中标候选人虚假弃标的法律定性困局与规制路径

在招标投标活动中，“中标候选人”与“中标人”的法定身份定位会直接影响虚假行为的法律定性与法律责任承担。笔者以“第一中标候选人以虚假理由放弃中标资格”案例为样本，结合《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）及《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《条例》）相关条款规定，重点剖析两类主体虚假行为的法律适用差异，针对《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》（以下简称《条例释义》）关于“弄虚作假需以谋取中标为目的”的阐述，得出“目的限定与行为危害性并重”的认定标准，并构建“程序审查—实质追责—信用惩戒”的全链条规制体系，旨在为招投标监管实践提供参考。

问题提出：由一则案例引发的法律困惑​

某依法必须进行招标的工程项目，评标委员会完成评标后，招标人发布了评标结果公示，A公司为第一中标候选人。公示期内，A公司向招标人提交书面放弃函，以“工程配套的核心设备供应商突然停产，无法保障履约”为由申请放弃中标资格。招标人经内部研究，依据《条例》第五十五条规定决定重新招标。后续审计发现，A公司所谓“供应商停产”系虚假陈述，真实弃标原因是中标价低于同期市场成本，A公司意图通过虚假理由规避弃标可能产生的法律责任。​

如何处理A公司产生了如下争议：一是A公司作为中标候选人，其虚假弃标行为是否适用投标阶段弄虚作假的处罚条款；二是中标候选人与中标人的身份定位如何影响法律责任的认定逻辑；三是《条例释义》中“弄虚作假需以谋取中标为目的”的限定，是否构成虚假弃标行为追责。以上争议直接关系到招投标市场秩序的维护力度与法律实施的统一性。​

基础法理：中标候选人与中标人的法定身份区分​

身份确立的法定标准与法律意义​

中标候选人与中标人的法律界定不仅是区分评标阶段与合同缔约阶段的核心标志，还是招投标制度权利义务分配的基础。二者在确立依据、权利义务和法律地位上存在本质差异，这一差异构成了法律适用的前置性区分要件。

根据《招标投标法》第四十条、第四十五条及《条例》第五十三条、第五十四条规定，中标候选人是评标委员会根据招标文件规定的评标标准和方法，从合格投标人中推荐的具备中标资格的候选人，其身份于评标结果公示时确立，数量通常为1～3名。中标候选人的核心法律地位是“潜在中标人”，仅享有“被确定为中标人的期待权”，尚未与招标人形成具有约束力的合同关系；中标人则是经招标人在中标候选人中确定并依法发出中标通知书后的最终签约主体，其身份确立以中标通知书的送达为法定标志。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号）明确，中标通知书对招标人和中标人具有法律效力，中标人自此时起享有“请求签订书面合同的权利”，同时承担“按约履约的义务”，与招标人形成准合同关系。区分二者的身份定位具有以下现实意义：一是划定了招标投标程序的阶段边界，即中标候选人对应“评标公示阶段”，中标人对应“合同订立阶段”；二是为不同阶段的法律责任设置提供依据，避免因身份模糊造成法律适用混乱。

身份转换的法定条件与法律后果​

中标候选人并非自然转变为中标人，其身份转换需要满足严格的法定条件：一是评标结果公示期内无异议或异议不成立；二是招标人在法定期限内确定中标人并发出中标通知书；三是中标候选人没有《条例》第五十五条规定的放弃中标、因不可抗力不能履行合同、存在影响中标结果的违法行为等情形。其中，中标通知书的发出是身份转换的核心标志，代表承诺生效，对招标人和中标人均具有法律约束力。投标人从中标候选人到中标人的身份转换前后，对应的法律后果存在显著差异：处于中标候选人阶段时，投标人主要承担投标文件真实性与遵守评标规则义务，中标候选人放弃中标资格等同于投标人撤销投标文件，承担的责任主要限于投标保证金的退还事宜及诚信档案记录相关后果；处于中标人阶段时，中标人承担的义务升级为按规定签订合同的签约义务与全面履行合同的履约义务，如出现违约行为，将面临取消中标资格、罚款、不予退还投标保证金等严厉处罚，且需承担对招标人的赔偿责任。

本案中，A公司在评标结果公示后、中标通知书发出前申请放弃中标资格，仍处于中标候选人身份阶段，其行为性质与法律责任应基于该身份属性来认定。​

法律适用差异：两类主体虚假行为的追责路径解析

中标候选人虚假行为的法律规制现状​

中标候选人的虚假行为主要发生于评标结果公示阶段，常见表现形式包括虚假放弃中标资格、公示期间提供虚假材料异议、隐瞒影响中标资格的重大事项等。现行法律体系对该类行为的规制呈现出“原则性强、操作性弱”的特点。《招标投标法》第五十四条第一款规定，“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”；第二款进一步明确了处罚标准，即“依法必须进行招标的项目的投标人有前款所列行为尚未构成犯罪的，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至三年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照”。目前，上述条款的适用前提存在争议，核心焦点在于“骗取中标”的目的限定。《条例》第六十八条所规制的弄虚作假须以“谋取中标为直接目的”，中标候选人虚假弃标行为显然与“谋取中标”目的相悖。

