评审专家冒用招标人代表身份的反思与应对

【摘要】随着招标采购全流程电子化全面普及、行业专项整治持续深化，传统围标串标、显性违规行为得到有效遏制，但评审环节新型隐蔽化、差异化违规问题逐步凸显，专家履职失范现象频发，成为扰乱公共资源交易秩序、影响评审公正性的突出痛点。文章以评标专家冒用招标人代表身份的典型违规事件为切入点，剖析该类行为背后专家职业操守缺失、招标人主体责任虚化、现场监管核验失守等多重成因，从评审主体适格管理、专家全周期监管、招标人内控建设、数智技术赋能治理等维度展开反思，提出针对性的风险防范与规范路径，为完善招标采购全链条监管、保障评审公平公正提供实务参考。

【关键词】招标人代表；主体责任虚化；内控制度；专家全周期管理；数智技术治理

案情回顾

近期，某省综合评标专家库管理部门（简称管理部门）发布了1则专家处理公告，披露信息显示：经对收到的举报调查核实，发现该省综合评标专家库成员中有6名成员存在使用他人身份证号担任招标人代表的问题；其中1人还存在提供虚假材料骗取专家库成员资格的问题。最终，该管理部门依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条以及该地区专家库管理办法有关规定，作出取消上述6人担任评标委员会成员资格的处理决定。

本案反映的违规主体在于评标专家，但暴露的问题根源绝不限于评标专家，实质上涉及各方主体。此类行为一旦曝光，因其违规情节“新颖”、出乎意料，加之信息传播迅速、辐射面广，极易引发社会公众对招标采购活动的“曲解质疑”，不仅损害主管部门公信力，严重时可能触发社会主体高度关注下产生的负面舆情。笔者拟以本案中招标人代表身份“冒用”的问题作为切口，由表及里、以点带面，从以下几个方面入手，并尝试结合两法体系关于招标人（采购人）代表的共性特征展开分析。

评审主体的适格性与专业性要求

评审主体的适格性和专业性，是高效、规范、优质地完成招标采购活动的关键。评标委员会成员作为评审工作的“直接经办人”和“阅卷人”，负责“评判”投标人的核心竞争力，校验投标人是否充分响应包括项目需求、评审标准、实质性条件等核心要求。同时，他们更是衔接招标采购全过程“合规有序、公平竞争、科学择优”的关键主体，对于实现过程“高效规范”以及结果“公正合理”，起着举足轻重的作用。因此，无论是招标投标法体系还是政府采购法体系，在赋予评标、评审专家（以下统称评审专家）相应的权利与职责的同时，也明确了“依法独立评审”和“依法回避”两大基本原则，并详细列举了诸如与投标人等主体串通、收受贿赂、私下接触、发表倾向性意见、违法启动或违规接受澄清、非法泄露评审情况等违法违规行为，以及其应承担的个人法律责任与后果。

作为评审活动的“执笔人”，包括招标人代表在内的评标委员会成员，其专业水准，对项目的理解、招标采购范围的掌握、实施方案与技术规范的专业认知，有助于前瞻性地预判和识别未考虑到的潜在风险，有利于对投标人综合实力的择优评价，直接关系项目的充分竞争以及最终结果的“物有所值”。因此，招标人代表及评审专家的个人素养和专业水平在评审活动中起着至关重要的作用，其人员构成的差异也极有可能直接影响采购结果的公正性。一旦“专家不专、丧失底线”，再加之评审组织的监督控制失衡，其评审结果相较实际需求或预期目标，极有可能走样变形、效果不佳，从而导致出现严重制约招标采购制度竞争择优功能的不利后果。

评审专家的个人素养与全周期管理

评审专家的个人素养与全过程严格监管，是规避上述问题的关键因素。前述案例通报的事件中，6名省级综合评标专家库成员公然冒用他人身份证号参与评审，这类违反诚实信用原则、冒用他人信息的违法行为“不可谓不严重”。首先，它披露了相关评审专家在职业操守上的“严重瑕疵”。这些评审专家的所作所为显然违背诚信履职、合规评审等基本要求；底线意识与职业操守严重缺失。其次，也体现了相当一部分评审专家在基本认知与法治意识方面过于淡薄，对招标采购法律制度存在严重的“信息茧房”，入库仅关注赚取劳动报酬、积累人脉，而忽略了义务履行以及违反相应强制性规定后的法律后果。正是因为“不知者无畏”，难以做到“知法、敬法、守法”，以致出现了申报入库信息造假、冒用他人身份评审等铤而走险、底线全开的负面行为。

