供应商业绩作为评审因素时如何把握合规尺度

【摘要】在政府采购实践中，将供应商业绩设置为评审因素常引发争议，该问题既关乎公平竞争，也涉及中小企业扶持政策的落地。文章结合典型案例，厘清业绩作为评审因素的合法性边界，解析其中涉及的行业与地域限制、数量要求、中小企业权益保护等核心问题，澄清认知误区，旨在为采购人、采购代理机构提供合规实操指引，规避评审风险，保障政府采购活动的公平与高效。

【关键词】政府采购；业绩评审；合规要点；中小企业

政府采购中，供应商的业绩是衡量其履约能力、实现项目竞争择优的重要评审因素，针对业绩的评审因素设置，是实践中极易触碰合规红线、引发争议的环节。当前，部分采购主体在设置业绩评审标准时，对法律边界把握模糊、实操尺度掌握不准确，不仅易引发供应商的质疑与投诉，还可能变相抬高准入门槛，阻碍中小企业公平参与市场竞争，与政府采购的政策导向相悖。笔者拟结合实操典型案例，聚焦供应商业绩评审设置过程中的核心问题，拆解实操中需避开的“雷区”，为政府采购相关主体提供具体的合规实操指引，助力政府采购评审工作的规范化开展。

案情回顾

在A县城区道路清扫保洁、生活垃圾收集转运服务采购项目（专门面向中小企业采购）竞争性磋商文件公布后，供应商B提出质疑。其认为磋商文件评审因素中“供应商自2021年1月1日以来（以签订合同时间为准）完成过县级及以上城区道路清扫保洁、生活垃圾收集转运服务项目业绩的，得2分；本项最多得6分”的规定存在3处违反法律法规要求的问题：其一，将业绩作为评审因素，对新成立的中小企业不利，限制了中小企业公平参与市场竞争，侵害其合法利益，与政府采购促进中小企业发展政策不符；其二，业绩要求范围限定为“城区道路清扫保洁、生活垃圾收集转运服务”，涉嫌以特定行政区域或者特定行业的业绩作为评审因素，对供应商实行差别待遇或者歧视待遇；其三，评审因素设置可得分的业绩数量过多，与《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，简称22号文）中“同类业务合同一般不超过2个”的规定存在冲突。综上，供应商B要求采购人删除该项评审因素。

案例分析

笔者认为，供应商B的质疑事项反映出其对政府采购相关规定的理解存在偏差，其质疑事项难以成立。

第一，关于业绩能否作为评审因素的问题。科学择优、公平竞争与结果公正是政府采购的核心要求，科学择优需要通过设置契合项目实际特点与需求的资格条件、实质性要求以及评审因素来具体实现。《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）第二十三条规定，“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况……对供应商的资格进行审查”。依据“举重以明轻”的法理，在符合规定的前提下，业绩可以作为供应商的资格条件（即“一票否决”项）。那么，业绩作为综合评分法中的评审因素，用以证明供应商是否具备同类项目实践经验与履约能力，并给予相应的评分，则更具合理性。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令）第五十五条第二款，评审因素的设定包括“投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等”，供应商已完成的同类项目业绩正是其“履约能力”的直观体现。尽管案例项目采购方式为竞争性磋商，并不适用于87号令，但根据“同事同理”原则和政府采购倡导充分竞争的底层逻辑，在同样使用综合评分法的前提下，竞争性磋商项目的评审因素设置可以充分借鉴87号令的相关规定精神。需要注意的是，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）与87号令在价格分值比重等方面存在明确差异，且竞争性磋商有其专门适用的规则，需严格遵循其强制性规定，不得直接套用87号令的相关条款。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（简称《政府采购法实施条例》）第二十条禁止“以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件”。换言之，将业绩作为评审因素或者中标、成交条件本身并不违规，关键在于业绩的评审因素设置是否必要以及具体要求是否合理。这主要涉及两个前提：其一，不得违反上述禁止性规定；其二，业绩要求必须与项目特点、实际需要相适应，与合同履行直接相关。后者既是合法性问题，也关乎合理性与必要性。若业绩要求与供应商诚信履约能力、服务质量水准、组织协调及风险应对能力无关，或与采购标的严重不匹配，则应予以调整或取消。

