国企落实招标人主体责任的实践瓶颈与优化路径

【摘要】随着招投标领域法治化、规范化改革持续深化，压实招标人主体责任成为国有企业规范采购管理、防范国资风险、提升合规治理能力的核心抓手。文章梳理了1358号文五大机制规范要义，剖析国有企业在实践运行中的突出痛点及问题成因，从制度、组织、数字化、人才、监督5个维度提出改进措施，为国有企业压实招标人主体责任、规范招标采购合规管理提供借鉴。

【关键词】招标人；主体责任；国有企业；招标采购；合规治理

招投标是国有企业固定资产投资项目、日常物资及服务采购的关键环节，也是国资审计、巡视巡察、廉洁风控的重点领域。《国务院办公厅关于创新完善体制机制 推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）明确要求落实招标人主体责任，强化招标人主体地位；《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，简称1358号文）立足现行招投标法律体系，细化招标采购全流程履职规则与责任边界，成为国有资金投资项目合规管控、审计巡察的重要政策依据。当前，部分国有企业仍处于新规学习适配阶段，未结合政策要求系统完善内部管理制度与业务操作流程，传统管理体系难以适配新规下精细化、闭环式的合规治理要求。

笔者梳理1358号文提出的五大机制，剖析国有企业落地瓶颈、痛点成因并提出优化路径，助力国有企业压实招标采购主体责任、筑牢合规风险防线、提升现代化治理水平。

1358号文五大机制规范要义

1358号文明确：“招标人要建立招标投标事项研究决策、合规审查、监督纠错、绩效评价、风险防控等管理机制，保障主体责任落实。”文件针对每项机制细化相应的制度标准、管控规范与履职要求，形成相互衔接、闭环运行的责任治理体系。

研究决策机制

研究决策贯穿招标采购全过程，招标人必须建立招标事项内部研究研判与分级决策体系。例如，1358号文第八条规定可以不进行招标的情形，具体哪些项目符合这些情形需要研究决策；第十三条规定，招标人要高质量编制招标文件，涉及的技术需求、资格标准、评标办法、合同条款需要决策；第二十六条规定，招标人从评标委员会推荐的中标候选人中确定中标人更需要研究决策。

合规审查机制

1358号文要求构建招标文件合规审查与全过程公平性审查机制。一方面，要求建立招标文件常态化合规审查机制，组织力量重点审查是否存在排斥限制潜在投标人情形、资格审查标准和评标标准是否科学合理等，维护招标投标市场公平竞争秩序；另一方面，在定标环节，招标人要审查评标委员会提交的评标报告、对中标候选人组织校验；对于依法必须招标的项目，首次从制度层面确定招标人须在定标环节对招标投标活动的全过程公平性进行全面自查的义务。

监督纠错机制

1358号文突出权力约束与廉洁风险源头防控，要求建立打探、干预、插手招标投标活动行为的登记报告制度，通过台账管理实现干预行为显性可查；监督部门通过随机抽查、投诉处理等方式对中标结果公平性进行审查。同时，在第七章专章规定招标人对投标人、评标专家、招标代理机构的监督管理要求，厘清招标人内部监督履职边界，发挥监督纠错机制的制度约束与纠偏作用。

绩效评价机制

1358号文打通了招标采购与合同履约之间的管理断点，招标人应切实承担起中标人履约管控、供应商诚信履约督促、项目后评价等主体责任。立足履约过程管控要求，按合同约定核查中标人人员到岗情况，把分包、合同变更等事项作为日常管控重点，做实招标后端履约全流程约束。同步建立供应商考核评价机制，并在签订合同后30日内开展后评价，实现招标、履约、评价全链条贯通。

风险防控机制

结合招标全流程，1358号文系统性提出了覆盖标前规范管控、开评标现场履职、定标审核把关、履约事后追溯全链条的风险防控举措，包括关键人员选派履职、评标现场监督制衡、评标结果审核校验、全流程痕迹留存、合规廉洁风险闭环处置等。值得关注的是，1358号文细化明确了参与评标委员会的招标人代表选派标准、履职要求与现场监督职责；要求招标人设置异常价格判定标准，由评标委员会依法否决异常投标，并通过招标人代表报告和纠正评标专家违法活动，加强对评标报告的审查。

国有企业五大机制运行痛点

对照1358号文五大机制规范要求，当前国有企业普遍具备相应的管理架构和运行机制，但在机制落地、流程运转、压实责任等方面仍存在运行痛点。

研究决策：流程冗余，权责不清

国有企业普遍建立了分层分级审批流转体系，立项审批、确定需求、定标签约等环节均需多部门多层级审核批准。但实务中存在审批链条冗长、审批节点繁杂而权责虚化的问题。例如，招标文件要经过多部门审核，但每个审核节点的审核内容和职责没有清晰界定，出现“层层审核、无人把关”的虚化现象。同时，关键环节缺乏实质性专业研判与合规把控。对于免于招标情形认定、采购方式比选等关键事项，多依赖经办人经验主观判断，缺乏规范的专业论证流程，易引发“应招未招”“采购方式选用不当”等合规风险，难以通过审计巡视校验。

