按邀请供应商路径正确理解“公开竞争方式”含义

从《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）第二十条来看，除特殊情形可以在有限范围内竞争外，一般应采用公开方式邀请供应商参与竞争。同时，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二十六条第二款明确规定了“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。然而，公开竞争方式并非仅限于公开招标。在实践过程中，因存在对公开招标方式过度迷信等错误的理解和认知，出现了“逢采必招”“公开招标万能”等“一刀切”的执行乱象。采购方式的选用未与项目特点、实际需求以及相应采购方式的适用情形有机结合，不仅不利于项目实施，甚至会直接影响采购质效和成败。笔者将以实际案例为切入点，从如何正确理解公开竞争方式以及公开邀请供应商参与竞争的具体路径等方面展开分析。

案例经过

某区近期开展了政府投资项目招标采购专项审计工作。审计人员发现，该区不少预算单位在小额资金（未达到该省货物服务公开招标数额标准）的政府采购货物、服务项目中，采用询价、竞争性谈判等非招标采购方式以及竞争性磋商的比例较大。同时，供应商知晓项目信息并参与竞争的渠道各不相同，有的通过采购公告得知，有的由采购人和评审专家推荐，还有少部分项目是从省财政厅建立的供应商库中随机抽取。基于此，审计人员提出以下两个问题：一是供应商参与方式存在较大随意性，且对于非招标采购方式是否属于公开竞争方式存在疑虑。二是部分项目通过在供应商库中随机抽取以及采购人和评审专家推荐的方式确定具体供应商，这与政府采购禁止设置备选库、名录库、资格库等供应商库（以下简称供应商三库）等规定相悖。同时，这种非公开竞争的方式涉嫌规避公开招标。那么，审计部门提出的两个问题是否成立？

争议分析

是否属于公开竞争方式，不能以采购方式名称中是否带有“公开”二字作为判定依据，而应当以各采购方式对应的规则程序、信息公开程度等客观外在表现为准。根据政府采购法律制度相关规定，询价、竞争性谈判、竞争性磋商有3种邀请供应商参与竞争的方式，其中前两种（通过发布采购公告或在省级以上供应商库中随机抽取）属于公开竞争方式，第三种（由采购人和评审专家推荐供应商）则属于非公开的有限竞争方式，3种邀请供应商的方式均合法合规且各有特点。因此，在非招标采购方式中，通过在省级以上财政部门设立的供应商库中随机抽取等方式邀请供应商，并不存在违法问题。然而，其合理性需要结合项目特点和实际需要作进一步探究。同时，该供应商库并不属于财政部明确要求依法清理的供应商三库，不应仅从字面意思简单理解。

是否属于公开竞争方式，不能简单从文义角度出发

根据《政府采购法》第二十六条的规定，公开招标是政府采购活动的主要采购方式。但需要厘清一些误区：其一，主要采购方式不等于“唯一合法的采购方式”；其二，公开招标并非万能或唯一适用的采购方式。相较于以工程建设项目为主要调整范围的招法体系，政府采购涵盖的品目繁多、范围广泛，涉及各类采购对象与行业领域，采购标的特点各异、差异显著。同时，采购项目的应用场景、预期目标、采购标准及行业规范等因素，决定了政府采购法体系下采购方式的多样化与差异化。公开招标主要适用于采购需求标准明确、内容完整清晰的项目，但其存在采购周期长、成本高、程序烦琐等局限性，且难以适配技术复杂、无法确定详细规格或者具体要求等特殊情形。因此，适用于其他情形的非招标采购方式成为政府采购体系的必要补充。目前，政府采购法体系包含公开招标、邀请招标、询价、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、框架协议采购以及合作创新采购等8种采购方式。每种采购方式在特点、程序、规则、核心要点及邀请供应商等方面既有共性，也存在一定差异。

