“经评审的最低投标价法”的实施困境及完善措施

【摘要】“经评审的最低投标价法”作为国际通行的评标方法，在提升资金效益和促进市场竞争方面具有显著优势，但在我国实践中面临诸多困境。文章剖析“经评审的最低投标价法”在实践中的困境，指出低价中标引发的索赔、变更及质量风险，根源在于成本认定难、监管缺位等，提出强化法律法规、创新低价保证金制度等完善路径，以期推动市场良性竞争，提升项目质效。

【关键词】经评审的最低投标价法；实施困境；信用体系；法律规制

“经评审的最低投标价法”是世界银行、亚洲开发银行及西方发达国家经常采用、经实践充分验证有效的评标方法。我国招标人在实际应用中对该方法心存顾虑，落地过程中也暴露不少问题。基于此，笔者拟就“经评审的最低投标价法”的困境及完善路径开展研讨。

“经评审的最低投标价法”的概念及优点

正确地运用“经评审的最低投标价法”，必须准确理解其概念，充分发挥其在招标中的作用。

概念

所谓“经评审的最低投标价法”，是指在招标文件所列实质性要求（资质、技术标准、工期、质量要求等）全部得到满足的前提下，对投标文件商务、技术各项条款开展量化评审（先剔除否决投标项，再计算偏差调整额），进而合理确定报价最低的投标人为中标候选人。

“经评审的最低投标价法”有十分清楚、逻辑极强的先决条件：先合规，后比价，即只有通过资格审查、技术评审（施工方案可行，质量标准达标）的投标人，方可进入价格评审环节。因此，“经评审的最低价评标法”一般适用于技术标准统一、市场竞争充分的通用型项目（普通房屋建筑、市政道路、货物采购）。与之形成有效补充的是，技术复杂〔如EPC（Engineering Procurement Construction，设计—采购—施工）总承包〕、专业性强（如医疗设备采购）、风险极大的（如抢险救灾工程）项目，更适宜采用综合评估法。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》（简称《招标投标法实施条例》）第五十一条明确规定，“投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价”的情形应由评标委员会否决其投标，这也为“经评审”环节提供了直接、明确的法律依据。与此形成衔接的是，《中华人民共和国标准施工招标文件》（2007年版）中规定了“经评审的最低投标价法”的评审程序：先开展初步评审，再进行详细价格评审。

优点

第一，最大限度降低采购成本、提升资金使用效益。在满足质量与技术要求的基础上，“经评审的最低投标价法”可将报价控制在合理区间，充分激活市场竞争，切实减少招标人的资金支出。

第二，评审标准客观透明，价格调整规则事前予以明确，保障合规低价投标人中标。同时，大幅压缩评标专家主观裁量空间，降低人为干预风险，避免技术评审打分出现偏向，堵住“人情标”“关系标”漏洞，从根源上遏制串通投标行为。

第三，该方法能够倒逼企业提升管理效率、优化市场竞争环境，激励投标人开展成本管控创新。企业可依托技术革新、供应链整合等合法方式压降成本，打破资质垄断与价格同盟，推动行业向“技术＋成本双优”方向转型。

第四，合同履约责任清晰，可有效减少后续纠纷。采用“经评审的最低投标价法”开展招标时，可提前锁定技术标准、工期、质量要求等各类实质性要求，中标后便可依据既定要求签订合同条款。

“经评审的最低投标价法”的实施困境

“经评审的最低投标价法”虽然在国际上通行，但其在我国的落地实施却充满阻力，主要有以下几个方面的困境。

低价中标高价索赔让招标人苦不堪言

“先低价抢占市场，后通过索赔获利”的现象，实质上是招投标机制漏洞、合同履行风险二者叠加的结果，也是行业久治不愈的顽疾，不仅造成项目成本失控，还破坏了公平竞争环境。据此，不难厘清低价中标高价索赔的根本原因。

其一，从投标阶段低价策略的动因来看，投标人普遍以低于成本价的报价抢占市场，中标后再通过工程变更、现场签证弥补亏损。这一行为在法律层面存在明显漏洞：《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）虽禁止低于成本价竞标，但是“成本”暂无统一认定标准，判定难度大，不少企业借此伪装合规、规避监管。