目前，该6名专家已被管理部门解聘并予以除名，永久取消其担任依法必须进行招标的项目评标委员会成员的资格，这也体现了对评审专家群体加强“动态调整退出机制”等全周期管理的趋势。《评标专家和评标专家库管理办法》（国家发展改革委令第26号，简称26号令）第三十条规定，“评标专家对评标行为终身负责，不因退休或者与评标专家库组建单位解除聘任关系等免予追责”。与此同时，26号令第三十条还有两大抓手：一是对于调整出库的专家，将处理结果通报其入库推荐单位；二是专家的评标情况可作为其职务晋升、职称评审的参考。而前述案例中管理部门的通报信息，对相关涉事专家姓名未作“脱敏处理”，也是对前述条款规则的贯彻与落实。通过“依法处理＋信用记录＋信息公开”等措施并举，相辅相成、互相配合，有利于招标采购活动乃至社会信用体系建设。在数据相互贯通、相关系统平台信息共享的助力下，打破信息孤岛，加大对违规失信联合惩戒的宣传报道和案例剖析力度，既有助于构建招标采购各环节的新型闭环监管机制，切实做到履职尽责、维护公平正义，又能对违规失信主体形成有效震慑。

26号令规定，专家库组建单位承担专家的档案记录、教育培训、履职考核、动态调整等日常管理责任。具体的培训内容应当契合评审工作的核心要点，不仅注重招标采购有关专业知识、法律法规和电子化评审技能等方面培训，还要开展廉洁警示教育。以此为抓手加强对评审专家的全周期管理，持续提升履职能力和合规守法的评审意识。从源头拉上安全网、构建拒止阀，根除少数专家群体面对利益诱惑的“鼓噪之心”。

招标人（采购人）代表的权利行使与主体责任

我国招标采购领域并存着招标投标法和政府采购法两大法律体系，各自形成了特征明显且全面系统、层次分明的配套制度体系。从评审机制和主体方面来看，两法体系确实存在着一定的细节差异，各有特点，但在总的方向上仍趋于一致，如均采用了临时组建的“第三方评审机构制”。具体看，评标（审）委员会的人员组成、比例划分等方面，两法体系亦步调一致，均由招标人（采购人）拟派的代表以及评审专家组成。就构成比例来看，“评审专家不得少于成员总数的三分之二”。即招标人（采购人）可以拟派不超过成员总数的三分之一的代表参与评审，这是因为从底层逻辑上看，没有谁比招标人（采购人）更了解项目的具体需求、标准、服务要求、产品技术功能设定以及整体项目预期目标，由招标人（采购人）拟派代表参与评审能够有效落实主体责任、不当“甩手掌柜”；招标人（采购人）代表也可以在评审开始前，在不脱离招标（采购）文件内容的基础上，解释文件重要核心条款的设定立意、功能需求、可能存在的重难点和概念易错点。这充分体现了科学择优以及聚焦“质量与服务”的角度，有利于提升项目的评审质效，避免“错评漏评”。尤其对于项目规模较大、技术复杂、专业性强的项目，如招标投标法体系中的两阶段招标、工程总承包项目，政府采购法体系的竞争性谈判、竞争性磋商、合作创新采购等项目。经谈判、磋商、概念创新交流、研发谈判等程序，可能涉及草拟的技术、服务和合同草案实质性变动，进而重构完整、系统、细化、精进的采购需求。所以，越是技术难度大、规模复杂的项目，招标人（采购人）代表的角色与作用发挥尤为重要。

