供应商无正当理由拒不签订合同的处理原则

【摘要】在政府采购实践中，成交供应商无正当理由拒不签订合同的情形时有发生，既扰乱了政府采购正常秩序、增加采购成本，也可能影响项目落地推进，损害采购人信赖利益。文章以成交供应商无正当理由拒绝签订政府采购合同的典型案例为切入点，分析了该类行为需承担的缔约过失责任及相应不利法律后果，同时明确了采购人对此类情形的合规处理规范——可选择顺延确定下一候选供应商，或重新开展采购活动。其中，针对重新开展采购活动的情形，一方面要求采购人从采购初始环节重新启动流程；另一方面，考虑到非招标采购项目的采购周期较短等因素，为维护良好的市场秩序、营造规范有序的竞争生态，同时做好相关制度衔接，政府采购法律制度专门对非招标采购项目作出“专属规定”，明确无正当理由拒绝签订合同的供应商，不得参与该项目后续的重新采购活动。

【关键词】非招标采购；拒签合同；失信行为；专属规定

案情回顾

A县城市综合行政管理局（简称城管局）执法通信设备询价采购项目成交结果公告发布后，成交供应商B致函城管局，以承接其他大额订单、工厂生产产能不足为由，申请放弃该项目成交资格。城管局经核查发现，第二成交候选供应商报价高于原成交金额较多，且高于上年度同类产品采购单价；结合项目绩效评价、资金节约等管理要求，城管局发布项目终止公告，并决定重新开展采购活动。针对供应商无正当理由拒不签订政府采购合同的情形，城管局除重启采购活动外，还需考虑的后续工作及法律责任问题分析如下。

焦点分析

前述案例中，城管局依法发布成交结果后，供应商B基于自身经营安排与产能状况，放弃该项目成交资格，导致采购双方未能按照采购文件约定及采购结果按期签订政府采购合同，构成供应商无正当理由拒签合同的违规情形。

政府采购是一项严肃的法律活动。根据政府采购法律制度，采购人确定成交供应商、发布成交结果公告的同时，应依法发出成交通知书。《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）第四十六条规定：“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。”综上，经过法定采购方式和采购程序产生的中标、成交结果具有法律约束力，政府采购当事人任何一方均不得非法改变采购结果。前述案例中，供应商B无正当理由拒不与城管局签订政府采购合同，实质上影响了采购活动效率，增加了采购人、采购代理机构的时间与经济成本，甚至可能导致项目延期并影响既定绩效目标实现。同时，鉴于拒签合同的行为、原因以及责任均归属于供应商B，其提出的拒签理由也不符合“不可预见、不可避免、不可克服”的不可抗力法定构成要件，故供应商B已违反政府采购活动中的诚实信用原则，应当承担因其行为导致采购人信赖利益损失而产生的缔约过失责任，并对其违规行为承担相应法律后果。结合《关于采购人是否有权顺延确定中标或成交供应商等问题的函》（财库便函〔2019〕154号）中“采购人应当向财政部门报告供应商违规行为，财政部门应当按照政府采购法律法规规定追究有关供应商法律责任”的规定，采购人在收到供应商无正当理由拒签合同的意思表示后，应就供应商违规事实向财政部门提交详细书面报告，由财政部门依法启动监督检查程序，结合调查核实情况作出相应处理。

供应商违规行为的法律责任

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（简称《政府采购法实施条例》）第七十二条明确，供应商存在“中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同”“未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”情形的，依照《政府采购法》第七十七条第一款的规定追究法律责任。《政府采购法》第七十七条设定了严格的处罚措施，具体包括：处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条款处罚为并处关系，而非选择适用。2015年7月28日，财政部在处理“某大学中央排气通风笼盒系统采购项目”相关检举时，就《政府采购法》第七十七条规定的处罚适用问题，向全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会（简称全国人大常委会法工委）报送《关于〈政府采购法〉第七十七条适用问题的函》（财办法〔2015〕35号），请示该条款中“处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款”“列入不良行为记录名单”“在一至三年内禁止参加政府采购活动”三项处罚措施是并处关系还是选择适用关系。2015年8月27日，全国人大常委会法工委明确回复：“《政府采购法》第七十七条规定的上述三项处罚措施属于并处关系，应当同时适用。”北京市高级人民法院（2017）京行终1027号行政判决书中明确，《政府采购法》第七十七条未赋予执法机关选择适用处罚措施的权限，相关处罚措施为并处关系；且立法机关已经明确该条款规定的处罚应当并列适用。因此，对于当事人（上诉人）主张该条款处罚可选择适用的诉讼理由，法院不予支持。

为保障采购项目既定目标实现，采购人需依法有序推进采购活动接续实施。对此，《政府采购法实施条例》第四十九条赋予采购人相应救济选择权：采购人可以按照评审报告推荐的中标或者成交候选人名单排序，确定下一候选人为中标或者成交供应商；若下一候选人报价过高、履约能力及服务保障水平不足，难以确保项目实施质量，采购人也可以依法重新开展采购活动。“一刀切”式重新采购，可能降低采购效率、影响项目功能实现。采购人依法享有上述救济选择权，既体现采购人主体责任落实要求，也契合政府采购从“程序控制型”向“程序控制＋结果导向型”转变的改革导向。

需要注意的是，“重新开展采购活动”具有明确的法定内涵，不得为了节省时间、简化采购程序而自项目中止或失败环节“就地重启”。2009年，财政部针对湖南省财政厅相关请示作出《财政部关于“重新开展采购活动”具体含义问题答复的通知》（财法函〔2009〕111号），该复函明确答复，“责令重新开展采购活动”是指责令采购人或采购代理机构从采购活动初始环节开始，完整重新组织实施全部采购程序。此外，采用询价、竞争性谈判、单一来源等非招标采购方式，以及竞争性磋商方式的政府采购项目，若成交供应商无正当理由拒绝签订政府采购合同，采购人选择下一候选人为成交供应商的，应当按照规定公告成交结果，并向财政部门报告相关情况。此举既是政府采购公开透明原则的基本体现，也是政府采购项目全生命周期监管的必然要求，有利于财政部门及时、准确掌握项目实施进展与动态，防止采购人、采购代理机构或中标、成交供应商因主观认知偏差、对采购结果持有异议等原因，擅自非法变更采购结果。如采购人选择重新开展采购活动，鉴于对供应商实施的行政处罚（如罚款、一至三年内禁止供应商参加政府采购活动等）需经过立案、调查、审理、决定等法定程序，存在一定办理周期，在行政处罚决定作出前，供应商参与政府采购活动的资格暂未受到限制。结合非招标采购项目的采购周期普遍较短等因素，为维护良好的市场秩序、营造有序的竞争生态以及衔接有关制度，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第二十二条、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第三十三条作出了临时性制度安排，即“拒绝签订政府采购合同的成交供应商不得参加对该项目重新开展的采购活动”。该制度安排具有现实必要性：部分供应商在参与政府采购活动中存在决策随意、轻率放弃成交资格等失信行为，不仅增加了采购人和采购代理机构的工作成本，扰乱了政府采购活动的正常秩序，也破坏了公平竞争的市场环境。通过限制失信供应商参与重新采购活动，既可防止其他市场主体效仿失信行为，也可避免该供应商再次参与竞争并成交后重复违约，切实保障重新开展的采购活动规范、高效、有序实施。

（作者单位：宁国市港发建设投资有限公司）