招标文件存在的各类缺陷，也为索赔提供了可乘之机：工程量清单漏项、内容描述模糊、编制不完整，投标人便故意漏报、少报相关项目，施工阶段再以新增项目为由发起索赔；暂列金额设置不合理、占比偏高，也为后续变更签证留出了操作空间。

其二，合同履约阶段，索赔行为主要集中在工程变更与现场签证环节。部分施工方刻意制造变更事由，以“设计不合理”“地质条件与勘察不符”为由申请调整施工方案，借此赚取价差利润。若现场签证管理较为混乱，监理人员则可能未严格核验便签署签证单，签证单便成为施工方索赔的依据。施工方先可能以业主方图纸交付迟延、甲供材料短缺等理由主张工期顺延，同时索赔管理费、机械闲置费；后续又可能借周边居民阻工、政策调整等事由擅自停工，实质是以停工向业主方施压，索取额外补偿。

面对材料价格波动、政策调整，固定总价合同下也存在明确且成熟的风险转嫁行为：投标人在投标时锁定低价材料，在施工时以“主材涨价超过5％”为理由申请调价，参照《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 50500—2024）中所列价差调整条款申请调价。同样，针对扬尘治理标准升级等环保、安全新规，施工方还可能提出合规性索赔，要求增加设备投入与施工成本。

其三，监管与合同管理的约束机制均存在短板，导致履约担保形同虚设。投标保证金、履约保函的额度偏低，无法有效约束违约行为。问题更为突出的是，多数合同未设置反索赔条款，既未约定“索赔时效”（超过28天未提交索赔报告即视为放弃），又对“不合理索赔”的违约金约定过低（仅按索赔金额的1％计算）。

低价中标高价变更让招标人防不胜防

结合实际，笔者梳理了低价中标、高价变更现象的内在逻辑与各类成因。

投标阶段，投标人常采用低价策略的“诱饵设计”，即用“不平衡报价”埋下变更伏笔：对土方开挖等工程量明确、施工简易的项目报低价，以此锁定中标；对地下管线迁移等“暂定工程量”“设计不明确子目”故意抬高报价，为以后变更预留利润空间。部分投标人利用清单漏洞，针对墙面装修这类特征描述模糊（未明确材料品牌）的项目，按最低标准报价，在施工过程中再以“满足设计规范”为由，申请更换为高价材料，如将普通乳胶漆替换为进口艺术漆。

从低价竞标的经营逻辑分析，不少企业为保障现金流、稳定施工队伍，甘愿以微利甚至亏损的价格中标，后续再依靠变更、签证“回血”。

合同条款存在多处清晰的关联性缺陷，变相放宽了工程变更管控：“开口合同”给施工方留下操作空间，部分企业借机虚报新增工程套取资金；变更计价规则模糊，也未约定“类似项目组价优先”，导致新增子目全部按市场价重新报价。业主方管理缺位进一步助长了变更问题：招标阶段仅提供初步设计图纸，设计深度不足，施工期间又频繁下发设计变更通知单。加之签证审批流程混乱，监理人员普遍先签字、后核实，虚假签证问题时有发生。

履约阶段多方博弈之下，工程变更逐步失控，具体分为多个层面：施工方主动创造变更需求，以“环保政策升级”“安全标准提高”为理由要求更换施工工艺，人为制造不可预见的风险；还会将地质勘察报告已明确标注的地下管线等障碍物当作突发情况，借机主张额外开挖费用为避免工期延误，接受施工方“高价变更换进度”的条件。此外，人情关系也会干扰决策，不少项目出现“人情签证”，施工方依托人脉施压，业主方被迫认可各类非必要变更。

低价中标低质工程，招标人实则得不偿失

结合现有分析，可清晰地梳理出低价中标引发低质工程的形成逻辑与主要成因。

从投标竞争层面分析，低价已然成为项目中标的唯一“通行证”，不难看出“最低价中标”规则已出现异化。不少项目采用“经评审的最低投标价法”时，将价格列为核心评审因素，分值占比超70％，却完全忽略技术方案、企业资质、履约能力等关键指标，即便技术方案评分靠后，相关投标人依旧能够中标。

