当“避”不避　前功尽弃——由一起采购人代表未回避案引发的深度思考

【摘要】政府采购回避制度是保障采购活动公平公正、防止利益冲突的核心机制之一。文章以2024年浙江某地一起采购人代表因配偶系中标供应商控股股东而未主动回避、最终导致评标结果无效的典型案例为切入点，系统梳理了《中华人民共和国政府采购法》第十二条和《中华人民共和国政府采购法实施条例》第九条规定的法定利害关系情形。在此基础上，文章从采购人、评审专家、供应商、监管部门4个维度，深入分析了当前回避制度执行过程中面临的认知模糊、执行偏差、监督乏力等现实困境，并提出针对性优化建议。文章认为，政府采购回避制度从“纸面”走向“地面”，关键在于各方主体各司其职、协同发力，唯有以刚性约束确保“应当回避”落到实处，方能维护政府采购的公信力，让公平公正经得起实践检验与公众审视。

【关键词】政府采购回避制度；利害关系；采购人代表；公平竞争

在政府采购活动中，回避制度是斩断利益链条、守护公平竞争底线的关键防线。然而，实践中因利害关系未主动回避而引发的评标无效、质疑投诉频发等问题，仍屡禁不止。笔者以此类案例为切入点，系统梳理法定回避情形，深入剖析多方主体在制度执行中的现实困境，并提出针对性优化建议，以期推动政府采购回避制度的“落地、落实”。

案例陈述

2024年9月，浙江省某地一政府采购公开招标项目中，采购人委派的代表王某参与该项目评标。项目评标结果公示后，未中标的A公司根据公开资料查实，该项目中标单位B公司（上市公司）的控股股东之一是采购人代表王某的配偶。A公司随即向采购人和采购代理机构提交质疑函。经采购人核实，情况属实，王某在评标过程中未主动申报该利害关系，违反了政府采购回避制度的强制性规定。依据《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）第十二条，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（简称《政府采购法实施条例》）第九条关于“利害关系”的规定，以及《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）相关要求，该评标结果无效，采购人遂重新组织采购活动。

法定的利害关系类型分析

采购人代表无论是否参与最终评审，只要与供应商存在法定利害关系，即应履行回避义务，回避制度的刚性约束，不容心存侥幸。上述案例中，采购人代表王某的配偶系中标供应商的控股股东，属于《政府采购法实施条例》第九条第一款第五项明确规定的存在“利害关系”的应当回避情形。王某作为采购人代表，在评标开始前未主动申报该利害关系，也未向采购人提出回避申请，最终导致整个项目的评标结果被认定无效，不仅延误了采购进度、增加了行政成本，更严重损害了政府采购的公信力。

政府采购法定回避制度由《政府采购法》第十二条确立，并在《政府采购法实施条例》第九条中进一步细化，具有坚实的法律基础。《政府采购法》所称相关人员，包括招标采购中评标委员会的组成人员，竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员，询价采购中询价小组的组成人员等。顶层设计层面建立回避制度的目的是维护政府采购活动的公正性，净化交易环境，防止供应商通过不正当方式影响有决策权的采购人员或评审专家。而其表述的法定回避人员主要包括两类，一是采购人员，即采购人、代理机构直接负责的主管人员及其他直接责任人员，二是相关人员，如包括采购人代表在内的评标委员会、磋商、谈判、询价小组的成员。

《政府采购法实施条例》第九条明确规定，应当回避的人员主要包括如下几类：参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人；与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系；与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。

尽管《政府采购法》及其实施条例规定清晰，罗列了常见的依法应当回避的人员和情形，但实际工作中仍存在较多争议或模糊不清的情形。笔者结合前述典型案例及实务工作的理解，对政府采购活动中应当回避的利害关系进行梳理，主要包括以下几类情形。

劳动关系类

“参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系”是第一类应当回避的情形。劳动关系是指用人单位与劳动者之间依法建立的雇用关系，包括正式在编人员、合同制聘用人员，以及事实上的用工关系。值得注意的是，《政府采购法实施条例》规定的时间界限是“前3年内”，这意味着即使相关人员目前已不在供应商处任职，但只要在采购活动开始前3年内与供应商存在劳动关系，仍应回避。这一规定旨在防范“旋转门”式利益输送，即相关人员离职后短期内参与原单位的政府采购活动。在实务中，劳动关系的认定不仅限于签订正式劳动合同的情形。根据相关监管部门发布的案例，评审专家在参与政府采购评审活动前3年内与供应商存在社保缴纳关系的，即被认定为存在劳动关系，应当回避。深圳市光明区财政局2025年作出的一起行政处罚决定中，评审专家周某军因参与评审活动前3年内的社保缴纳单位为投标供应商，被认定属于应当回避而未回避的情形，最终受到通报批评并取消政府采购评审专家资格的处罚。这一案例充分说明，劳动关系的认定以事实为依据，社保缴纳记录、工资发放记录、考勤记录等均可作为认定劳动关系的重要证据。

