如何破解政府采购质疑处理难题——基于5则实践案例的分析

在实践中，随着政府采购信息公开制度全面推行，供应商获取项目信息渠道便捷，质疑成本近乎为零，导致部分企业将质疑作为市场竞争的工具，存在“组团质疑”“连环质疑”等行为。部分供应商为获取不正当利益或者达成其他不合理诉求，不当行使救济权利，滥用质疑手段，存在无故进行质疑，甚至“恶意质疑”的情形。更有甚者，部分不具备法定资格条件的供应商亦违规发起质疑，甚至质疑采购预算合理性、单一来源采购方式适用依据等核心事项，不仅干扰了采购项目的正常开展，更扰乱了市场公平竞争秩序。面对此类不当质疑甚至“恶意质疑”行为，政府采购相关主体应如何依法妥善应对？

近年来，笔者所在采购代理机构累计服务各类政府采购项目超1万个，其中近3年处理的质疑投诉案件，已覆盖货物、服务、工程等采购领域。笔者结合5则一线实践案例，深入剖析政府采购质疑处理的核心难题与破解路径，以期为相关从业者提供参考。

案例一：不具备资格条件的供应商是否属于政府采购质疑的适格主体

案情简介

某食材配送项目中，J公司认为，招标文件要求“投标人提供2024年1月1日至本项目投标截止之日【以检测报告送检（或收样或取样或送样或到样或接收或委托）时间或出具时间为准】由具备CMA（China Metrology Accreditation，中国计量认证）或CNAS（China National Accreditation Service for Conformity Assessment，中国合格评定国家认可委员会）资质的第三方检测机构出具的检测报告：①瓜果类（包含但不限于：百菌清、哒螨灵、地虫硫磷、胺苯吡菌酮、苯菌酮、吡唑萘菌胺、氟唑菌酰胺）；②干货类……每一个品类分别提供任意3个月（每个月各需提供1份）结论为合格或符合（或同等表述）的检测报告……”不符合相关规定，损害了其合法权益：第一，某个月的批次达标无法证明该月份的所有批次均达标，应将“月份”改为“批次”，准确反映供应商产品的持续稳定性；第二，“任意3个月的检测报告”表示供应商需要提供某个较长时间段内的质量检测数据，供应商在投标前无法预知具体要求，因此无法提前完成相关检测；第三，将任意3个月的检测数据等同于长期质量稳定性的判断标准，将质量评估简化为片段式抽样，既违背了质量管理的基本规律，又忽视了生产过程中动态波动的客观事实，违背了《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）公平参与、机会均等的基本原则，构成对潜在供应商的不当限制。

采购人认为，“检验检测报告”评分项中所列明的检测项，均基于现行有效的国家标准，且均为对应食品品类的最基本要求，在日常食品安全管理及检测中具有普遍适用性，紧贴项目实际需求。依据《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第九条第三款的规定，采购需求可以直接引用相关国家标准、行业标准、地方标准等标准、规范，也可以根据项目目标提出更高的技术要求，故认定质疑不成立。J公司对质疑答复结果不满意，向财政部门提起投诉。

处理结果

经财政部门核查，招标文件资格条件要求“投标人必须具有主管部门颁发的，在有效期内的《食品经营许可证》或《食品生产许可证》”，J公司在投标文件中未提供《食品经营许可证》或《食品生产许可证》，未通过资格性审查。通过查询本地市场监督管理局官方网站的许可审批分类信息公示专栏，亦未查询到J公司具有《食品经营许可证》或《食品生产许可证》。财政部门向J公司进一步调查取证，要求其提供《食品经营许可证》或《食品生产许可证》等相关材料以证明该项目招标文件确对其合法权益造成损害，截至投诉处理决定作出前，J公司未提交《食品经营许可证》或《食品生产许可证》。

根据《政府采购法》第二十二条第一款规定，参加政府采购活动的供应商应当具备履行合同所必需的设备和专业技术能力等条件。该项目招标文件的资格要求明确规定投标人必须提供《食品经营许可证》或《食品生产许可证》，J公司投标文件中未提供上述相关许可证，不具备该项目有效投标供应商资格。同时，现有材料也无法证明J公司取得了《食品经营许可证》或《食品生产许可证》，即现有证据不足以证明J公司是该项目合法潜在供应商。《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，简称94号令）第十条第一款规定：“供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。”因此，J公司提供的证据不能证明招标文件该项设置损害了其权益，该投诉缺乏事实和法律依据，投诉事项不成立。

