采购人对采购结果存有“疑义”该如何处理

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第三条明确，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。其中，公平竞争是政府采购的核心与基石；公正则强调在公开透明、公平竞争的基础上，实现程序正义与结果公正的“双优”。因此，无论是采购过程的公平性还是结果的公正性，它们既是组织政府采购活动的基本准则，也体现在对包括采购人、供应商在内的政府采购当事人的具体行为要求中，更需要通过法律手段维护有关当事人的合法权益，以实现《政府采购法》第一条规定的立法初心，诸如“提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”等。

作为政府采购当事人之一的采购人，其使用的属于财政性资金。因此，采购人所实施的具体项目及相关政府采购活动成功与否、质量优劣、采购效率与质量，以及供应商提供的产品性能、履约能力和诚信状况，将直接影响项目预期目标的实现，进而关系到财政性资金的使用效益，并与项目所涉及的国家和社会公共利益紧密相关。因此，采购人在政府采购活动中，对于知晓或者发现的违法违规行为，从对项目负责、对本单位负责、对经办人自身负责的角度出发，有义务且有必要依法采取措施进行纠正。

案件经过

S县公安局城西片区“平安城市”视频监控系统采购项目经开标、评标，评标委员会推荐了3名中标候选人。采购人“定标”期间检查评审报告等资料时发现，第一中标候选人的某核心投标产品未全部响应采购文件列明的技术参数，按照评审标准该项应得22分，评审结论却为25分。同时，第一、第二中标候选人之间的分差仅为1.8分。采购人据此认为，评标委员会未按照采购文件规定的评审标准进行评审，评审结果有误。然而，由于该情况系采购人定标阶段主动检查而发现，并非系供应商质疑等维权方式引出，此时采购人和采购代理机构（以下简称代理机构）处理时如何既合法合规，又兼顾高效，成为本案关键。 

观点分析

笔者结合上述案例，以“采购人对采购结果存有‘疑义’，该如何处理”为切入点，从以下几个方面进行分析。

质疑并非采购人对采购结果存疑时的救济途径

在我国公共采购中，招法体系与政府采购法体系并行，两大法律体系相互联系又有所区别，在有关主体维权救济方面存在明显差异。招法体系确定的维权救济行为如“异议、投诉”，其可以提出的适格主体包括“投标人、潜在投标人以及利害关系人”。具体的异议范围分为“资格预审文件、招标文件、开标、评标结果”等重点环节和其他招标投标活动两大部分。前者必须以先提出异议作为投诉的前置条件，后者则不受此限制，具体在《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十二条、第四十四条、第五十四条、第六十条有相关规定。

前述案例适用于政府采购法体系。根据《政府采购法》第五十二条、第五十五条，依法可以提出质疑、提起投诉等维权救济的适格主体仅限于供应商，并不包括采购人，而供应商可以依法提出质疑的范围包括“采购文件、采购过程和中标、成交结果”。由此可见，若采购人对采购结果存疑，即便有客观事实和一定材料足以证明评审结论等采购结果有误，也不能“跨赛道”通过质疑和投诉等供应商的专属维权救济途径表达“疑义”。

政府采购法体系的质疑答复主体为采购人和代理机构，于情于理于法，作为直接负责、经办采购项目的采购人，不应出现自己质疑自己，再自己答复自己的“另类场景”。受评审专家的专业能力、评审经验、责任心、对政府采购法律制度的熟知程度，以及供应商竞争策略、投标（响应）文件制作水平等诸多因素制约，评审过程及结果客观上存在极大的不确定性，甚至可能出现违法违规等情形。此时，采购人秉持着“应改则改”的态度，应当依法及时进行纠正或者补救，而不能放任自流。因此，采购人对于采购结果可能存有“异议或者疑义”。但由于政府采购法体系不同于招法体系的“异议主体”设定，“质疑主体”仅限于参与采购项目的供应商，于是政府采购法体系结合“定标原则”作出了具体的制度安排（详见后文），以免由于采购人不能提出疑义，导致发声无门之下的“将错就错”。

应将“定标环节”的时长设计和采购人的维权救济有机结合

政府采购法体系涉及8种不同的采购方式，每种方式的适用范围、立意、核心特点、交易规则与程序都有着显著区别，但在评审委员会（包括评标委员会、询价小组、谈判小组、磋商小组、框架协议评审小组、合作创新谈判小组等，以下统称为评委会）如何推荐中标、成交候选人，以及采购人如何在推荐的中标、成交候选人名单中“定标”这方面，没有原则上的区别，均本着竞争择优为目的，回归“采购初心”。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第四十三条规定：“采购代理机构应当自评审结束之日起2个工作日内将评审报告送交采购人。采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标或者成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商。”这里需要思考的是，《政府采购法实施条例》为何赋予采购人多达5个工作日的“定标期”，究其根本就在于“落实采购人主体责任”的需要，即保障采购人在合法框架下对项目及竞争情况的知情权、自主权、决策权乃至救济权。如果上述权利无法得到保障，“谁采购、谁负责”就会成为空谈，采购人的权责对等也只会是“黄粱一梦”。

就采购结果而言，“定标期”内采购人可以通过核对评审资料和报告，了解评审过程是否合规精确、采购结果是否公正无误、供应商之间是否充分竞争；通过查阅供应商的投标（响应）文件，快速熟悉中标、成交候选人及其产品的有关情况，确保项目采购目的的实现，保障购买产品的质量、供应商的履约能力，以及提高财政性资金的使用效益。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第六十八条第四款、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称74号令）第三十六条、第四十九条，以及《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号，以下简称214号文）第二十八条对此均有相应的规定。具体来说就是“采购人逾期未确定中标、成交供应商且不提出异议（不能说明合法理由）的，视同按评审报告推荐的顺序确定排名第一的中标、成交候选人为中标、成交供应商”。这在体现竞争择优的“定标”原则之余，也给予了采购人了解情况、发现问题的足够时长，兼顾了时效性与采购人知情权、救济权的保障需求。