合规审查：流于形式，能力缺口

除审批流程权责虚化问题外，审核人员能力参差不齐，无法精准识别限制性条款、不合理评标规则等合规瑕疵，是合规审查流于形式的核心原因。针对1358号文新增的定标过程对中标候选人核验、全过程公平性自查等要求，有的国有企业现有管理制度存在空白，未建立常态化自查机制。企业普遍采取“被动整改”模式，仅在收到投标人异议投诉或上级审计检查时，才针对性开展自查整改，常态化、前置化合规审查机制尚不完善。

监督纠错：制度上墙，监督悬空

多数国有企业已出台招投标干预行为登记、台账管理等制度文件，但实务中制度落地空转，干预行为登记台账常年无记录、无更新。企业尚未建立健全招标采购业务常态化质量巡检、随机抽查、动态督查机制，事中过程管控薄弱，监督治理高度依赖外部审计、投诉举报等被动倒逼模式。针对外部检查发现的程序瑕疵、履职不规范等问题，企业虽能完成阶段性整改销号，但举一反三，长效管控机制有待完善，同类问题反复发生，制度的警示震慑、纠错治本作用未能有效发挥。

绩效评价：职责割裂，评价虚化

国有企业采购管理多采用分段式管理模式，需求提报、采购实施、合同履约分属不同部门，导致招标采购与履约管理条线割裂、业务脱节。采购实施人员无法掌握后端履约痛点，难以在招标文件、合同条款设置中提前规避履约风险；履约管理人员不熟悉前端招标约定、投标人核心承诺，导致招标前置约束无法有效传导至履约环节，易引发供应商人员擅自更换、违规追加采购、合同违约纠纷等次生风险。同时，有的企业供应商评价体系仍不完善，评价流程不规范、评价标准不清晰、结果应用不充分，缺乏动态考核、优胜劣汰的闭环机制，难以实现对供应商的有效信用约束与优质市场主体筛选。

风险防控：规制健全，运行梗阻

国有企业普遍按照国务院国有资产监督管理委员会在《中央企业全面风险管理指引》（国资发改革〔2006〕108号）中提出的“三道防线”搭建了完备的风险管理体系，风控组织架构健全、制度基础扎实，但对照1358号文细化要求，在实操落地层面仍存在困难。以招标人代表履职为例：1358号文已明确其参与评审、现场监督、异常提示等履职职责，但当前审计巡察和追责问责日趋严格，而文件中倾向性意见、诱导性发言尚无统一、客观的判定标准，审计尺度主观性较强；实务中有依据评标音视频片段表述认定为存在倾向性履职的情形。受此种追责风险影响，有的招标人代表态度消极，履职中多采取沉默观望策略，无法真正发挥制度预设的风险防控作用。此外，招标人代表多为熟悉需求的专业技术人员，可能缺乏招投标法规功底与评标实操经验，难以甄别围标串标、异常低价及不规范评审等问题。个别企业为规避嫌疑，选派工会主席等与采购业务无关人员出任代表，这些代表的履职能力偏差较大，不仅起不到风险防控作用，甚至难以胜任基本评标工作。

运行痛点成因分析

综合来看，国有企业招标采购五大治理机制运行痛点并非零散孤立的个体问题，而是制度适配、组织协同、技术支撑、人才建设、监督体系等多重因素交织叠加形成的系统性问题。

制度体系对标适配不够精细

经过长期建设，国有企业招标采购制度框架已基本完善，但现有制度条文多为原则性、框架性规定，缺乏精细化、清单化、流程化的实操细则，新规外规内化落地成效不足。针对1358号文五大机制要求，部分企业未配套制定标准化操作流程、合规审查清单、履职规范、追责负面清单等落地文件，同时存在“重制度出台、轻落地执行”的问题，缺乏常态化制度宣贯、执行督查、效果评估、动态修订机制，导致制度仅停留在纸面，难以有效指导业务实操。

组织架构横向协同有待优化

从组织架构来看，有的企业招标采购各业务环节部门分工缺乏统筹规划，不相容岗位分离制衡与跨部门业务协同未能有机平衡。招标、签约、履约、验收全流程缺乏统一的业务标准与衔接规范，各环节存在流程断点、信息壁垒，易引发责任推诿、管控脱节、关键信息传导失效等问题，直接影响五大机制闭环运行成效。

信息化全链条贯通赋能不足

国有企业虽然在招标采购数字化、智能化建设方面投入大量资源，但各信息化系统间存在数据孤岛现象，日常招标采购工作依赖多个独立系统交叉操作，数据不联通、流程不衔接，无法打通立项备案、招标组织、合同签订、收货付款、验收归档全流程，未能实现业务流程固化、全程留痕溯源、智能风险预警等管控效果。部分环节仍保留线下流转、纸质审批模式，人为干预空间较大，产生合规与廉洁风险。同时，当前AI（Artificial Intelligence，人工智能）技术快速迭代，企业也在布局招标采购智能化应用，但各企业投入分散、建设碎片化，缺乏统筹规划与复合型专业人才支撑，落地成效有限。