案例评析

结合《政府采购行政裁决指导性案例29号——某厅信息应用平台采购项目投诉案》，笔者认为应科学界定潜在供应商范围，在质疑处理中严格审查主体资格。提出质疑的适格供应商须同时满足3项条件：一是具备合法满足采购需求的能力，具备履行合同所必需的设备和专业技术能力。例如，在食材类项目中，可通过核查供应商提交的材料，或查询国家市场监督管理总局全国食品经营许可（社会公众查询）官网等官方渠道，核查供应商是否具备相关食品经营资质。但需特别注意的是，对不属于国家限制经营、特许经营及法律法规禁止经营的事项，不得以营业执照经营范围为由，限制供应商参加政府采购活动和依法提出质疑的权利。二是与质疑事项存在利害关系。根据94号令第十一条，质疑主体须是参与所质疑项目采购活动的供应商。质疑主体仅限定为所质疑项目采购活动，且与自身参与环节存在利害关系的供应商，供应商不能“跨越环节”主张权利，仅获取招标文件但未参与投标的供应商，无权对后续采购程序或中标结果提出质疑。三是自身合法权益确因质疑事项受损。具体包括采购文件存在限制性倾向性条款、采购文件的澄清或修改违反规定、应当回避的人员未按规定回避、参加采购的主体之间串通内定中标（成交）供应商、其他供应商隐瞒真实情况提供虚假资料谋求中标（成交）、采购程序违反规定等导致自身合法权益受损的情形。

案例二：预算金额是否属于政府采购法定质疑范围

案情简介

某项目发布招标公告后，Z公司提出质疑，主张项目总采购预算为120万元超出市场合理价格区间，要求采购人中止采购活动，降低采购预算后重新开展采购活动。

处理结果

采购人认为，采购预算在政府采购活动开始之前已经确立，其不属于采购文件、采购过程、中标（成交）结果，因此不属于政府采购活动中可质疑的范围，未对潜在供应商的权益造成实质性损害。因此，质疑不成立。

案例评析

根据94号令第十条第一款，虽然采购文件体现了采购预算金额，但是采购预算的确定属于政府采购活动启动前的法定步骤，并非采购人、采购代理机构在编制采购文件时可以自行制定的内容。政府采购项目的预算金额不会使供应商的“权益受到损害”，不符合94号令第十条第一款可以提出质疑的条件，属于无效质疑。结合《政府采购行政裁决指导性案例42号——P市加油站智能远程监管系统（物联网监管系统）采购项目投诉案》，现阶段，采购项目预算金额、采购项目的设立、采购合同签订及履行、经财政部门批准的采购方式等政府采购管理事务，不属于采购文件、采购过程和中标、成交结果使供应商权益受到损害的情形，不属于可以依法质疑、投诉的范围。

案例三：质疑过程中，专家重新打分是否属于重新评审

案情简介

某项目中标结果公示期间，综合得分排名第二的M供应商认为中标供应商H公司的检测报告不符合要求，提出质疑。经原评委会（评标委员会、询价小组、谈判小组、磋商小组、框架协议评审小组、合作创新谈判小组等，以下统称为评委会）复核，H公司的部分检测报告不符合要求，核减相应分数后，其综合得分排名从第一位下降至第二位，M供应商排名升至第一位。据此，该项目发布中标结果变更公告，中标供应商由H公司变更为M公司。H公司随即提出质疑：依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令）第六十四条，评标结果汇总完成后，除“分值汇总计算错误的”“分项评分超出评分标准范围的”“评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的”“经评标委员会认定评分畸高、畸低的”4种情形外，任何人不得修改评标结果。该项目中，首次评审时评审专家对技术评分、业绩评分等单项评分评审错误，评分与实际情况不相符，不属于“分值汇总计算错误的”情形，也不属于其他3种情形的任何一种。采购代理机构、评委会通过重新评分、重新排名的方式改变中标结果，属于违法行为。

采购人认为，根据94号令第十四条、第十六条规定，因相关投标供应商对该项目采购结果提出质疑，依法组织原评委会针对质疑事项进行核查，并根据原评委会核查意见答复质疑，符合政府采购关于质疑处理的相关规定，不属于违法重新评审，故质疑不成立。H公司对质疑答复不满意，向财政部门提起投诉。

处理结果

财政部门认为，结合招标文件要求，评委会认为H公司相关部分检测报告不符合要求，且未发现该项目评委会在人员构成、评审程序等方面存在违法情形。根据94号令第十六条“对采购过程、中标或者成交结果提出的质疑，合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标、成交供应商的，应当依法另行确定中标、成交供应商；否则应当重新开展采购活动”“质疑答复导致中标、成交结果改变的，采购人或者采购代理机构应当将有关情况书面报告本级财政部门”的规定，上述案例情形因质疑事项成立导致中标、成交结果改变，属于94号令规定的质疑处理结果范畴，而不属于87号令第六十四条所指的重新评审的情形。综上，投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立。

