招标投标领域异常低价具体判断标准的法律探索

【摘要】招标投标领域的异常低价主要包括低于成本的异常低价和影响履约的异常低价两类，但现行招标投标相关法律法规尚未明确异常低价的具体判断标准。1358号文为破解这一法律困境提供了可行路径，政府采购领域及全国各地区招标投标实践中形成的异常低价判断标准相关经验也可供从业者参考。文章提出，制定异常低价具体判断标准时，应遵循避免限制合理低价、充分保障项目质量、坚持主客观相统一、合理确定对比比例、强化低价中标后履约保障的基本原则。

【关键词】招标投标；1358号文；异常低价；具体判断标准

低于成本的报价竞标行为，明显违背常理，既不符合市场经济规律，又会严重扰乱正常市场交易秩序，更背离《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）第一条“提高经济效益，保证项目质量”的立法本意。为此，《招标投标法》第三十三条规定：“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。”《中华人民共和国招标投标法实施条例》（简称《招标投标法实施条例》）第五十一条规定：“有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标……（五）投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价……”但现行招标投标相关法律法规中，关于禁止低于成本报价竞标的条款仍较为原则笼统，并未出台明确可落地的具体判定标准。

司法实践中普遍认定，禁止低于成本报价竞标条款中所指的成本，是指个别成本。例如，2014年，最高人民法院在（2014）民申字第848号民事裁定书中明确其裁判意见：“《招标投标法》第三十三条所称的‘低于成本’，是指低于投标人的，为完成投标项目所需支出的个别成本。每个投标人的管理水平、技术能力与条件不同，即使完成同样的招标项目，其个别成本也不可能完全相同，个别成本与行业平均成本存在差异，这是市场经济环境下的正常现象。”《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家计委等七部委令第12号，简称12号令）第二十一条也明确，不得低于成本报价竞标中的所述成本是指个别成本，同时进一步规定：“在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，应当否决其投标。”然而，12号令也未明确界定“明显低于其他投标报价”的具体比例、幅度等量化判定依据，致使评标委员会开展评审时自由裁量空间过大。反观招标投标实操层面，评标委员会依据该条款主动核查投标报价是否低于个别成本、并据此作出投标处理的情形，实则并不多见。

综上，不得低于成本报价竞标作为一项基本法律原则，重要性不言而喻；但因缺失配套细化判定标准，导致该原则在实操中难以落地执行，这一现实困境也十分突出。

1358号文关于招投标异常低价具体判断标准的规定

2025年11月，国家发展和改革委员会等八部门联合印发《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，简称1358号文），从压实招标人主体责任的角度作出诸多兼具可操作性与合理性的规定，精准回应并有效破解了招标投标实践中的诸多重大、疑难、复杂问题。其中，1358号文第十四条第三款规定：“对于供应充足、潜在投标人竞争比较激烈的招标项目，招标人要在招标文件中明确判断‘可能低于成本或者影响履约的异常低价投标’的标准和评标委员会的处理程序。”同时，其配套设置了相关保障条款：第二十四条明确，招标人要督促招标人代表认真做好评标准备，仔细研读资格预审文件和招标文件，充分掌握其中的资格审查和评标标准、可能低于成本或者影响履约的异常低价投标的识别处理要求、否决投标的情形和判定方式等；第二十五条要求，招标人在公示中标候选人前，发现存在评标委员会未对可能低于成本或者影响履约的异常低价投标和严重不平衡报价进行分析研判的，应当要求评标委员会进行复核；确认存在问题的，应当要求评标委员会进行纠正。

由上述条款可见，一方面，1358号文将低于成本投标与影响履约的异常低价投标等同规定，意味着其将二者同等规制并明确禁止。进一步而言，影响履约的异常低价未必低于投标人个别成本，但因显著低于其他投标报价而呈现异常特征，并可能影响合同履约。鉴于此，笔者将低于成本与影响履约的异常低价统一纳入异常低价的表现范畴。另一方面，因现行有效法律法规尚未明确异常低价的具体判断标准，1358号文通过要求招标人在招标文件中自行明确判断标准的方式，实现了从“法无明文具体规定”到“招标文件明确规定”的制度转型，为破解异常低价具体判断标准的法律困境提供了可行路径。

综上，系统梳理、深入研究全国范围内已有的异常低价判断标准实践经验，据此提炼确定异常低价具体判断标准应遵循的基本原则，对推动招标投标市场规范健康发展具有重要实践价值。