从上述8种采购方式的信息公开以及邀请供应商参与竞争的方式来看，并非只有公开招标才属于公开竞争方式，其他法定的采购方式（如竞争性谈判、询价、竞争性磋商、框架协议采购、合作创新采购等）同样能够实现信息公开。采用公开竞争方式采购，具体是指采购人以采购公告等信息公开方式，邀请不特定供应商参与采购项目。此外，邀请招标若采用资格预审公告等信息公开方式确定待抽取供应商名单，以及单一来源采购依法进行事前公示的，也属于公开方式采购。公开招标虽能充分体现竞争和“三公原则”，但与其他采购方式相比，存在程序环节多、采购周期长、费用较高等缺陷。因此，不应将招标神圣化，采取“逢采必招”的“一刀切”做法，否则容易出现“文不对题”，导致出现形式大于内容的情况。询价、竞争性谈判等其他采购方式，在一定程度上能够弥补公开招标的缺陷，特别是在供应商数量不足、项目时间紧急、采购需求不能事先明确细化的情况下，其作用尤其明显。具体而言，采购人应根据项目特点、采购需求、应用场景等因素，结合各法定采购方式的适用情形，从有利于项目实际实施的角度出发，依法选用适宜的采购方式。

从法律制度的规定来看，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称74号令）第十二条以及《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号，以下简称214号文）第六条，规定了3种邀请供应商参与竞争的方式，即“采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判或者询价采购活动”。实践中，上述3种方式并非并列同时适用，具体由采购人根据项目具体情形择一选用。其中，第三种“采购人和评审专家分别书面推荐的方式”属于非公开的有限竞争方式，一般情况下不建议采用，需结合项目实际情况判断选用该方式的合理性，不可一概而论。若项目存在特殊情况，如因市场竞争不充分，或新兴行业、科技研发类项目导致全国范围内供应商数量虽大于3家但总数稀少；需落实扶持不发达地区或少数民族地区等政府采购政策；受基础设施、行政许可或专利专有技术限制；基于地域因素对服务便利性有特殊要求；项目周期短、时间紧迫等，在综合考量项目目标达成需求及质量效率平衡的前提下，可酌情采用该方式。

22号文第二十条明确指出，“除法律法规规定可以在有限范围内竞争或者只能从唯一供应商处采购的情形外，一般采用公开方式邀请供应商参与政府采购活动”。这一规定与74号令以及214号文中，关于邀请供应商参与竞争的方式实现了有序衔接。

事实上，前述案例中审计部门认为部分项目可能存在规避公开招标的问题并不成立。理由如下：从项目背景来看，该批项目采购预算未达到该省货物、服务公开招标数额标准。根据《政府采购法》第二十七条规定，应当公开招标的政府采购项目，仅限于预算达到公开招标数额标准的项目。而对于未达到公开招标数额标准的政府采购项目，采购人可依据项目特点、采购需求，结合各采购方式的适用情形依法自主选择具体采购方式，这也是采购人主体责任的基本体现。2015年，财政部办公厅在对山西省财政厅《关于未达到公开招标数额标准政府采购项目采购方式适用等问题的函》（财办库〔2015〕111号）答复中，对此有更为具体的阐述：“对于未达到公开招标数额标准的政府采购项目，采购人要建立和完善内部管理制度，强化采购、财务和业务部门（岗位）责任，结合采购项目具体情况，依法选择适用的采购方式，防止随意采用和滥用采购方式。”

对于依法建立的供应商省库，须正确理解并与供应商三库进行有效区分

74号令第十二条以及214号文第六条提到的第二种邀请供应商的方式，从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取，并不属于财政部近年来一再强调的亟待清理的供应商三库。

其一，依据《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号，以下简称38号文）以及《财政部关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》（财办库〔2021〕14号）的规定，清理的供应商三库具体是指：除小额零星采购适用的协议供货、定点采购以及财政部另有规定的情形外，对于政府采购限额标准以上或集中采购目录以内的采购项目，通过入围等方式设置的、作为参加政府采购活动资格条件的各类备选库、名录库、资格库等供应商库。换言之，该清理范围有例外情形，主要分为两个方面，一是框架协议采购。作为《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）正式施行后，协议供货、定点采购的替代方式，其确有必要存在，能够为小额零星采购节约大量时间、人力、物力成本，简化采购流程；二是财政部另有规定的情形，如74号令、214号文中提到的省级以上财政部门建立的供应商库（以下简称供应商省库）。此类情形是基于部分行业和市场竞争不充分、供应商数量较少，或项目规模较小、对供应商吸引力不足，难以形成充分竞争的客观情况，通过归集、汇总各行各业供应商数据，整合资源，为采购人提供灵活且契合项目实际特点的邀请供应商参与方式，有助于推进项目实施、增强项目竞争性，提升项目质效。因此，这是通过立法“建章立制”作出的合理制度安排。此外，38号文“不得要求供应商在政府采购活动前进行不必要的登记、注册”的规定，针对的是采购人或监管部门在法律规定之外，另行设置缺乏依据且无必要的登记、注册要求，从而直接或变相为供应商参与具体项目的政府采购活动增设壁垒的违法行为。上述清理供应商三库的规定与38号文关于登记注册的要求，在立意、规范对象和具体实施上均存在本质区别，不可混为一谈。