中小企业普遍面临较大生存压力，为争夺市场份额被迫采取“以价换标”的方式，还会主动压缩必要成本来维持低价优势，进而陷入“低价—低质—利润微薄—进一步降价”的恶性循环。

成本核算中提及的“技术性造假”，是指投标人通过虚降管理费、人工成本伪装低价；进入实际施工阶段后，又以减少施工工序、雇佣无证工人等方式压缩成本，同时虚报自有设备数量，以此掩盖设备租赁产生的费用。

从合同履行层面分析，质量监管环节存在多重失效问题，施工期间“偷工减料”行为频发：将合同约定的“国标钢筋”替换为“非标产品”，削减关键材料用量，简化施工工序并省略隐蔽工程验收环节，如地基夯实未达到设计承载力标准，同时缩短养护周期，上述行为均以加快施工进度、压低人工成本为目的。

监理、验收机制形式化问题十分突出：部分监理单位履职不到位，收受施工方不正当利益，对各类违规行为视而不见，甚至主动协助施工方伪造验收记录。加之验收标准弹性过大，部分项目以工期紧张为由放宽验收要求，最终为工程交付埋下严重安全隐患。

从制度层面分析，工程领域存在约束机制与惩戒措施“双重缺失”：质量保证金制度形同虚设，因为质量保证金比例极低，一般为合同价的3％～5％，且返还周期极短，工程竣工后1年～2年便予以返还，无法足额覆盖后续产生的维修费用，使得企业违法成本远低于违法收益。《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号，简称279号令）针对偷工减料行为设置的罚款上限仅为合同价的2％，以1亿元规模的项目为例，最高罚款金额为200万元，而低质施工可直接节省上千万元成本。当违法收益远超违法成本，企业自然难以树立合规敬畏之心。

从市场环境层面分析，低价中标模式催生了“劣币驱逐良币”的市场恶性循环：坚守质量标准的合规企业报价偏高，中标难度较大；主打低价低质的企业依靠压缩成本抢占市场，最终形成“劣币驱逐良币”的局面。据统计，某省近3年房建项目中，低价中标项目的质量投诉率达到合理报价项目的4.2倍。

实施“经评审的最低投标价法”需要完善的措施

实施“经评审的最低投标价法”，可以使有限的投资发挥最大效益，充分发挥“优胜劣汰”的市场机制作用，因此应坚定不移地完善措施，积极推进。

完善法律法规，从源头上杜绝低价恶性竞争

结合现行法律规定可明确：中标价格低于“企业个别成本”的合同，原则上可认定为无效合同。具体而言，根据《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）第一百五十五条“无效的或者被撤销的民事法律行为自始没有法律约束力”的原则精神，若中标合同价格经查明确实低于投标人的个别成本，即可以认为属于“违反强制性规定”，故合同自始无效，合同无效就有可能据实结算。当前部分低价中标者存在利用此条款在事后进行高价索赔的情形，法律层面亟待针对该问题加以完善。因此，推行“经评审的最低投标价法”，必须同步完善配套法律法规。

其一，从《民法典》《招标投标法》的角度就合同履行及责任追究加以系统强化。

一方面，需要厘清“低于成本价”的民事法律后果。从立法建议维度分析，由于《民法典》第七百九十三条规定“建设工程施工合同无效，且建设工程经验收不合格的”，若修复后的建设工程经验收合格“发包人可以请求承包人承担修复费用”，故宜相应地赋予发包人解除权及主张赔偿（包括重新招标费用、工期损失）之权利。从裁判规则维度分析，基于最高人民法院（2016）最高法民终259号案件，其清楚认定“低价中标后擅自停工要挟调价”情形系根本违约，判定承包人赔偿发包人工期延误违约损失的案例，强化低价中标的法律责任。

另一方面，完善后的法律实行中标总价合同制度，对材料价格波动等可预见市场风险，应排除《民法典》第五百三十三条情势变更条款的适用。即投标人在投标阶段已充分考量市场价格风险，后续就此提出的索赔请求不予支持。