案例评析

根据财政部国库司等联合编著的《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》中关于第四十四条重新评审或改变评审结果的禁止性规定的阐释，结合《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号，简称69号文）及87号令有关规定，政府采购活动中，评委会在3个环节需要重新审查评审意见，分别是评审过程中的复核、评审结束后可能出现的重新评审和出现质疑后的配合协助答复。笔者梳理了关于复核、重新评审与配合协助答复的相关情形及区别。

1.评审过程中的复核。复核，是指评审结果汇总完成后至评审报告签署完成前，采购人、采购代理机构和评委会针对评审意见开展的核查工作。87号令及69号文对复核的内容有明确规定。在评审中，复核只针对分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观分评分不一致、经评委会一致认定评分畸高或畸低、政策性功能价格计算错误的情形。经复核发现评审结果确需修改的，评委会应当现场修改评审结果，并在评审报告中明确记载。

2.评审结束后可能出现的重新评审。重新评审，是指评委会签署评审报告，评审活动完成后，原评委会对其出具的评审意见重新核查。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（简称《政府采购法实施条例》）第四十四条规定，除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。对于招标项目，根据87号令第六十四条，评审结束后可启动重新评审的情形，仅限于分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、评委会对客观评审因素评分不一致、经评委会认定评分畸高或畸低4种情形。上述错误可以是采购人或者采购代理机构自行发现，或者供应商依法提出质疑后发现，也可以是财政部门在监督检查中发现。

3.出现质疑后的配合协助答复。配合协助答复，是指当参与政府采购活动的供应商对评审过程或评审结果提出质疑时，原评委会在排除重新评审法定情形的前提下，配合协助采购人或者采购代理机构处理质疑事项，对质疑事项出具专项核查意见。值得注意的是，配合协助答复的核查范围严格限定于质疑事项本身，不得针对全部投标响应情况开展全面评审，否则将涉嫌违规启动重新评审程序。

上述3个环节中，重新评审与复核的区别在于适用的时间节点不同：以评审报告签署完成作为划分界限，评审活动未终结阶段开展的核查为复核，评审活动终结后开展的核查为重新评审。供应商提出质疑后，为提升质疑处理效率，采购人或采购代理机构可以在符合法定情形的前提下，组织原评委会重新评审和配合协助答复工作，实现两项工作的一体化处理。

案例四：资格审查错误，是否可以重新评审

案情简介

某项目属于货物类采购，中标结果公告期间，A供应商提出质疑，认为该项目属于预留份额面向中小企业采购项目，其自身所投产品均为中小企业制造，应当通过资格性审查。经核查，该项目资格条件要求如下：

“本项目属于预留份额的采购项目，预留份额措施按照财库〔2020〕46号文件第八条规定执行，具体为本采购项目整体专门面向中小企业采购，其中预留给小微企业的比例不低于70％。

“1.供应商为中小微企业或监狱企业或残疾人福利性单位时，须提供《中小企业声明函》《残疾人福利性单位声明函》《监狱企业声明函》；

“2.供应商为中型企业的同时须提供加盖公章的《承诺函》扫描件（格式详见投标文件格式），原件备查。”

处理结果

采购代理机构经质疑处理后认为，项目资格审查错误。根据94号令第十六条，该项目存在资格性审查错误，无法从合格成交候选人中另行确定中标供应商，应当重新采购。A供应商认为，该项目重新采购不符合规定，并根据69号文相关规定主张，该项目存在资格性审查错误，故应当重新组织原评委会评审。

案例评析

根据87号令第七十八条、第七十九条，未按照规定进行资格审查的，应当改正。经改正后仍影响或者可能影响中标结果的，依照《政府采购法实施条例》第七十一条规定处理，即“（一）未确定中标或者成交供应商的，终止本次政府采购活动，重新开展政府采购活动。（二）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，中标或者成交结果无效，从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选人的，重新开展政府采购活动……”该规定第二项与94号令第十六条规定的处理方式一致。

在实践中，针对因“资格性审查错误”等事项提出质疑且质疑成立的情况，鉴于资格审查并非评委会的职责范围，且不属于87号令第六十四条规定的重新评审情形，建议按照94号令第十六条规定，无法从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标、成交供应商的，应当重新开展采购活动。