股权与治理关系类

第二类和第三类情形涉及供应商的治理结构：参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人。董事、监事作为公司治理的核心人员，参与供应商重大决策，其与供应商的利益高度绑定。控股股东和实际控制人更是直接掌握供应商的经营方向和资源调配。上述人员若参与政府采购评审或决策，其独立性和公正性难以保障。需要强调的是，法律规定的时间界限同样是“前3年内”，离职或退股后的一定期间内仍需回避。

实践中，关于控股股东、相关人员的“利害关系”等的认定确实存在一定的复杂性，并非所有公司均具备充分的信息公开条件、可直接核查相关关系。据公开消息称，2024年某省财政部门在答复政府采购评审专家咨询时明确，供应商的控股或者被控股单位的相关利害关系人员，均不得进入评审委员会，应当回避。这意味着，即使评审专家本人不在投标单位任职，但其任职单位是投标单位的控股股东，或投标单位是其任职单位的控股子公司，均构成应当回避的情形。该咨询解释有效填补了法律条文可能存在的空白，体现了回避制度“实质重于形式”的适用原则。

亲属关系类

亲属关系属于第四类情形，是与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系。亲属关系是影响公平公正最直接的人情因素，《政府采购法实施条例》对此作出明确规定，意在切断可能影响决策公正的人情纽带。亲属关系的存在，无论相关人员在供应商中是否担任职务、是否持有股份，均构成法定回避事由，无需证明其是否实际影响了采购公正。前述案例中，采购人代表王某的配偶是中标单位B公司的控股股东之一，虽不直接属于“与供应商的法定代表人或者负责人”的亲属关系，但配偶作为控股股东，与供应商存在重大利益关联，同样属于应当回避的情形。需要特别说明的是，亲属关系回避不仅适用于采购人代表和评审专家，也适用于采购代理机构的工作人员。任何与供应商存在法定亲属关系的人员，均不得参与该项目的采购活动。

其他利害关系

“与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系”是兜底条款。根据《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》的解释，这类关系包括但不限于同学、战友、老乡、师生、前同事等，如果该关系实际影响或者可能影响采购活动公平公正进行，也应当回避。这一规定赋予监管部门根据具体情况灵活认定的权力，但也带来了适用上的困难。财政部对此的答复比较明确：财政部门根据《政府采购法实施条例》规定，结合项目具体情况，依职权对是否存在此类关系进行认定。尽管答复明确，但实践中，对该条款的认定通常需综合考量关系的亲疏程度、密切程度、时效性以及是否可能影响决策的客观公正，存在一定争议。笔者认为，该条款虽然赋予了监管部门灵活性，但也给一线执行者带来了巨大困扰，在实践中应当谨慎适用，避免因解释过于宽泛而影响评审专家的参与积极性。

除笔者前文所述案例外，再举一例：在某政府采购项目中，评审专家李某系中标供应商母公司的员工，有供应商据此提出质疑，认为李某应当回避。代理机构经审查认为李某不属于法定回避情形，未予支持。供应商提起投诉后，财政部门经调查认为，李某作为中标供应商母公司员工，与供应商存在可能影响政府采购活动公平公正进行的关系，属于兜底条款规定的情形，应当回避。这一案例表明，兜底条款的适用以“可能影响公平公正”为核心判断标准，而非以“实际造成不公”为前提，体现了回避制度事前预防的立法本意。

实务工作思考

政府采购回避制度作为防止利益冲突、保障公平竞争的核心机制，其价值实现不仅取决于法律规范的完整性，更依赖于各方主体的有效执行。《政府采购法》第十二条与《政府采购法实施条例》第九条构建了回避制度的规范框架，但笔者认为，制度从“纸面”走向“地面”的过程中，仍面临着认知模糊、执行偏差、监督乏力等现实困境。如何让采购人代表主动申报、评审专家自觉回避、监管机构有效审查，减少甚至杜绝“利害关系”对政府采购项目实施的影响，已成为政府采购领域亟待解决的关键问题。有观点认为，只要评审专家内心公正，亲属关系也不应成为回避的理由。对此，笔者不认同。回避制度的核心在于“斩断嫌疑”，而非判断“内心清白”。前述案例警示我们，回避制度不是可有可无的要求，而是保障政府采购公平公正的刚性约束，任何环节的疏忽都可能导致工作的前功尽弃。