其二，重构现有评标机制，增设强制性成本核查程序。通过立法明确，评标委员会对疑似低于成本价的报价负有主动核查义务〔依据《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家发展计划委员会等七部委令第12号）第二十一条〕，要求投标人提交完整的成本构成资料，包含人工、材料、机械费用清单及相关凭证；无法对报价作出合理解释的，直接否决其投标。

其三，强化招标控制价监管，补齐工程量清单管理漏洞，实现招标控制价编制精准化。修订《招标投标法》，要求招标人在招标文件中完整、公开公示工程量清单与招标控制价构成，涵盖风险费用、特殊技术要求对应的成本等内容。同时，援引《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 50500—2024）中的相关规定，明确控制价编制失误引发索赔的，由招标人承担连带责任。更重要的是，限制不平衡报价空间，新增法条可明确：钢筋、混凝土等主材单价低于市场价10％的，认定为报价低于成本、构成实质性偏离，一律作否决投标处理。

健全、完善低价保证金制度，保证中标工程的安全性

创新低价保证金制度，是直击“低价中标”风险要害的有力举措。当前，不少企业刻意以低于成本价竞标，根本原因是低价保证金制度存在短板，无法对中标人停工索赔行为形成有效约束。因此，创新低价保证金制度体系，是落实“经评审的最低投标价法”的重要一环。

1.计划性、系统性推广“电子保函＋分级担保”组合模式

依托全流程电子化实现降本提效，依托公共资源交易平台搭建全国统一电子保函系统，接入银行、担保公司、保险公司等各类金融机构，实现保函申请、开具、核验、理赔各环节线上办理。该模式可参考合肥市投标保证金电子保函服务平台93％替代率的成功实践。电子保函还能与投标文件、中标通知书等数据实时联动，自动、及时拦截“低价中标＋虚假保函”风险，重庆市工程项目数字化管理平台已为此提供良好示范。

2.从制度层面建立资金监管、风险分担机制，让保证金真正“用在刀刃上”

其一，结合第三方监管账户与分阶段释放规则，对保证金实行“闭环管理”。低价中标项目的履约保证金统一存入独立第三方监管账户，按照工程节点分批次释放：基础完工时释放30％，主体结构验收时释放50％，竣工验收后释放剩余20％，该模式参照世界银行“关键节点释放”机制。

其二，系统搭建“银行＋担保＋保险”风险共担网络，制定风险比例分担模型。针对低价项目履约风险，按照银行保函40％、担保公司30％、保险公司30％的比例划分责任；发生违约后，由监管平台自动触发理赔程序。

3.以信用、金融两者联动的方式让守信企业“轻装上阵”

将信用等级与金融服务直接挂钩，设置差异化保函费率及担保额度。连续3年无违约记录的企业，投标保函费率下浮50％，履约担保额度下调30％（即合肥信用减免保证金模式）；对于失信企业，保函费率上浮200％，且必须提供全额现金担保，相关要求参照《招标投标法实施条例》信用惩戒条款。

完善招投标制度体系，从制度上保证中标价的科学合理性

招标文件环节：把“需求边界”“成本底线”都筑牢。

其一，推行需求固化、清单精细化管理，采用“功能需求清单＋技术标准清单”双清单制。招标人明确项目基本功能（如桥梁承载吨位、建筑抗震等级）及强制性技术标准（如材料品牌、施工工艺），从源头防止中标后借“功能变更”变相抬价，可参考合肥市成熟完备的“需求固化负面清单”〔即《合肥市工程建设项目招标人负面行为清单》（合公法〔2020〕47号）〕制度。

其二，工程量清单执行规范的“三级复核”流程：招标人完成清单编制后，依次经造价咨询机构初审、管理部门复审、行业专家评审，全面排查漏项、错项、特征描述不清等问题。复核后的清单纳入合同正式内容，项目结算时，原则上不得因清单误差调整合同总价。