案例五：中标候选人名单发生变化，应该重新采购还是顺延

案情简介

某医疗设备采购项目中标结果公告显示，供应商综合得分排名如下（从高到低）：A公司、B公司、C公司和D公司。其中，B公司所投产品与A公司为同一品牌，且B公司综合得分低于A公司。根据87号令第三十一条中关于相同品牌的规定，B公司不作为中标候选人。最终推荐中标候选人分别为A公司、C公司和D公司。B公司投诉称，A公司的《医疗器械经营许可证》已注销，投标时已不具备销售医疗器械的合法资质。采购代理机构认定质疑成立，将A公司作中标无效处理后，未将综合得分排名最高的B公司确定为中标供应商，而是另行确定C公司为中标供应商，严重损害了B公司的合法权益。

采购代理机构认为，在评审过程中，因B公司与A公司所投产品为同一品牌，且A公司比B公司综合得分高，故评委会根据87号令第三十一条第二款，推荐A公司为中标候选人，同品牌投标人B公司不作为中标候选人。在质疑处理过程中，根据94号令第十六条“对采购过程、中标或者成交结果提出的质疑，在合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标、成交供应商的，应当依法另行确定中标、成交供应商”的规定，该项目质疑成立且影响中标结果，合格供应商符合法定数量，故从中标候选人名单中另行确定C公司为中标供应商，并无不妥。B公司未被列入评委会推荐的中标候选人名单，无法被确定为中标供应商，该项目质疑处理符合相关规定。

处理结果

财政部门认为，投诉事项成立，该项目应当重新采购。理由如下：其一，A公司不是有效投标供应商。根据采购代理机构质疑答复的认定情况，A公司应当作投标无效处理，该投标无效认定的法律效力属于自始无效，即该项目开标之日起，A公司自始至终不产生投标有效的法律效力。其二，投诉人应当具有中标人推荐资格。根据87号令第三十一条第二款的认定规则，投诉人因所投产品品牌与A公司相同且综合得分较低，被排除在该项目中标候选人范围之外。现根据采购代理机构对于质疑事项的认定情况，A公司已不是有效投标供应商，不应再适用87号令第十六条规定，排除投诉人的中标候选人资格。同时，投诉人在剩余3家供应商中综合排名最高，其应当具有中标供应商推荐资格。其三，该项目已无法确定合格候选人。A公司投标无效后，参与项目的供应商范围发生实质性变化，且A公司的投标报价为所有供应商中的最低价，是招标文件价格分的评分基准；A公司投标无效后，其他供应商的价格得分失去衡量基础，综合得分及排名均会发生改变，合格中标候选人的范围及排名也需相应调整，无法从原有中标候选人中确定中标供应商。综上，该项目应当依法重新开展采购活动。

案例评析

该投诉事项的争议焦点为，采购代理机构在认定投诉人质疑事项成立后，能否在现有的中标候选人中另行确定中标供应商。94号令第十六条规定，“采购人、采购代理机构认为供应商质疑不成立，或者成立但未对中标、成交结果构成影响的，继续开展采购活动；认为供应商质疑成立且影响或者可能影响中标、成交结果的，按照下列情况处理：……（二）对采购过程、中标或者成交结果提出的质疑，合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标、成交供应商的，应当依法另行确定中标、成交供应商；否则应当重新开展采购活动……”本案中，质疑事项成立后，中标候选人的范围和综合得分排名会发生实质性改变，此时已无符合法规要求的合格中标候选人，因此不能依据94号令第十六条关于“合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商”的条款另行确定中标供应商，应当依法重新开展采购活动。

如何判断项目是否存在94号令第十六条所述的“合格的中标或者成交候选人”？首先，中标供应商资格无效后，需判断剩余的合格供应商是否满足法定数量。根据政府采购相关规定，一般合格供应商的数量应不少于3家；在特殊情形（如竞争性谈判）下，合格供应商数量可放宽至不少于2家。其次，需要判断中标候选人的产生是否符合法律法规及采购文件规定，即是否受到相关违法行为的影响。如果相关违法行为对中标候选人的产生造成实质性影响，则现有中标候选人难以满足法规和采购文件的要求，不构成94号令第十六条所述的“合格的中标或者成交候选人”。

结语

笔者选取的5个典型案例，聚焦主体资格认定、质疑范围界定等行业共性难题。实践中，质疑处理绝非简单的“程序性回应”，而是对规则理解能力、风险预判能力与沟通协调能力的综合考验，更是政府采购全流程合规性的“试金石”。唯有以规则为纲、以沟通为桥、以预判为盾，才能真正实现质疑化解与采购质效的双赢，为构建更加阳光、规范的政府采购生态提供坚实支撑，推动政府采购质疑处理实践的持续优化。

（作者单位：深圳交易集团有限公司）