行政事业单位采购代理机构服务能力及监督管理

【摘要】近年来，随着审计监督、专项督查等内外部监管力度不断加大，采购领域问题时有暴露，而采购代理机构专业能力不足、服务规范性欠缺，叠加行政事业单位监管约束缺位，导致程序违规、采购效能偏低等问题尤为突出。文章通过分析采购代理机构服务能力水平和行政事业单位管理代理机构的基本情况，为强化采购代理机构管理、提升采购效率提出对策建议。

【关键词】采购代理机构；服务能力；监督管理

随着政府采购制度改革纵深推进与公共资源交易统一平台建设提速，采购代理机构作为连接采购人与市场主体的专业化中介，已逐渐成为规范交易流程、提升资源配置效率的关键载体。代理机构资格认定取消后，行业准入门槛降低，市场规模快速扩容，但机构执业水平分化明显，内控管理薄弱、采购文件质量不高、硬件设施不达标、从业人员专业度不足等问题逐渐凸显。与此同时，部分行政事业单位对代理机构重委托、轻监管，准入把关虚化、过程管控缺位、绩效评价流于形式，进一步放大了采购合规风险。笔者梳理代理机构服务短板与监管缺口，构建全流程闭环管理方案，以期为提升采购代理服务质效提供参考。

研究背景

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要“建立健全统一规范、信息共享的招标投标和政府、事业单位、国有企业采购等公共资源交易平台体系，实现项目全流程公开管理”，这就要求充分发挥政府采购在构建全国统一大市场、服务中国式现代化过程中的关键作用。作为为行政事业单位提供政府采购代理服务的专业化中介机构，采购代理机构在推进全国统一公共资源交易平台体系建设中发挥着关键作用，担负着规范交易行为、促进资源高效配置的重要职责。因此，深刻领会党中央重大决策部署精神，持续提升采购代理机构效能，是深入推进政府采购领域改革的重要依托，也是推进全国统一大市场建设的重要抓手。

采购代理机构的专业水平与服务质量是影响采购效能的重要因素。自2003年《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）施行以来，我国通过财政部门资质审批方式对代理机构实施准入管控。2014年，全国人民代表大会常务委员会修改《政府采购法》，取消了代理机构资格认定制度；同年财政部发布《关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》（财库〔2014〕122号），不再接收政府采购代理机构资格认定申请，行业准入门槛大幅降低，代理机构数量短期内大量增加。然而，采购代理机构质量并未同步跟上规模扩张，经营规模小而散、从业人员专业化水平不高、合规意识薄弱及操作规范性不足等现象普遍存在。2018年出台的《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号，简称2号文）构建了采购代理机构登记备案、从业管理、信用评价与常态化监督检查相结合的全过程管理体系，对采购代理机构规范开展业务具有重要指导意义；2025年施行的《政府采购代理机构监督检查暂行办法》（财库〔2024〕27号，简称27号文）则以检查范围、检查程序、检查内容、问责机制为重点，构建全过程监督体系。按照新监管规则要求，在强化监督中推动采购代理机构专业能力提升势在必行。

采购代理机构存在的问题

采购代理机构是政府采购各项事务的实际操作主体，其执业能力对采购行为的规范及公信力尤为关键。但就目前采购代理行业的发展状况而论，虽然存在较快增长，却也面临管理缺位、设施不够完善、技能不专、培训效果差或资料管理混乱等诸项困难，这将阻碍采购代理服务整体水平的显著提升。

代理机构管理水平不高

随着行业资格认定制度的取消，采购代理机构数量呈现几何级数增长态势，截至2026年9月，在中国政府采购网登记注册的代理机构约有59 000家，其中甘肃省内有2400余家。但机构执业规范化建设及管理水平未能实现同步提升，在内部控制体系构建方面存在明显短板，主要表现为：岗位操作规范尚未实现标准化，数字化管理平台建设滞后，配套的履职考核与责任追溯机制未能有效落地，管理缺陷在客观上形成风险隐患。

硬件基础设施薄弱

一是部分采购代理机构的评审场所未做到固定、专用，各功能区存在交叉混用情形；二是电子录音录像设备配置滞后，设备配置不专业，视听记录装置未实现360度无死角覆盖，音频采集设备未达到全向拾音要求，导致影像资料不清晰、不完整；存储设备容量不足，无法实现评标过程音视频资料的双备份存储，影像资料易丢失；三是现场秩序管控存在漏洞，评标区域未设置电子通信屏蔽设施，且缺乏标准化的移动终端存储设备，无法对参评人员手机等通信工具实施统一管理，致使评审现场存在信息泄露隐患。

采购专业资质与采购需求适配性不足

一是采购代理机构对采购政策把握不清。现行采购规范体系呈现多层级、多维度的特征，纵向层面需统筹执行国家级通用政策与行业性实施细则，横向层面需兼顾工程、服务、货物三大采购类别的差异化技术标准。而且采购政策还会不时进行动态调整，采购代理机构若政策解读能力不足，就容易引发采购风险事件。