实践中，对中标候选人虚假行为的追责大多依赖两种路径：一是依据《招标投标法》第五条“诚实信用原则”，判断中标候选人是否违反法定义务；二是依据招标文件的约定条款，不退还投标保证金或要求承担赔偿责任。但两种追责方式存在明显局限性，“诚实信用原则”具有抽象性，缺乏明确的处罚标准；招标文件的约定效力仅限于合同相对方，无法实现行政惩戒与信用约束的效果。​

中标人虚假行为的法律规制逻辑

中标人的虚假行为主要发生在中标通知书发出后，典型表现为签订合同时提供虚假履约担保、隐瞒履约能力缺陷、以虚假理由拒不签约等。由于中标人已经与招标人形成准合同关系，法律对其虚假行为的规制更为明确具体。《条例》第七十四条专门针对中标人的违约与虚假行为规定了追责条款：“中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还。对依法必须进行招标的项目的中标人，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款。”该条款未设定“谋取利益”的目的限定，仅以行为违法性作为追责依据，体现了对中标阶段招投标秩序的严格保护。从法律逻辑来看，中标人虚假行为追责具有双重基础：一是合同责任，中标通知书的送达标志着合同成立，虚假行为将构成违约责任；二是行政责任，如果中标人的行为破坏了招投标程序的终局性，应通过行政处罚维护公共利益。这种“民事追责＋行政惩戒”的双重规制模式，能够有效减少中标人虚假行为的发生。

两类主体法律适用的核心差异对比​

通过梳理法律条款与实践案例，可以发现中标候选人与中标人虚假行为的法律适用差异可归纳为5个维度（见表1）。

本案中，A公司的虚假弃标行为属于中标候选人阶段的虚假行为，因缺乏专门规制条款且存在目的要件争议，导致行政监督部门在使用《条例》第六十八条追责时面临障碍，这是当前招标投标实践中类似案例的共性问题。追根溯源，《条例》第六十八条的适用困境源于《条例释义》对“弄虚作假”行为设定了“以谋取中标为目的”的严格要件，从而将在性质上截然不同的“虚假弃标”行为排除在行政处罚范围之外。​

核心争议：“弄虚作假”的目的要件认定困境与破解​

目的限定的立法初衷与实践局限​

《条例释义》将“谋取中标”设定为《条例》第六十八条“弄虚作假”的核心目的要件，立法初衷在于明确条款的规制重点——打击以欺诈手段获取中标资格的恶意投标行为，避免条款适用范围的不当扩大。从招标投标制度的核心价值来看，中标环节的公平性是制度保护的核心要义，立法者希望通过目的限定，将处罚资源集中于规制直接破坏公平竞争的行为。但这一目的限定在实践中产生了明显局限：一是形成了“规制空白”，对中标候选人虚假弃标、虚假异议等非“谋取中标”的虚假行为，缺乏明确的行政追责依据；二是即使绕过上述“规制空白”对某些虚假弃标行为进行追责，也面临现实困境。例如，行政监督部门需要证明其中标后提出的弃标理由（如资金困难、规划变更）是虚假的，但这往往需要深入核查企业的内部经营状况，执法成本高且难度大；三是上述局限均违背了诚实信用原则全面性的要求。招标投标活动的全流程均应遵循诚实信用原则，而非仅在中标环节设置诚信义务。当前目的限定在造成实践困境的同时，也从整体上削弱了法律对招标投标活动全流程诚信价值的保障。

本案中，A公司的虚假弃标行为虽无“谋取中标”目的，但导致招标流程重启，造成招标人工期延误及经济损失，扰乱了招标投标的正常秩序，其危害性与“谋取中标”的虚假行为并无本质区别。若严格依据《条例释义》的目的限定，行政监督部门将无法对其实施罚款等行政惩戒，不利于维护市场秩序。​

目的要件的扩张解释：基于实践需求的路径选择​

1.破解目的要件困境，须在遵循立法精神的前提下，对“弄虚作假”的目的要件进行扩张解释，实现规制范围全覆盖与处罚力度相匹配的平衡。在目的要件的广义解读方面，应将“谋取中标”扩张为“谋取与招标投标活动相关的利益或规避相关义务”。虚假弃标行为本质上是通过虚假陈述规避投标承诺义务，属于“规避相关义务”的范畴，应纳入弄虚作假的规制范围。这种解读并未脱离“利益与义务”的核心逻辑，与立法初衷保持了一致性。