其三，增设“低价风险熔断条款”，明确异常低价认定标准。招标文件需及时公示由省级造价站发布的行业平均成本区间；若投标报价低于区间下限10％～15％（按项目类型划定具体比例），投标人须主动提交成本合理性说明（附材料采购合同、施工方案、自有设备清单）及低价履约保函，担保金额不得低于合同价与成本区间下限的差额，未按要求执行的作否决投标处理。

评标专家实行终身追责制，评标报告中必须完整写明未否决低价投标的理由，由全体专家逐一签字存档。后续经查实，因评标疏忽造成恶意低价中标的，将暂停涉事专家评标资格1～3年；情节严重的，清退出专家库，并依法追究其民事赔偿责任。

中标后监管环节，应主动防范“低价陷阱”落地，具体做法如下：

第一，将合同履约与投标承诺深度绑定，推行“投标文件—合同—履约”同步管理。合同完整沿用投标文件中的技术方案、质量标准、工期承诺，明确约定实质性条款变更需经原审批部门备案。针对降低材料标准、缩减施工工序等违约行为，按合同金额的5％～10％计收违约金，违约记录同步录入信用档案，相关依据参照《民法典》第五百七十七条违约责任条款。

第二，中标结果公示实行“全要素公开”，即公示内容明确、完整地扩展到“报价明细＋成本说明”。中标公示需列明各投标人报价组成（人工、材料、管理费占比）、成本合理性说明摘要、企业信用得分，主动接受社会监督。针对公示期内收到的低价质疑，招标人组织专家依法复核并出具书面答复；经查实质疑成立、投标人无正当理由的，取消其中标资格。

第三，配套开发“评标智能辅助系统”，以技术赋能衔接各项制度。系统可自动比对投标报价与行业成本数据库，对异常低价项标红预警，辅助专家开展评标工作。2025年江苏试点后，否决恶意低价项目成效显著。

完善投资管理制度，防止低价中标后高价变更

在投资决策阶段，应筑牢“成本红线”，锁定项目需求，具体措施如下：

其一，健全全成本核算与招标控制价刚性约束体系，建立控制价“三级审核”机制。项目建议书阶段，由造价咨询机构编制“匡算成本”（误差≤10％）；可行性研究阶段，由主管或审计部门复核“概算成本”（误差≤5％）；招标前，由第三方机构确定“招标控制价”，同时明确人工、材料、机械的市场基准价区间。

现行规定明确了招标控制价的法律效力，该价格为合同价款的最高上限，未经批准不得突破，否则主管部门有权拒付对应款项。安徽明确暂估价累计增幅超10％的项目不予备案，可作为参考。

其二，推行“需求清单终身责任制”。项目单位编制《需求固化说明书》，明确项目功能、标准、规模等内容，经行业专家评审后予以锁定，除涉及重大公共利益外，一律不予变更。同时，设置“变更熔断机制”。凡提高建设标准、扩大建设规模等变更事项，须报原审批部门重新立项，同时专项核查原控制价编制阶段是否存在故意漏项问题。

在招投标阶段，应优化评标规则与合同风险分配。在合同条款中设置变更风险防控内容，明确变更价格上限，约定材料涨价幅度5％以内的部分由承包人承担，超出部分由双方共同分担。项目采用总价包干形式，约定设计变更导致工程量增减±3％以内的，合同总价不作调整，有效规避施工方借小幅变更索要高额索赔。全面推行“固定总价＋风险包干”合同，图纸完善的项目直接采用总价包干；超出风险范围的变更，必须附带第三方造价审核报告方可确认。

在实施阶段，应对全流程实行动态监控并加以问责，具体措施如下。

第一，变更审批设有十分清楚、层次分明的“三重关卡”：第一关为技术必要性审查，由监理、设计单位联合出具《变更必要性报告》，证明变更并非施工方原因所致（如地质条件与勘察结果不符）；第二关为经济合理性审核，由造价咨询机构出具变更造价对比表，单项变更超100万元的，需报请财政部门现场复核；第三关为集体决策备案，重大变更（金额超合同价5％或200万元）提交投资决策委员会审议，结果同步抄送审计部门。