二是编制发布的采购文件质量不高。采购文件作为采购活动的法定载体，其质量直接体现采购代理机构的专业化程度。在具体实践中，由于缺少行业准入门槛，代理机构编制的采购文件普遍存在采购需求模糊、评审因素设计失焦、合规性要件缺陷、风险预判与防控缺位等问题，难以满足采购文件应有的严肃性、规范性和客观公允性要求，直接影响评标环节的规范运行和采购结果的可信度。

三是代理机构从业人员专业能力欠佳。其一，代理机构专职从业人员数量较少。调查显示，大部分机构专职从事采购业务的人员不足5人，却需要同时运作多个项目，人员与项目配比失衡；从业人员中本科及以上学历占比较低，且与采购业务相关的法律、财务、工程等对口专业的从业人员占比低；持有中级及以上职业资格证书的人员占比低。其二，代理机构从业人员对采购数字化转型应对不足，在电子化采购平台上操作失误率较高；未能及时更新知识储备，对新的采购政策存在认知盲区；部分从业人员法律意识淡薄，职业道德缺失，在采购文件中设置倾向性条件，有参与围标串标的风险。此外，代理机构资源配置不足、职业晋升通道狭窄、薪酬福利缺乏竞争力等，导致采购从业人员流失率偏高。

采购培训工作效能偏低

代理机构开展采购业务培训是提升专业能力与服务质量、确保采购合规、规避法律风险的必要手段。采购培训频次少、员工参与积极性不高；培训内容与实际工作关联度低，员工认为所学内容与实际脱节；培训后知识转化效果差，培训基本采用“填鸭式”讲座，缺乏案例分析与实操演练，培训结束后缺乏后续跟踪指导，从业人员遇到问题无人可询。培训后从业人员仍按照固有的认知与方法工作，培训未能起到应有的效果。

档案管理标准化建设滞后

采购代理机构普遍缺乏完整的档案管理制度，未设置专人统一负责归档、调阅和移交工作，档案归档流程不规范，未制定档案分类和保管等标准，档案管理随意性大。调查显示，部分代理机构存在质疑答复函、评审专家抽取记录等重要文件未按时归档的情况，甚至出现漏存或错存等问题；部分纸质档案与电子档案混合存放，录音录像等资料也未按项目独立封存保管，容易混淆或损坏。此外，档案存储环境不合规，未建立独立规范的档案室，而是随意堆放在评标会议室以及其他办公场所中，存储条件不达标，极易造成档案损毁或信息外泄。

行政事业单位在代理机构管理工作中存在的问题

行政事业单位将采购项目交由代理机构办理，本身仍应是采购的有关责任者，所以代理机构所受的管理在很大程度上关系到政府采购的规范性问题。但目前某些单位在选用、考核及一般性监管方面所作的规定没有得到有效落实，制度与实际操作之间有差距，由此造成对代理机构的管理流于形式，难以形成有效的约束与激励。

对采购代理机构入库审查不严

一是准入资质审核流于形式。调查显示，部分行政事业单位在建立采购代理机构库时，只是单纯地在公共资源交易平台或政府采购网上查阅机构登记信息，仅要求代理机构提交营业执照等书面材料，以登记信息和书面材料为主要参考依据，确定代理机构是否能够入库，未赴代理机构现场实地考察评标场所、录音录像设备等硬件设施，未通过核验员工社保缴纳记录等方式确认其专职人员数量的真实性，未通过“信用中国”等官方平台核查代理机构的行政处罚、投诉处理记录，最终导致资质不过关甚至存在重大失信行为的机构通过审核进入代理机构库。

二是准入标准不明确或落实不到位。调查显示，部分单位未对采购代理机构的业绩规模、专业人员数量等设定可量化的评判标准，从而很难做出客观评价；也未针对货物、服务、工程等不同采购类别，对代理机构的专业能力要求进行细化分类，导致入库的代理机构水平参差不齐，难以保证整个采购过程规范化开展。

对采购代理机构的动态评估管理不完善

一是对采购代理机构缺乏完善的定期考核与动态评估。部分单位未对入库代理机构开展年度定期综合考核；部分开展考核的单位仅关注代理机构代理的项目数量，忽视采购文件编制的规范性、评审程序的合法性以及是否设置歧视性条款等服务质量与合规性问题。这会导致代理机构的服务能力、资质及合规性长期得不到检验与更新，服务质量逐渐下滑。

二是考核结果未形成反馈与调整改进机制。对采购代理机构的年度考核结果未向代理机构书面反馈，发现的问题也未要求其制定整改措施、限期整改，导致代理机构自身现存的同类问题反复出现；未根据考核结果对采购代理机构进行分类管理，如划分为优质、良好、较差等级，便于后续采购项目更快捷地选择优质代理机构；对于考核结果不合格的机构未设置退出机制，对服务能力不足的机构未采取限期整改措施或及时清退，甚至存在重大违规行为的机构仍可继续承接后续代理项目。这些均会导致考评机制流于形式。