采购队伍专业化建设有待加强

多数国有企业管理重心多聚焦生产经营、市场开拓与财务管控，采购部门常被归为后勤辅助部门，存在资源投入有限、编制紧张、专业人才梯队不稳等问题。有的集团总部只有少量人员统筹全集团采购业务，下属单位专业力量同样薄弱，部分甚至未设立独立采购部门，队伍规模与专业能力难以适配业务及监管要求。此外，受廉洁风控导向影响，采购人员实行定期轮岗，人才培养难以跟上岗位流动节奏，加之岗位履职压力大、廉洁风险高、发展通道偏窄等因素，从业人员工作积极性不足，人才队伍建设滞后于政策更新与企业治理需求。

监督管理闭环体系尚需完善

近年来，国家主管部门密集开展各类招标采购领域专项整治工作，国有企业也积极开展各类自查自纠活动，但部分企业尚未针对招标采购工作构建起日常自查、专项督查、整改督办、追责问责闭环监督治理体系。招标采购业务监督多停留在承接上级治理要求，按照外部监督检查情况开展整改，常态化内生性监督机制尚不完善。即便检查发现问题，多数情况也是亡羊补牢，未能将招标采购合规履职情况纳入组织和个人绩效及干部任用评价体系，监督约束力度不足、警示震慑作用有限。

国有企业落实招标人主体责任的改进措施

健全制度体系，对标新规完善内控

以1358号文条款为对标依据，对现有招标采购管理制度开展全面梳理、逐条校验、查漏补缺，围绕五大治理机制系统修订完善制度与实操细则。细化研究决策审批流程、审核要点、合规审查内容和判定标准、履约绩效评价规则、招标人代表履职行为规范，配套制定审查清单、审批流程模板、履职行为负面清单等，把政策要求转化为可落地的工作手册。强化制度宣贯培训、跟踪评价、动态修订的长效机制，推动制度从纸面条文真正转化为业务实操依据。

优化组织架构，理顺业务协同机制

优化招标采购管理条线架构设置，推行招标采购经办与合同履约岗位分设、同一领导归口管理的组织模式，既满足不相容岗位分离的内控要求，又实现招标履约顺畅衔接。明晰各部门、岗位权责清单、工作交底要求、资料移交标准，建立招标采购与履约定期沟通机制，将前端招标条件完整传导至履约管控环节。同时，把后端履约评价结果反向应用于采购规则优化与供应商遴选管理，形成联动治理格局。

深化数字赋能，构建智慧招标采购管控

统筹搭建招标采购全生命周期一体化管控平台，贯通招标采购管理全链条，破除系统信息孤岛。运用大数据、人工智能搭建智能风控模型，对排他性条款、异常低价、围串标苗头、履约失范等风险实现智能识别、提前预警与动态管控。行业层面推进招标采购公共大模型共建共享，避免重复投入。以数字化固化业务流程、减少人为干预、强化全程留痕，推动招标采购管理从传统人防向智能化技防全面转型。

建强专业队伍，提升履职专业能力

加强专业人才培养，配齐配强专职招标采购管理人员，构建分层分类常态化培训体系，重点围绕招标采购领域政策深度解读、招标投标法律法规、招投标实务规范、合规风险识别处置等内容开展系统施教。出台招标人代表选派管理专项办法，明确专业背景、从业资质、回避情形、履职权责与禁止性行为清单，杜绝非专业岗位人员兼任评标代表。提升招标采购部门在企业内部的管理定位，加大资源投入与专业人才梯队建设力度，打造专业化、复合型、高素质招标采购管理队伍。

完善监督闭环，构建长效管控机制

建立招标采购业务常态化随机抽查、专项合规审计、年度五大机制自评的常态化合规体检机制。健全问题举一反三、整改督办、刚性追责的闭环机制，将招标采购合规履职情况纳入部门绩效考核、员工年度考评及干部任用评价体系，形成事前制度设防、事中流程管控、事后监督追责的全链条闭环治理机制，层层压实招标人主体责任。

结语

立足1358号文五大机制治理框架，国有企业招标采购已进入制度细化、责任压实的新阶段。针对机制落地中的现实瓶颈，企业需跳出被动合规思维，从制度、组织、数字化、人才、监督5个维度系统完善1358号文提出的五大机制，推动招标采购由形式合规向实质合规深度转型。通过补齐治理短板、压实全链条主体责任，坚守国有资产与廉洁风险底线，发挥采购资源配置效能，持续提升招标采购治理水平，为国有企业高质量发展提供坚实保障。

（作者单位：中化商务有限公司）