其二，要透过表象看实质，仔细对比亟待清理的供应商三库与供应商省库的特征。供应商三库清理范围首先限于政府采购项目，这与供应商省库的使用范围并无区别；在供应商库建立（设置）主体及方式方面，二者存在明显差异。供应商三库是通过入围方式设置的。从以往各地实践来看，多由主管预算单位或采购人作为征集主体。入围方式主要有两种类型：一是采用竞争淘汰之后的有限数量制；二是类似开放式框架协议，即供应商符合基本条件即可直接入围。部分地区设置了固定的入围周期，呈现“一入几年”的形式，一旦征集入围结束，其他供应商在该固定期限内将无法申请入围或参与后续竞争。另有部分地区虽未设定固定入围周期，供应商可随时提出申请，但出于工作便利和效率考量，通常设有固定的审核周期。这种审核周期实质上成了供应商参与政府采购项目的资格条件，等同于将资格审查前置。该做法不符合政府采购法体系的相关规定，直接导致部分供应商无法随时随地自主决策是否参与政府采购项目。此外，不少供应商三库还专门面向本地供应商，或要求供应商在本地设立分支机构、办事处，或具备本地经营业绩，此类限制条件直接压缩了其他区域供应商的参与机会。综上可见，基于上述多重因素建立的供应商库，不仅不利于建设全国统一大市场、打破地区壁垒和行业封锁，更在客观上违背了《政府采购法》第五条“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场”的规定。

供应商省库是省级以上财政部门根据74号令、214号文等制度规定，结合电子化政府采购工作统筹推进要求而依法建立的。相较于供应商三库，其设立具有明确法律依据，且契合实际工作需求，具有合理性。此外，74号令第十二条第二款以及214号文第六条第二款均已明确，供应商在满足《政府采购法》第二十二条第一款所规定的法定资格条件基础上，可随时申请加入供应商库，不受地域、时间、行业的限制，这是保障供应商的一项基本自主权利。

从建设全国统一大市场、持续优化营商环境，以及“推进数智化采购、提升工作实效”的政府采购发展趋势出发，相关要求对省级以上财政部门依法建立供应商省库作出明确规定，具体如下：一是严禁对申请入库的供应商收取任何费用。二是禁止利用供应商库实施地区和行业封锁，包括不得要求供应商在政府采购活动前于本地设立分支机构、办事处；不得要求在本地建设生产线、采购本地供应商产品、进入本地扶持名录；不得要求在本地纳税和缴纳社会保险、强制聘用本地员工；不得以产品产地来源等其他方式影响企业的自主经营战略，设置或者变相设置进入政府采购市场的障碍。三是在供应商入库申请审核工作中，秉持提速降本增效原则，依托“全省一张网”电子化政府采购平台，以“一地注册、全省共享”为基础，以逐步迈向“全国通用”为目标，打造“一网通办”全流程线上模式，彻底破除地方保护和隐性壁垒。同时，按照公共资源交易平台整合要求，推进与电子公共资源交易服务平台、各类电子交易系统的互认互联互通、CA（Certificate Authority，证书授权）锁共用，确保供应商等市场主体信息实时交互；严禁推诿扯皮，不得增设不必要条件与环节，杜绝供应商“一地执业、一地登记”的重复性作业。此外，通过完善内控制度，以《政府采购法》第二十二条第一款规定的法定资格条件为基准确定入库标准，明确入库服务规范、内部流转和业务操作流程，细化各环节要求与执行标准，持续提升工作效能。四是持续完善电子化服务平台及数据库等设施及功能，运用大数据分析、行为预警等新技术赋能智慧监管。通过落实不相容岗位相互分离、相互制约、相互监督，达成规范高效、数据安全、运转流畅、持续稳定的工作目标。

（作者系中招智库学术委员会专家委员）