确定异常低价具体判断标准的政策经验借鉴

现行有效法律法规虽然尚未规定异常低价的具体判断标准，但在政府采购领域以及全国各地区的招标投标实践中，已经有较多的异常低价判断标准实践经验，可供招标人在贯彻落实1358号文有关异常低价判断标准的规定时作为重要参考。

政府采购领域的经验借鉴

早在2024年12月，财政部印发的《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（财办库〔2024〕265号）对试点地区强化政府采购异常低价审查作出专门规定：“试点地区采购人应当在采购文件中明确异常低价投标（响应）审查的有关内容，主要包括：政府采购评审中出现下列情形之一的，评审委员会应当启动异常低价投标（响应）审查程序：（一）投标（响应）报价低于全部通过符合性审查供应商投标（响应）报价平均值50％的，即投标（响应）报价＜全部通过符合性审查供应商投标（响应）报价平均值×50％；（二）投标（响应）报价低于通过符合性审查且报价次低供应商投标（响应）报价50％的，即投标（响应）报价＜通过符合性审查且报价次低供应商投标（响应）报价×50％；（三）投标（响应）报价低于采购项目最高限价45％的，即投标（响应）报价＜采购项目最高限价×45％；（四）其他评审委员会认为供应商报价过低，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的情形。”该文件同时明确了评审委员会启动异常低价投标（响应）审查后的具体工作程序。

自2025年12月15日起施行的《江西省财政厅关于推动解决政府采购异常低价问题相关工作的通知》（赣财规〔2025〕2号），已参照上述试点通知在江西全省先行落地执行。2026年1月，财政部发布《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，简称2号文），肯定了上述试点工作的成果。广东省、山东省、北京市、深圳市等省市，也各自依据2号文要求，落实推动解决政府采购异常低价问题。

可以发现，上述做法采用主客观相统一的判定方式：一方面，以投标报价与全部通过符合性审查供应商投标（响应）报价平均值、通过符合性审查且报价次低供应商投标（响应）报价、采购项目最高限价三大维度设置客观对比比例；另一方面，保留评审委员会主观裁量权限，将其认定报价过低、存在质量与履约隐患的情形纳入管控范围，共同作为启动异常低价审查程序的前置条件。

福建省对关键部位或者主要材料、设备报价的禁止性规定

早在2017年，福建省住房和城乡建设厅出台的《福建省房屋建筑和市政基础设施工程施工评标办法（试行）》（闽建〔2017〕5号）第十五条就规定：“商务文件详细评审时，评标委员会发现投标报价存在下列情形之一的，应当否决其投标：（一）影响工程质量安全的基础、主体结构等主要分部分项工程（具体项目在招标文件中明确）综合单价，低于招标控制价的相应综合单价85％；（二）影响工程质量安全的脚手架、混凝土及钢筋混凝土模板、垂直运输机械、基坑支护等措施项目（具体项目在招标文件中明确）报价低于招标控制价相应项目费用85％；（三）安全文明施工费费率低于规定费率或安全文明施工费低于规定最低金额；（四）影响工程质量安全的钢筋、钢结构的钢材、商品混凝土、水泥、预制桩、装配式建筑的预制构件等主要材料、设备（具体项目在招标文件中明确）单价，低于招标控制价的相应材料、设备单价85％……”目前，福建省现行工程招标文件示范文本仍保留该项管控条款。

可以看出，福建省的做法系针对房屋建筑和市政基础设施工程施工招标中影响工程质量安全的关键部位或者主要材料、设备报价，通过与招标控制价中的相应单价的对比比例，作为是否应当否决投标的依据。

安徽省建立异常低价评审制度

2020年12月，安徽省住房和城乡建设厅出台的《关于进一步规范全省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动的通知》（建市函〔2020〕1073号）规定：“建立异常低价评审制度。拟推荐的中标候选人的报价存在异常低价的，评标委员会应当在推荐前要求投标人在合理期限内作出澄清或者说明，并提供必要的证明材料。评标委员会要对通过评审的异常低价中标候选人合同履行能力及工程质量安全等风险进行全面评估，并作为评标结果的附件提交给招标人。投标人不能作出有效澄清、说明或评标委员会认定其存在履约及质量安全风险的，评标委员会应否决其投标。结合我省实际，现阶段，暂定全省房屋建筑、轨道交通、市政基础设施等工程投标报价分别低于招标控制价的90％、88％、85％，作为异常低价。”由此可见，安徽做法按工程类型设定报价红线，以投标报价相对招标控制价的比例作为启动异常低价澄清评审的判定条件，同样具备主客观相结合的特征。