就招标投标法体系而言，《中华人民共和国招标投标法》第三十七条明确规定，“依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成”。具体项目中是否拟派招标人代表，由招标人根据项目特点、实际需要，从有利于项目实施的角度，通过招标人内部研究决策机制而定。一旦决策拟派招标人代表，拟派人员比例及人员素养等基本要求须符合相关制度规定。《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号，简称1117号文）以及《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，简称1358号文）第二十三条确定了招标人代表的“内部选拔”与拟派原则。总体而言，即招标人要选派责任心强、熟悉项目情况、掌握招标投标法律法规、能够熟练运用电子评标工具的人员作为招标人代表，参与资格预审和评审工作。同时，需要关注并遵守利益冲突回避原则，避免将与投标人存在利害关系的人员选派为招标人代表。1358号文第二十四条在《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家发展计划委员会等七部委令第12号）第九条第二款“评标委员会负责人与评标委员会的其他成员有同等的表决权”的基础上，进一步阐述了招标人代表在评审过程中应履行的职责，如“公正独立评审、制止其他评审专家不合理行为、提醒启动异常低价审查机制以及对发现的违法行为提出相应提议”等。换言之，招标人需要对所拟派的人员进行把关筛选，而非随性安排，不仅要“硬件达标”，更要尽职敬业，从而依法合规开展评审工作。通过招标人代表的正向履职，强化对评审现场秩序的维护，避免评审环节的跑偏失衡而影响项目需求、方案以及预期目标的落实。

回到前述案例，第三方评标专家以招标人代表名义（甚至使用其身份证）参与评审，其前提要件必然是招标人已经决策拟派代表参加评审工作。而“人员随意平替”之后，一方面，招标人对具体评审过程、择优比较、中标候选人对招标文件实质性要求的响应程度，从原本的“亲历者”变为“远距离旁观者”，一定程度上削弱了招标人主体责任的落实；另一方面，可能出现所谓第三方专家实际上与投标人（供应商）存在依法应当回避情形，但由于该专家“头顶”招标人代表的名义，使用其身份证号，而出现“应回避而未回避”的“错上加错”行为。

至于为何出现本案中第三方评标专家使用他人身份证号担任招标人代表这一“荒诞之举”，笔者分析原因如下：

一是招标人内部缺乏专业人才力量，对于招标采购概念不清、认知不足、重视不够，风险意识薄弱，对于是否拟派招标人代表缺乏底层逻辑认知和正确判断能力。由于缺少“掌握招标投标法律法规、能够熟练运用电子评标工具的人员”等客观现实问题，产生了既要站在自身项目实施角度、择优竞争以保障质量的现实需求，又苦于“巧妇难为无米之炊”的矛盾对立“困局”。而专业化招标采购队伍的缺位，也难以实施1358号文明确的招标文件合规审查、督促代理机构依法合规开展业务、审核异议答复情况、审查评审报告、定标阶段核验中标候选人、对招标全过程的后评价等招标人的“新作业、新工作”。加上对拟派招标人代表相关规定的机械式、文义角度的理解，从而出现了一些浮于表面、流于形式、应付任务式的错误安排，不仅在落实招标人主体责任方面缺乏实际作用与意义，还直接违反诚实信用原则，且因冒用他人身份信息导致违反《中华人民共和国居民身份证法》禁止“冒用他人居民身份证”的规定。

二是招标人尚未建立健全招标采购事项集体研究以及合规性审查等议事决策机制，其采购内控制度存有较大空白。加之相关人员流动、岗位轮换等因素，其内控制度容易在权责匹配、分事行权以及执行细节方面失灵失衡。若相关项目的招标人已建立较为完善的采购内控制度，一方面，可通过集体研究决策，按照权责匹配原则落实主要负责人和相关负责人，进而确定“是否拟派招标人代表”以及拟派人员信息；另一方面，将拟派的招标人代表身份信息，通过“授权函”“介绍信”“工作联系单”等正式文件形式进行明确，附上有关人员照片和身份证复印件等直观可视化材料，也能有效避免本案类似事件的发生。