采购人发现采购结果存在问题时的5种处理原则

第一，如前述案例所述，采购人在“定标”环节发现评委会未按照采购文件规定的评审标准进行评审的，根据《政府采购法实施条例》第七十五条之规定，该评审意见无效。对于政府采购货物和服务招标投标项目，采购人可以依据87号令第六十七条，在报经财政部门之后重新组建评委会进行评标，对错误的评审结论“依法纠正”。不过需要注意的是，87号令的第六十七条，明确的是采购人、采购代理机构“可以”而非“必须”，具体是否重新组建评委会由采购人根据项目紧急程度、供应商竞争情况等因素决定（即采购人意思自治）。由于原评委会未按采购文件规定的评审行为已经构成违法违规，且实质性影响了采购结果的公正性，导致原评审意见无效，若采购人未选择重新组建评委会进行评标的，则只能依据《政府采购法》第三十六条第二项规定，对项目作废标处理。对于非招标采购方式，依据74号令第二十一条以及214号文的第三十二条，采购人、采购代理机构发现评委会未按照采购文件规定的评审标准进行评审的，应当重新开展采购活动，并同时书面报告本级财政部门。因此，采用询价、竞争性谈判以及竞争性磋商采购方式的政府采购项目，因评委会未按规定标准进行评审导致评审意见无效后的处理方式，根据现有制度规定，唯有重新采购。

第二，如果出现87号令第六十四条、74号令第二十一条、214号文第三十二条规定的“依法可以组织重新评审”情形之一的，本着“有错改之”和公平高效的原则，采购人、采购代理机构应在报经财政部门后依法组织重新评审。需要注意的是，《政府采购法实施条例》第四十四条明确要求，除了国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。其目的在于避免少数采购人因对评审结果不满，随意寻找理由启动重新评审、否定原有合法合理的评审结论，破坏政府采购的公正性。

第三，若供应商依法提出质疑，且质疑事项成立的，采购人、采购代理机构需要按照《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第十六条之规定，结合质疑事项的成立是否对采购结果构成影响而作出不同处理，即不影响采购结果的，继续开展采购活动；影响采购结果的，当合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标、成交候选人中另行确定中标、成交供应商的，应当依法另行确定中标、成交供应商，否则应当重新开展采购活动。对于前述法条中的“否则应当重新开展采购”则需要根据质疑事项成立后，是否对其余合格供应商的评审排序等采购结果的公正性造成实质性影响等情况，加以判断并启动。具体来说，如果质疑事项不仅直接影响了采购结果，还影响了采购公正性，如不符合条件却因审查有误而通过的供应商，最终成为第一中标、成交候选人，或该供应商虽然不是第一中标、成交候选人，但由于其报价最低，作为评审基准价而影响了其他供应商的报价得分，进而影响了中标、成交候选人的排序；或者其他供应商的违法行为或者错误的评审过程、结论影响了中标、成交候选人的排序。这几种情况下，由于审查或评审错误等情况的“连锁反应”改变了供应商原本公平竞争后应有的排序，影响了采购结果的公正，加之又不能通过重新评审等方式进行补救，此时只能按照《政府采购法》第三十六条第一款第二项以及其他采购方式的相应制度规定，对项目作废标（终止采购）处理，而不能“简单粗暴”地对照法条“将错就错、错事错办”，在所谓的其他合格供应商当中按错误的评审排序另行选择中标、成交供应商。由于涉及质疑答复且改变采购结果，采购人、采购代理机构还需要将有关情况书面报告财政部门，这一规定也符合政府采购项目全生命周期监管要求，可确保财政部门及时准确知晓项目进展与动态变化，防止采购人、采购代理机构因“误判”而非法改变采购结果。

第四，若项目出现了《政府采购法》第三十六条，74号令第三十七条、第四十三条、第五十条，以及214号文第三十四条等法定的项目废标（终止）情形时，采购人应当依法对项目予以废标或终止，并按照前述法律条文的规定，及时将废标理由通知参与采购项目的供应商；非招标采购项目则需要发布项目终止公告并说明原因。在审时度势作出废标（终止）决定后，除因重大变故采购任务取消外，采购人应当依法重新开展采购活动。此外，虽非规定动作，但从有利于项目实施和监管的角度，建议采购人将此类情况及时向财政部门说明（报告）。

第五，根据政府采购法律制度设计，采购人“定标”之后、公告采购结果的同时，应当发出中标、成交通知书，《政府采购法》第四十六条明确：“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。”因此，需要关注采购人不得非法改变采购结果这一要求，否则采购人将承担因违反诚实信用原则，致使中标、成交供应商信赖利益损失所产生的缔约过失责任。对此，《政府采购法》第七十一条和《政府采购法实施条例》第六十七条均规定了“警告、罚款、通报”等行政处罚，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。在这种情况下，若采购人发现、知晓或因供应商询问、质疑而得知评委会不按采购文件规定独立评审，存在评审失误或其他情形导致项目应当废标（终止）的，采购人不能擅自直接处理，而应当依法向监督管理部门报告，由监督管理部门按照《政府采购法》第五十九条、第六十五条以及《政府采购法实施条例》第六十三条、第六十四条等规定，启动监督检查程序，并对违法违规行为作出处理。此外，采购人、代理机构也不得通过非法组织重新评审、非法重新组建评委会进行评审，或者以对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变采购（评审）结果。

（作者系中招智库学术委员会专家委员、宁国市港发建设投资有限公司监事）