湖南省建立报价评审警戒线制度

2021年，湖南省住房和城乡建设厅出台的《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标评标办法》（湘建监督〔2021〕107号，简称107号文）第二十四条规定，“招标文件应当设定报价评审警戒线。报价评审警戒线为进入详细评审的合格投标人投标报价算术平均值的95％”；第二十五条规定，“评标委员会应当对低于报价评审警戒线的投标报价进行评审。有下列情形之一的，应当判定为以低于成本报价竞争。（一）经评审论证，认定该投标人的报价低于成本的；（二）投标报价明显低于其他投标报价，有可能低于成本的，应当要求投标人作出书面说明并提供相关材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，应当认定该投标人的报价低于成本”；第二十六条规定，“评标委员会应将成本评审过程中，认定投标人以低于成本报价竞争等情况作出详细说明并记录在案。以低于成本报价竞争的，其报价为无效报价，应当否决其投标”。在此基础上制定的《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程施工投标报价成本评审办法》（湘建监督〔2021〕233号）第八条规定：“采用综合评估法评标的，投标总报价小于基准价92％的，视为以低于成本报价竞争，该投标人报价为无效报价，应当否决其投标。”2024年7月1日起施行的《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标评标暂行办法》（湘建监督〔2024〕33号）虽然同步废止107号文，但其第二十三条至第二十五条，对107号文第二十四条至第二十六条的规定基本上均予以保留。由此可见，湖南做法仅围绕不得低于成本投标报价的法定原则，对设定报价评审警戒线及其判定标准作出具体规定，其虽然同样具备主客观相结合的特征，但其尚未对可能不低于成本但仍然属于异常低价的情形作出规定。

重庆市建立异常低价警戒线制度

自2025年8月1日起施行的《重庆市招标投标条例》第二十三条规定，“采用综合评估法的，招标人在编制招标文件时，可以设置异常低价警戒线。鼓励招标人综合考虑性价比、运营维护、质量安全等因素，结合项目特点合理设置价格权重。采用经评审的最低投标价法的，招标人在编制招标文件时，应当设置异常低价警戒线。经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对技术、性能没有特殊要求的招标项目。招标人设置异常低价警戒线，应当科学合理，综合考虑项目社会平均成本。评标方法的具体实施办法，由市发展改革部门会同有关行业主管部门依法制定”；第二十四条规定，“投标文件报价低于招标文件确定的异常低价警戒线的，投标人应当在投标文件中对报价合理性作出说明，并提供必要的证明材料”；第四十二条第四款规定，“投标文件报价低于招标文件确定的异常低价警戒线的，投标人未提供说明或者提供的说明不能证明其报价合理性的，评标委员会应当否决其投标”；第四十六条规定，“评标委员会应当在评标报告中如实记载以下内容：……（六）对投标文件报价低于异常低价警戒线的分析研判情况说明……”；第五十条规定，“投标人以低于异常低价警戒线的价格中标，并对此作出说明的，在签订中标合同后，不得以说明的事项作为合同变更的理由”。

可以发现，上述重庆的制度设计，与1358号文要求招标人在招标文件中明确异常低价判定标准的规定理念高度契合。但其区分综合评估法与经评审的最低投标价法两种评标模式并分类规制，规则设置更具灵活适配性；且其规定不得以就低于异常低价警戒线的价格中标作出的说明作为合同变更的理由，进一步约束异常低价行为。

确定异常低价具体判断标准的基本原则

参照上述异常低价判定的各领域相关经验，立足《招标投标法》有关“提高经济效益、保障项目质量”的立法本意，结合招标投标行业实操现状，笔者认为，制定异常低价具体判断标准，应当遵循以下基本原则。

避免限制合理低价的原则

招标投标作为一种采购方式，其本意即在于通过公开、公平、公正的竞争过程，实现采购性价比的最大化。异常低价行为属于不正当竞争行为，依法应当予以禁止。但若简单将投标报价与招标控制价、全部投标报价基准价或平均价的对比比例，作为异常低价唯一判定依据，极易让依托先进管理水平、技术条件形成合理价格优势的投标人处于不利地位，反而推高招标人采购成本，变相抑制合法的合理低价竞争，明显背离招投标制度设立的初心。

充分保障项目质量的原则

《招标投标法》第三十条规定：“投标人根据招标文件载明的项目实际情况，拟在中标后将中标项目的部分非主体、非关键性工作进行分包的，应当在投标文件中载明。”