三是缺乏“主人翁认知”。不少经办人员依然聚焦于程序性合规，而忽略了项目的经济性、效益性与效率问题，没有切实理解项目实施质量与好坏，最终均由招标人承担。具体来说，项目招标采购的公正性以及选定的中标人，其实力优劣、诚信与否、履约服务等具体情况，直接影响项目下一步的具体实施进展与效益。此外，两法体系对于拟派代表在招标采购活动中的违法违规行为亦明确了系统且严肃的法律责任，即使招标人（采购人）等主体“一委了之”，经办人员“甩锅推诿”，都无法规避、转移自身应负的责任。对于招标（采购）需求、招标（采购）方案、招标（采购）文件的编制，以及开评标的组织，对外公告公示信息的校验把关，甚至缔约和履约验收，如果招标人（采购人）全盘交付给代理机构而不闻不问、不管不顾，一旦代理机构责任心不强、专业水平不高或者执业经验有限，极易出现本案中不高明的“漏洞”；甚至部分代理机构借招标人“甩手掌柜”之机充当掮客与某些主体共谋不正当利益。试想，作为具体评审工作的直接组织者，代理机构工作人员负责核对评审专家身份和招标人（采购人）代表信息，对于相应“授权函”“介绍信”“工作联系单”明确载明的人员信息，有能力从逻辑上通过直观的辨认识别、沟通确认、照片与本人的比对，或者借助“人脸识别、身份证读卡器”等软硬件、“大数据”等新技术加以甄别。为何此类“人证不符”的小伎俩，却在日常严密封闭、监控检测设备密集的评审现场“畅通无阻”，各方主体和审查机制在此环节“松懈失灵”，直到前述案例因“收到举报”才“暴雷”。细思之下，是否存在招标人（采购人）、代理机构主观“导演”或客观组织实施了该行为，以及背后是否存在利益寻租、串通投标等违法行为，这类深层次原因是否成立，值得进一步探究。

数智技术赋能全链条管理体系构建

加快推动数智技术的运用，是构建从专家遴选到考核监督全过程全链条管理体系的重要抓手，也是新时期新质生产力发展的必然趋势。26号令第五条已明确规定，“推动专家资源跨区域、跨行业、跨评标专家库共享，应用数智技术提高评标专家管理水平”。而在推进全流程电子化招标采购以及数字化向数智化转型的大背景之下，1117号文提出“除交易平台暂不具备条件等特殊情形外，依法必须招标项目应当实行全流程电子化交易”等要求。在政府采购法体系中，《财政部关于进一步提高政府采购透明度和采购效率相关事项的通知》（财办库〔2023〕243号）明确规定，“具备电子化实施条件的部门和地区，应当推进政府采购项目全流程电子化交易”。《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，简称21号文）以及《国务院办公厅关于印发〈政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）〉的通知》（国办发〔2024〕33号，简称33号文）对数智化技术在招标采购领域的应用均提出纲领性要求。例如，33号文进一步要求运用大数据分析、行为预警等手段，动态监控供应商投标、项目评审等关键环节，全力推进智慧监管，提升监管实效。此外，《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》（国发〔2025〕11号，简称11号文）规划了“开创社会治理人机共生新图景”，并再次强调要“加快人工智能在各类公共资源招标投标活动中的应用，提升智能交易服务和监管水平”，在“精准数据赋能加快推广数智技术应用、创新数字化方式推进智慧监管”等方面，与21号文、33号文协同发力“绘就了发展路线图”。

目前，各地专家库系统虽然支持有关主体在线申报、资料数据上传，但是由于评审专家所持的学历专业、技术职称（注册职业资格）证书以及项目履历、工作经验等信息，涉及众多行业系统、部门信息及相应主管部门，界定标准不一，存在诸多不确定因素。加之不同领域、行业、数据平台之间尚未有效实现信息即时互联互通与共享，目前很难在一个终端或平台上“一览无余”。因此，在入库审核阶段，对申请人提供的证件扫描件等资料，目前多以信息系统辅助、人工最终把关为主，甚至多地实行了宽进的承诺制。面对各式各样、花样繁多的作假技术和成品，“肉眼凡胎”难以做到“火眼金睛”，加上目前各地专家库普遍呈现申请人数量陡增的状态，精准把关的难度极大。因此，专家库组建单位在开发、更新专家库系统功能时，应前瞻决策、重点把握入库资料审核、人员信息核对等要点，根据11号文等精神，积极将人工智能、大数据、云计算、区块链等新技术运用于专家入库审核、数据整理、档案归集等方面。尤其要发挥专家个人、执业、评审等信息数据的智能收集、清洗、筛选、加工等功能，形成可识别、可搜索、可导出、可复用的评审专家“一人一档数据库”，内容包含学历、职称（注册证书）专业、工作执业经验、擅长领域、历年参评项目和履职评价信息、信用记录（如失信被执行人）以及行政处罚记录（如限制从业）等核心内容。同时，可考虑在系统内设置人力资源和社会保障部职称查询平台、中国人事考试网、中国政府采购网、“信用中国”网站、住房和城乡建设部“四库一平台”等互联网端口，供一键转换、在线查询。通过嵌入智慧监管系统、智慧辅助评审系统，从各类数据中抓取关键信息，自动分析并预警可能存在的“入库资料弄虚作假、借用他人信息参与评审”等违法违规行为，供专家库组建单位以及有关主管部门进一步核实处置。对于信息验证合格的，统一参加专家库组建单位或主管部门组织的入库专业测试，合格后正式纳入专家库管理范围。