根据《政府采购法实施条例》第二十条第二项，设定的资格、技术、商务条件须与采购项目的具体特点和实际需要相适应或者与合同履行有关，否则属于以不合理条件对供应商实行差别待遇。前述案例中，磋商文件设定的业绩要求聚焦于与采购标的直接对应的服务内容，一方面，“县级及以上”和“城区”的表述，并未限定于县级这一特定行政层级，也未指向某个特定县级及以上行政区域，同时也与采购人预算级别与采购服务总体规模相适应，未违背《政府采购法实施条例》第二十条的有关规定；另一方面，“道路清扫保洁、生活垃圾收集转运服务”本身是采购标的（即具体服务事项），而非“特定行业”。此处应正确区分“采购标的”与“行业”的概念，行业的界定可参照《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）。若不以采购标的来设置业绩要求，反而可能导致供应商提供与项目内容毫不相关的业绩也能得分，这既违背了通过业绩考察供应商履约能力的初衷，也可能构成《政府采购法实施条例》第二十条中“设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”的“不合理条件”。

第二，从中小企业扶持政策的角度分析。《中华人民共和国中小企业促进法》（简称《中小企业促进法》）将促进中小企业发展确立为国家长期发展战略，要求对中小企业特别是其中的小型微型企业实行积极扶持、加强引导、完善服务、依法规范、保障权益。《政府采购法》体系也据此搭建了较为完整的扶持框架，制定了相应激励措施。但“扶持”的核心在于为中小企业创造机会、提升竞争力，并不意味着在政府采购中必须将所有合同授予中小企业，重点在于运用政策工具切实提升中小企业竞争力。扶持的目的在于激发中小企业积极参与竞争，并在竞争中不断成长；扶持的具体方法亦有明确规定，不能以“一刀切”的方式禁止或牺牲其他竞争择优因素。

前述案例业绩的设置，同样需要在合法、合理的框架下进行。具体而言，不能直接或间接以企业股权结构、经营年限、经营规模和财务指标等作为业绩设置的具体要求，否则将违背《中小企业促进法》第四十条第三款、87号令第十七条、《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）、《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）第五条等相关规定。“经营年限”问题主要涉及是否通过设置特定的时间段，变相限制新成立的企业，如将业绩获取时间限定于某一特定年度或周期。这种设置意味着在该时间段之外完成的业绩无法得分，实质上构成了对经营年限的不当限制，且可能指向特定供应商。当然，对此亦不宜扩大解释，因为新成立的企业同样可能通过正规商业活动获取同类业绩。此外，根据财政部相关答复、投诉处理案例及指导性案例（如第4号“XX物业消防运行服务项目举报案”），政府采购项目亦不能将特定金额的业绩作为资格条件、实质性要求或者评审因素。在实践中，采购相关主体应深入学习财政部目前已公布的43个政府采购指导性案例。这些案例在各采购主体理解存在分歧时，提供了直观且权威的指导作用，其意义主要体现在两方面：一是弥补现行法律规范的不足，在法律原则下为实践提供具体规则指引；二是有助于解决政府采购中可能出现的“同错不同罚”问题，为各级财政部门统一法律适用、把握处理尺度提供实践支撑。

第三，关于业绩设置的数量问题。根据22号文第十八条，在业绩设置方面需重点关注以下3个方面：首先，当业绩情况作为资格条件时，要求供应商提供的同类业务合同一般不超过2个。此规定主要约束资格条件，因为资格条件具有“一票否决”性质，不符合将直接导致供应商无法参与竞争，而评审因素则允许供应商通过其他优势进行弥补。因此，在将业绩设置为供应商的资格条件时，应在《政府采购法》第二十三条的框架下，既要考虑采购人根据项目特点与履约需要考察供应商能力的自主权，也要兼顾促进新成立企业和中小企业参与竞争的政策导向，对业绩数量进行合理限定。其次，必须明确“同类业务”的具体范围，即如何界定“同类业务”，以及其是否与项目采购需求及特点相契合，这也与《政府采购法实施条例》第二十条第二项禁止“设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”的规定相呼应。最后，涉及政府采购政策支持的创新产品采购、“首台（套）”装备、科技研发、新兴产业等具有首创性、市场尚无同类或相似产品的项目，由于采购标的具有创新性、特殊性和市场稀缺性，也不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求。

（作者单位：宁国市港发建设投资有限公司）