自愿招标有望实现“自主决策有保障、主体责任能落实、市场竞争更充分、合规风险可防控”的良性发展。

国有企业自愿招标规范发展建议

当前，国有企业自愿招标已成为满足多元采购需求、兼顾合规与效率的重要方式，但同时也面临法律边界模糊、企业管理不足、监管模式滞后等问题。为破解实践痛点、规范发展路径，进一步规范和促进国有企业自愿招标健康发展，可从以下方面着力。

建立健全企业内部管理机制

国有企业应建立健全招标投标事项研究决策、合规审查、监督纠错、绩效评价、风险防控等管理机制，进一步完善内部采购制度，清晰界定依法必招、自愿招标及各类非招标方式采购的适用边界、决策程序和操作细则，尤其要建立“科学确定是否招标”的评估流程，将主体责任落实到采购全链条。

提升企业采购管理能力

建立采购分类管理体系，实施差异化采购策略，结合项目特征、市场竞争、成本效益等因素，科学合理地选择招标或非招标方式；加强招标采购专业化建设，培养专业人才队伍，提升招标采购从业人员业务技能；推进数字化转型，搭建一体化电子采购平台，应用智能技术提升招标效率和透明度，降低廉政风险。

优化法律体系与监管方式

政府有关部门修订《招标投标法》及其实施条例时，明确自愿招标的法律适用边界，区分依法必招与自愿招标的程序要求，赋予企业更大的流程自主权。同时，转变监管理念，从“重审批、轻监管”转向“轻审批、重服务”，尊重企业经营自主权，减少不必要的行政干预；创新监管手段，推行信用监管、智慧监管，建立违规行为预警机制，提高监管效能；统一监管标准，强化协同监管，避免“多头监管”和“监管真空”；加强行业自律，发挥招标投标协会作用，如制定自愿招标的行业标准和行为规范，开展专业培训和交流，提升行业整体水平。

国有企业自愿招标的规范发展，既是激发市场活力的必然要求，也是防范国有资产流失、保障公平竞争的重要举措。在政策引导、企业主导、监管保障的多方协同下，相信自愿招标将逐步实现“合规有边界、效率有提升、竞争有秩序、创新有动力”的发展目标，成为国有企业高质量发展和高标准市场体系建设的有力支撑。

结语

国有企业自愿招标作为法定强制招标的重要补充，是企业行使经营自主权、防范采购风险的重要方式。当前政策导向下，自愿招标的法律适用边界逐步清晰，实践模式不断创新，但仍面临合规与效率平衡、采购方式选择、监管适配等方面的挑战。未来，随着数字化转型的深化、政策体系的完善和企业管理水平的提升，自愿招标将与非招标方式形成互补发展格局，共同朝着专业化、精细化、智能化方向演进。

（作者单位：河北省发展和改革委员会）