2.在行为危害性的补充认定方面，应突破“目的唯一论”，建立目的＋行为危害性的二元认定标准。若虚假行为具有以下危害后果，即使无“谋取中标”目的，仍可认定为“弄虚作假”：一是导致招标流程中断或重启，造成公共资源浪费；二是损害其他投标人的公平竞争机会（如虚假弃标为特定候选人创造中标条件）；三是对招标人造成直接经济损失。本案中A公司的行为同时满足前两项危害后果，符合二元认定标准的适用条件。

完善建议：构建全链条的虚假行为规制体系

推动立法修订：从根源上堵塞法律漏洞

前述扩张解释路径虽为司法和执法实践提供了有益参考，但仍面临着法律稳定性的挑战。要从根本上解决《条例》第六十八条“谋取中标”目的限定带来的局限，必须推动顶层设计，启动立法修订程序，将诚实信用原则对招标投标全流程的要求具体为明确的法律规则，实现从“释法探索”到“规则明确”的根本转变。具体建议如下：​

1.修订《条例释义》并完善配套规定：建议由司法部（2018年，国务院法制办公室撤销，其职责并入司法部）与国家发展和改革委员会牵头修订《条例释义》，删除“以谋取中标为直接目的”的限定性表述，明确“弄虚作假”行为应包括以欺诈手段谋取与招投标活动相关的利益、规避法定义务或破坏招投标正常秩序的行为，为监管执法提供权威的合法性解释基础。

2.在《条例》中增设专门条款：建议在《条例》中增设“中标候选人行为规范”条款，提高立法精准度。例如，可明确规定“中标候选人无正当理由放弃中标资格，或以提供虚假材料、虚假陈述等不正当方式提出异议、规避履行义务的，投标保证金不予退还，由行政监督部门责令改正，并处投标保证金金额一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，可并处一至三年内禁止参与依法必须进行招标的项目投标的行政处罚”。通过设定明确的违法后果，破解处罚中标候选人虚假行为“无法可依”的困境。

3.构建“行政、民事、信用”多元共治的规制体系：在修订条款的同时，应同步完善民事索赔与信用惩戒机制。一方面，保障招标人通过民事诉讼追究虚假弃标者过失的渠道畅通；另一方面，将弄虚作假弃标行为全面纳入公共资源交易平台的信用评价体系，进行扣分、公示和联合惩戒，形成立法、执法、司法与行业自律相结合的全链条规制合力，促进供应商贯彻诚实信用原则。

规范执法监管：统一裁量基准与强化调查权​

1.建立分级追责标准：行政监督部门应根据虚假行为的危害程度实行分级追责：对情节轻微的（如虚假理由未造成招标流程重启），不退还投标保证金并记入不良行为记录；对情节较重的（如导致招标流程重启、造成轻微损失），追加罚款处罚；对情节严重的（如串通弃标、造成重大损失），并处禁止投标资格处罚。本案中A公司的行为属于情节较重情形，应适用“不退还投标保证金＋罚款”的追责标准。

2.完善证据认定规则：明确虚假行为的证据认定标准，将“书面声明与客观事实不符”“提供的证明材料系伪造”“陈述内容违背商业常理”等作为核心证据要件。同时，赋予行政监督部门必要的调查取证权，如可要求行为人提供相关证明材料的原件、向第三方核实情况，解决“取证难”问题。​

推动制度构建：强化全流程的诚信约束与风险防控

1.构建全流程诚信记录体系：将中标候选人的虚假行为纳入全国公共资源交易信用平台，明确记录内容（包括行为情形、处罚结果、整改情况等），实施信用联合惩戒，限制其参与政府采购、工程建设等领域的招标投标活动。同时，建立信用修复机制，允许行为人在履行处罚义务并整改后申请信用修复，实现惩戒与激励并重。

2.完善招标人的审查义务：明确招标人对中标候选人放弃理由的审查责任，允许招标人要求中标候选人提交书面放弃声明及相关证明材料。如发现明显不合理的理由，招标人应及时报告行政监督部门并提出投诉，形成“招标人初步审查＋行政监督部门最终追责”的协同机制。本案中，若招标人要求A公司提供供应商停产的工商证明，即可提前发现虚假理由，避免流程重启。​

结语​

中标候选人与中标人的法定身份界定决定了其虚假行为的法律适用差异。当前，《条例释义》中“谋取中标”的目的限定在实践中已难以适应全流程诚信建设的需求，需通过立法修订或释法，将“规避义务、破坏秩序”等虚假行为明确纳入规制范围。解决类似本案的虚假弃标问题，需构建“立法完善＋执法规范＋制度保障”的全链条体系，在立法上明确中标候选人虚假行为的专门规制条款，在执法中建立“目的＋危害性”的二元认定标准，在制度上强化诚信约束与协同审查。如此才能保障对招投标全流程虚假行为的有效规制，维护公平竞争市场秩序，保障招标投标制度的健康运行。​

（作者单位：湖北省招标股份有限公司）