不同招标项目业态差异较大，同一项目内部各分部分项工程内容也各不相同，但任何项目均存在主体工程与关键性工作。投标人若计划中标后分包部分非主体、非关键性工作，则负有在投标文件中主动载明的法定义务。因此，为兼顾经济效益与项目质量安全，在设定异常低价判断标准时，对主体关键性工作、核心工程部位以及主要材料设备的报价判定应当从严把握：即便投标人具备管理与技术优势，其在核心板块的报价也不允许过度低于其他投标报价或者招标控制价，以此从源头守住项目质量底线；对于普通分项报价，则可适度从宽认定，允许投标人依托自身运营管理优势，或为承揽项目合理让利，在合理区间内自主下调报价参与竞争。

坚持主客观相统一的原则

不同招标项目、同一项目内各分部分项工程的实际情况差异较大，仅依靠报价对标招标控制价、投标基准价或平均价等单一客观量化方式，无法妥善解决异常低价评审中的各类复杂问题。因此，仍需保留评标委员会启动报价澄清、书面说明等审查程序的权利，依托评标委员会专业视角开展主观研判，在合理范围内行使裁量权，让客观刚性标准与专业主观判断有机结合，使异常低价判定规则能够灵活适配各类项目场景，避免标准过于僵化而脱离实践。

合理确定异常低价对比比例的原则

确定异常低价具体判断标准时，无论是对比招标控制价或者对比全部投标报价的基准价、平均价，都必须明确如何确定具体对比比例。现有各地实践采用50％、45％，或者90％、88％、85％等比例，但均未公开比例设定的论证逻辑与依据，公信力和说服力有所欠缺。

司法实践中，针对明显不合理低价已有成熟规定可供借鉴。《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）第五百三十九条规定：“债务人以明显不合理的低价转让财产、以明显不合理的高价受让他人财产或者为他人的债务提供担保，影响债权人的债权实现，债务人的相对人知道或者应当知道该情形的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。”但该条款未界定“明显不合理低价”的认定标准。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号，简称《解释》）第四十二条明确：“对于民法典第五百三十九条规定的‘明显不合理’的低价或者高价，人民法院应当按照交易当地一般经营者的判断，并参考交易时交易地的市场交易价或者物价部门指导价予以认定。转让价格未达到交易时交易地的市场交易价或者指导价百分之七十的，一般可以认定为‘明显不合理的低价’；受让价格高于交易时交易地的市场交易价或者指导价百分之三十的，一般可以认定为‘明显不合理的高价’。债务人与相对人存在亲属关系、关联关系的，不受前款规定的百分之七十、百分之三十的限制。”此外，《民法典》第五百八十五条第二款规定：“约定的违约金低于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以适当减少。”对此，《解释》第六十五条第二款明确：“约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，人民法院一般可以认定为过分高于造成的损失。”

参照上述司法认定规则，招投标领域的异常低价同属明显不合理低价范畴，可借鉴司法实践30％比例的认定逻辑，且对比基数适宜选取全部有效投标报价平均值，兼顾规则统一性与行业实操性。

进一步确保低价中标后履约的原则

《招标投标法实施条例》第五十八条规定：“招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当按照招标文件的要求提交。履约保证金不得超过中标合同金额的10％。”

《国务院办公厅转发〈住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见〉的通知》（国办函〔2019〕92号）规定：“对采用最低价中标的探索实行高保额履约担保。”《住房和城乡建设部关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》（建市规〔2019〕11号）规定：“对采用最低价中标的探索实行高保额履约担保。”此外，浙江省、湖南省、广东省、青海省、陕西省、甘肃省、河北省、北京市等地均规定对最低价中标的实行高保额履约担保方式。其中，河北省更通过地方立法，制定《河北省人民代表大会常务委员会关于加强建筑市场监督管理的决定》，对采用最低价中标的工程应当实行高保额履约保函的方式作出规定。由此可见，在国家层面，无论是作为《招标投标法实施条例》制定主体的国务院，还是招标投标行业相关行政监管部门，均已明确认可并倡导对最低价中标工程探索实行高保额履约担保。在地方层面，依托地方性法规、政府规章及规范性文件等各类制度形式，普遍明确最低价中标工程应当落实高保额履约担保要求。高保额履约担保机制，能够大幅约束和遏制投标人企图以异常低价投机中标的行为，倒逼低价中标企业依规全面、诚信履约，从制度层面筑牢低价中标后的履约保障防线。

〔作者单位：上海锦天城（厦门）律师事务所〕