对采购代理机构缺乏有力的监督机制

一是过度依赖代理机构，缺乏主动监督意识。部分单位将项目委托给代理机构后，项目实施完全依赖代理机构，自身不再参与管理，内部未设置岗位或人员对代理机构进行全程监督，形成监督真空，代理机构可能滥用职权，代理机构与供应商串通、为围标串标提供便利；在与采购代理机构签订的委托代理协议中，未明确规定代理机构的职责范围、采购流程规范、验收标准、违约责任等内容，代理合同条款模糊，责任界定不清，易产生法律纠纷或造成单位经济损失。

二是对采购过程动态监控不够有力。对采购文件审核、供应商资格审查、评标过程等关键环节仅流于形式的参与，未能积极履行采购人主体责任，未能对代理机构项目实施的关键环节进行有效实时跟踪；同时，未要求代理机构定期提交采购进展报告或关键节点备案，缺乏有效的信息反馈渠道，行政事业单位与代理机构之间形成信息壁垒，难以及时发现并纠正问题；未制定完善且具有可操作性的考核评价指标体系，对代理机构的违规行为或工作失误导致的损失未采取处罚措施、未追究责任，导致代理机构因违规成本低、缺乏竞争压力而重复出错，降低采购效率，损害单位权益。

对策建议

结合行政事业单位采购代理机构管理现状，建议坚持精细化监管思路，对采购代理机构实施全流程管理，通过构建“事前—事中—事后”的闭环管理机制，有效规范采购行为。

健全事前准入管控体系，前置风险闸口

一是参照2号文和27号文相关要求，完善行政事业单位选择采购代理机构的相关操作规程，充分发挥规章制度的约束和指引作用强化内控管理。

二是建立采购代理机构资质审查双核机制，首先开展严格的形式审查，借助跨平台数据贯通与智能核查等数字技术，主要对代理机构在中国政府采购网、“信用中国”或其他官方平台上注册的信息及提交入库材料的真实性进行核验，包括营业执照、社保缴纳记录等基础材料，实现信用信息自动核查。其次进行实质审查，对代理机构运营能力进行评估，主要包括近3年业绩，专业人员配置，符合隔音、全程监控标准的独立评标场所等。

三是强化采购代理机构协议契约化管理。遵循权责对等原则，规范协议签署流程，以制度化条款明确双方权利义务边界，主要包括明确代理机构服务范畴、约定采购全流程合规要求、嵌入风险防控条款、建立双向责任约束体系等。

完善事中动态监管体系，严控过程偏差

完善行政事业单位作为采购人的主体责任落实机制，通过全周期管控与数字化赋能强化采购人监管效能，建立“动态跟踪—节点管控—闭环纠偏”管理体系：

第一，对项目实施过程进行实时跟踪与进度管控。行政事业单位应委派专门的工作人员进行检查，对每个项目投标文件的密封状态、评标录像的完整性等重点核查。对于采购文件的确认、发布，评审委员会的组建，中标结果的公示等关键环节，需要采购代理机构向采购人报备。

第二，信息反馈与整改闭环。搭建采购代理机构与采购人之间的沟通桥梁，若发现采购实施中出现问题，应及时向代理机构发出整改通知书，并明确整改内容及要求。

第三，技术支撑与创新实践。搭建采购人与采购代理机构联合演练的虚拟采购流程模型，模拟供应商联合质疑等可能发生的状况，并开展采购代理机构的应急处置培训。

优化事后绩效评估机制，强化问效标尺

建立切实有效的采购代理机构绩效考评体系，通过“量化评估＋动态管理”构建科学考评系统，以刚性结果应用倒逼采购代理机构提升专业能力和服务质量。

其一，依据27号文，从资质合规性、服务质量、采购效率、风险防控、服务满意度5个维度设立考评指标体系，按年度对代理机构进行综合打分评价。

其二，建立覆盖项目进场到归档全流程的线上评价系统，设置量化指标，实现“一标一评”。

其三，将考评结果根据分数进行分级管理，划分为优秀、良好、较差三级。考评为优秀等级的代理机构可在后续采购项目中优先选用，良好等级的机构在进行优化调整后可限制性选用，对较差等级的机构则从入库名单中剔除。该机制的实施将驱动代理机构从“规模扩张”转向“质量竞争”，为构建现代采购服务体系提供核心支撑。

结语

综上所述，采购代理机构的服务水平同行政事业单位对政府采购的监督管理一样，是影响采购规范及效率的重要因素。目前，部分代理机构的专业素质、设施条件或管理方式尚存在较大欠缺，若采购人对代理机构的资格审核、流程控制和绩效分析管理存在缺位，势必会使相关风险成倍增长。要走出困局，核心是将采购人责任落到实处，以精细化监管思路为导向，构建“事前严审、事中严管、事后严评”闭环管理，促使代理机构由单纯追求数量转为重视质量，真正发挥其在政府采购中的专业化服务功能，以制度性保障促进全国统一市场和公共资源交易的有序发展。

（作者单位：中国人民银行白银市分行）