第二，将资金支付与变更管理挂钩，设立“变更准备金池”，按项目总投资的5％计提备用金。变更费用超出准备金的，必须重新申报预算，杜绝“先变更、后补资金手续”的现象。同时，根据变更审批进度调整付款比例，未完成变更审批的，工程进度款按70％支付（常规比例为85％）。

依托事后评价与惩戒机制，实现全流程闭环管理。项目竣工6个月内开展“变更专项审计”，审计部门重点核查3项内容：变更理由是否充分、变更价格是否公允、累计变更金额是否超出概算10％，逐项开展严谨审查。

完善全周期信用评价体系，将原有“事后惩戒”模式转为“事前预防”

在投标阶段，推动信用预审与成本信用联动，实行强制信用报告准入。全面落实成本信用承诺制度，投标人需签署《成本信用承诺书》，明确承诺报价不低于企业个别成本，并授权招标人查询其近3年同类项目人工、材料采购成本数据。相关数据采用区块链存证，做到公开可查、不可篡改。一旦核查发现承诺不实，除没收投标保证金外，还将违规行为记入信用记录，并按照《信用修复管理办法》（国家发展改革委令第36号，简称36号令）进行信用修复管理，相关失信信息将通过规定的程序进行公示。

在履约阶段，结合动态信用监控与资金管理，可建立“施工进度＋质量验收＋资金使用”三维信用跟踪模型。基于进度维度，工期延误占比超过10％予以扣分；分项工程单次验收不合格扣5分，累计扣分达20分，将强制划扣履约担保金；项目监管账户资金未按规定用于本项目材料采购，直接认定为严重失信。招标人可根据企业信用状况动态调整资金拨付比例，如信用优良企业最高拨付比例为85％，失信企业最低降至50％。

在跨部门信用协同方面，当前各领域“信息孤岛”问题严重，导致失信惩戒难以落地。可依托全国信用信息共享平台，打破招投标、住建、金融领域的数据壁垒，将投标人串通投标、履约违约等信用记录实时推送至央行征信系统。金融机构据此调整授信政策，对失信企业执行贷款利率上浮20％的标准；将相关信息同步推送住建部门，限制企业资质升级。同时，依据36号令及国家信用体系建设最新政策要求，进一步细化跨部门联合惩戒措施，确保失信行为在公共资源交易领域“一处失信、处处受限”。

健全完善保险机制，强化低价中标项目的风险保障能力

应创新“低价履约保险”产品体系，让保险成为工程质量、施工工期的双重可靠保障。

首先，强制投保“低价履约综合险”，将工程质量缺陷、工期延误、资金链断裂三大风险统一纳入保障范围。保费按合同金额的0.8％～1.5％计取，结合项目类型与企业信用动态调整费率。若中标企业出现破产、恶意停工等情况，保险公司按照未完成工程量的80％向招标人赔付，保障项目持续推进。投保该险种的企业，可凭保单抵扣30％～50％的现金保证金，该方式参考合肥电子保函平台“保险替代保证金”模式。

其次，建立“风险共担＋理赔约束”机制，杜绝保险沦为责任转嫁工具。通过多方风险共担防范道德风险，明确投保人、保险公司、监理单位三方责任划分：中标人（投保人）承担30％损失赔偿责任，保险公司承担50％～60％赔偿责任；若监理单位未排查出明显质量隐患便启动理赔，需承担10％～20％的连带赔偿责任（可参照279号令第三十六条规定的工程监理义务）。

最后，深化保险与监管协同，依托数据发挥风险预警作用。

第一，分步搭建“保险数据—信用平台—监管系统”联动机制。保险公司按月向住建部门报送理赔数据清单，列明项目名称、涉事企业、理赔原因及金额；相关数据同步录入全国建筑市场监管公共服务平台，并对接招投标资格审查环节，近2年累计理赔金额超合同金额5％的企业，将被限制参与投标。

第二，推动法规与技术规则衔接，在《招标投标法实施条例》修订过程中，应增设“低价中标项目应投保履约保险”相关条款，未按要求投保的，按实质性不响应作否决投标处理。

第三，培育专业工程保险主体。鼓励保险公司设立工程履约保险事业部，组建配备造价师、监理工程师的专业理赔团队。