在笔者看来，要贯彻落实好回避制度，可以从以下几个方面重点着手。

采购人要履行好主体责任

采购人作为政府采购活动的发起方和组织方，在回避制度执行中承担首要责任，其执行质量直接决定回避制度能否在第一道关口落地落实。

1.采购人首先要做“必答题”

采购人要把回避审查实实在在“嵌”入采购流程各环节，使其成为必走程序，而非可有可无的选项。在采购需求编制阶段，对项目负责人、需求制订人员进行排查，了解其是否存在可能影响采购公正的关联关系；在供应商资格审查阶段，对审查小组成员进行排查，确认其与参与投标的供应商是否存在法定回避情形；在评审准备阶段，对抽取的评审专家进行初步比对，重点关注专家的任职单位、持股情况是否与投标供应商存在关联。安徽某市公共资源交易中心在推进评标专家回避制度落实过程中，明确要求采购人和代理机构在抽取专家时填写专家回避单位及回避个人信息，并在评标评审活动开始前24小时内推送抽取申请，确保回避审查的及时性和准确性。

2.采购人应当建立规范的回避处理程序

收到回避申请后，采购人应当及时作出处理决定，不得拖延或推诿。对于法定情形明确的，应当立即批准回避并安排替补人员；对于兜底条款适用的情形，应当组织内部讨论，必要时征求法律顾问或监管部门的意见，确保处理决定合法合规。所有处理过程均应当形成书面记录，纳入采购项目档案备查，做到全程留痕、有据可查。

3.采购人应当加强人员培训，通过典型案例剖析，强化采购人员的规则意识和风险意识

采购人代表作为采购人派出的工作人员，往往对回避制度的认识不够深入，认为只要自己“心底无私”就不必回避。这种认识极其错误。回避制度要求的是“客观回避”，而非“主观清白”。无论相关人员主观上是否存在偏袒意图，只要客观上存在法定利害关系，就应当回避。采购人应当通过定期培训、案例警示等方式，帮助采购人员树立正确的回避观念。

评审专家要秉持公平公正立场

评审专家作为采购活动的“裁判员”，其独立性直接决定采购结果的公信力。专家群体具有分散性、临时性、流动性等特点，执行回避制度的难度相对较大，但仍可从以下方面推进。

1.信息申报全面性

专家入库时应当详细申报个人信息，包括近年来的工作经历（一般要求3年以上）、任职单位信息、担任董事的企业、持有股份的企业、主要社会关系等。这些信息应当形成基础数据库，供后续比对使用。例如，某省在2023年修订的政府采购评审专家管理办法中，建立了32项负面行为清单，对专家入库信息申报的真实性、完整性提出明确要求。专家入库时的信息申报是后续回避审查的基础，信息不完整或不准确将直接影响回避制度的执行效果。

2.动态更新机制

专家个人信息发生变化的，应当在30日内主动更新。例如，专家新入职某企业、新担任某公司董事、近亲属新成为某企业股东等，均应当及时申报。专家库管理系统应当设置年度核对机制，每年要求专家复核确认个人信息，确保信息的准确性和时效性。某省在2025年发布的评审专家常见错误案例中，某评审专家陈某是采购人退休不满3年的前员工，因未及时更新专家库个人信息，导致系统无法自动识别回避情形，最终造成评标委员会组成不合法的严重后果。这一案例充分说明，信息动态更新机制的重要性不容忽视。

3.评审现场确认

评审开始前，评审组长应当宣读回避规定，并要求每位专家当场签署《无利害关系声明》，逐一确认与各供应商不存在法定回避情形。若在评审过程中发现应当回避而未回避的情形，应当立即暂停评审并向采购人报告。评审现场的回避确认是最后一道防线，也是检验专家自律意识的重要环节。

供应商要行使好监督权利

供应商是政府采购活动的直接参与者，也是回避制度执行的天然监督者。保障供应商的知情权和监督权，有助于形成多方制衡的监督格局。

1.质疑权利的运用

供应商在参与采购活动过程中，应当合理关注评审人员信息。发现评审人员与中标供应商可能存在利害关系的，应当在知道或应当知道之日起7个工作日内提出质疑。质疑应当指向具体的评审人员、具体的利害关系类型，并提供相应的事实依据或线索，做到有理有据。质疑函应当包括质疑事项、事实依据、法律依据、相关请求等内容，并按照法定格式提交。