评审专家入库后并不代表可以“高枕无忧”。专家库组建单位以及招标采购主管部门应当加强对评审专家入库后的继续教育培训并实行评审考评机制之下的“可进可出”。具体而言，一是细化入库后的继续教育与测试。培训模式包括每年开展的常规培训与专题培训，常规培训主要聚焦招标采购有关专业知识、法律法规和电子化评标技能，并针对性地开展廉洁教育和职业操守培训。专题培训则围绕新规政策与招标（采购）文件示范文本的解读、实践中常见问题或案例分析开展。在时效性方面，建议增加培训频次（如每季度或每半年1次），实行线下集中培训与专家库系统内嵌线上课程相结合的模式。具体也可以通过政府购买服务形式，发挥招标采购行业协会的师资储备优势与专业输出能力开展针对性、定制化的专项培训。前述培训结束后相应开展专业测试（考试）。评审专家按规定参加培训并测试合格的，方能继续参加评审活动。二是专家库组建单位或主管部门应结合专家日常评审的考评情况、个人信息动态变化，定期复核已入库评审专家的具体情况，对于被纳入相应失信名单或被禁止参与评审活动或遭受刑事处罚等情况的，及时剔除出库。通过思想上的源头管控、信息动态掌握、日常考评与培训，以及数智技术的用数赋能，筑牢评审专家的合规意识、底线思维；强化对评审专家群体的有效管理，不断提升评审专家的政策把握与实务专业能力。

为依法正确落实招标采购自主权，还需针对招标人（采购人）、代理机构、地方监管部门（或审计、巡视巡察等工作组成员）等分类设计开展业务培训与专项检查工作，结合正向培育与“以案促改”，以切实转变招标人（采购人）“甩手掌柜”的错误、滞后认知，积极转变理念，正确履职、主动作为。为此，笔者建议鼓励探索以省域（市域）或行业系统为基础单元，制定相对规范、明确业务归口与工作规程的“招标采购内控制度指引”。一方面，可构建包括岗位设置、相应职责、制约机制、内部决策与审批、文件审查、代理机构选择等在内的主要架构，并预留不同单位根据自身行业和特点优化调整体制机制的灵活空间；另一方面，有助于业务、财务、内控监督等职能部门在招标采购活动中的基础职责分工，为招标人（采购人）以“分事行权、分级授权、分岗设权”为主线，以“不相容岗位相分离”为底线，积极深入推动主体责任的落实打好根基。在构筑系统完整的内控制度和工作机制之余，秉持“制度＋新技术”为有力抓手，将有关机制移植到电子交易平台（系统）之上，通过制度与操作系统的并行，落实事前履行集体决策程序，事中审核把关招标人（采购人）代表的拟派，事后严控履约验收，做好内部检查，化解矛盾争议、质疑投诉。通过多环节、各类主体的协同发力，全过程留痕与实施路径的规范化，有效避免本案同类问题的再度发生。

结语

评审专家冒用招标人（采购人）代表身份事件，是招标采购领域主体责任失守与监管链条缺位的集中折射。治理此类新型隐蔽违规行为，绝非单一主体的单向整改，而需构建专家全生命周期全链路监管、强化招标人（采购人）内控管理、评审现场核验闭环、数智技术提质赋能的多元协同体系。唯有从思想认知、制度机制、技术手段多端同步发力，才能筑牢评审公平底线，推动招标采购市场规范健康发展。

（作者单位：秦勇，中国气象局政府采购中心；黄超，宁国市港发建设投资有限公司）