2.投诉路径的运用

对于质疑答复不满意的，供应商可以依法提起投诉。投诉应当自收到质疑答复之日起15个工作日内提出，并提交投诉书、质疑函及质疑答复、必要的证明材料。关于利害关系的证明，供应商可以提供工商登记信息、任职信息查询结果、公开报道等。超出法定期限的投诉，财政部门不予受理。财政部门自收到投诉之日起30个工作日内作出处理决定，处理期间可视情况通知采购人暂停采购活动，暂停时间最长不超过30日。

3.诚信参与义务的履行

供应商在行使监督权的同时，也应当履行自身的信息披露义务。在投标（响应）文件中，应当主动说明与采购人、采购代理机构是否存在关联关系，包括但不限于：是否与采购人员存在亲属关系、是否有采购人员或其近亲属在本单位任职或持股等。供应商隐瞒关联关系、恶意投诉等行为，可能构成提供虚假材料或恶意投诉，将面临列入不良行为记录、禁止参加政府采购等处罚。

监管部门要及时创新方式方法

财政部门作为政府采购的监督管理部门，应当不断优化监管手段，提升监管效能。

1.推进智能化系统建设

在评审专家抽取环节，政府采购系统应当嵌入智能比对功能，实现“人防＋技防”的双重保障。抽取系统应当将专家信息与参与投标的供应商信息进行自动比对，包括但不限于：专家是否曾在供应商任职、是否持有供应商股份、是否与供应商法定代表人存在同名亲属等。发现匹配度较高的情形，系统应当自动预警并提示工作人员人工核查。某省在推进评审专家管理改革中，依托“信用＋智慧”模式，实现专家随机抽取与远程异地评审，有效防范人为干预。某省公共资源交易中心创新推行“123工作法”，建立“制度＋技术”双重防控的专家抽取机制，通过省财政厅专家库实施全流程随机抽取，经财政部门审核确认后由系统自动推送抽取信息，实现“抽取—审核—通知”全环节无人工干预。

2.强化事前提示提醒

专家抽取系统在向专家发送评审通知时，系统应当提示回避义务，这是第一关。关于第二关，有地方的做法值得借鉴，当被抽取专家来到评审现场移交通信设备后，进入指定评标室前，即专家在“物理隔离”后，可以看到其即将评审项目的具体信息和参与投标供应商名单，如此一来，专家可以清晰对照识别是否存在回避情形，这也在一定程度上规范了“依法回避”这个流程。

3.完善信用联动机制

将未回避行为记入专家信用档案，与专家续聘、抽取概率等挂钩，形成有效震慑。若采购人员未依法回避，则应当向其所在单位或纪检监察机关通报，建议依法给予处分。某省在专家续聘环节实行严格考核，2025年不予续聘的专家达千余名，续聘需通过专项培训测试，严防冒名顶替等舞弊行为。另外，某省修订专家管理办法，扩大禁入与回避范围，实行“终身追责＋红黄牌惩戒”机制，打破专家“终身制”。对于应当回避而未回避的专家，依据《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号）第二十七条，可给予通报批评、暂停评审资格等处理，情节严重的依法追究法律责任，并列入不良行为记录。

4.适时发布典型案例

定期发布回避制度执行的典型案例，通过以案释法，引导各方主体规范执行。2025年，南方某省发布的首批政府采购评审专家常见错误案例中，专门列举了“应回避未回避”的典型案例，对评审专家陈某退休未满3年参与原单位采购项目未回避的情形进行了深入剖析，为各地执行回避制度提供了重要参考。

结语

一次未回避，整个项目推倒重来，值吗？不值！但更值得反思的是，如何才能避免下一次？应该清醒地认识到，政府采购回避制度，不是写在纸上的条文，而是落在实处的行动。一次看似偶然的未回避，可能导致整个采购项目的周而复始，损失的不只是时间和资源，更是公众对政府采购制度的信任。唯有各方主体各司其职、协同发力，才能让“应当回避”的要求真正落地生根，让政府采购的公平公正经得起实践检验和公众审视。

（作者单位：曹国强，农业农村部中国水稻研究所；李晨，农业农村部机关服务局；劳涵仪，浙江省机电职业技术大学）