解决政府采购异常低价问题的最终责任在采购人

【摘要】政府采购异常低价中标（成交）问题长期存在，影响采购绩效与公平竞争。2026年财政部印发2号文，在试点基础上将异常低价审查推广至全国，明确审查启动标准与评审专家责任。文章梳理现行政策文件规制脉络，剖析2号文4类启动审查情形，指出横向报价比较在竞争不充分时易失真，以报价低于最高限价一定比例启动审查更可控。研究认为，异常低价问题最终责任在采购人：应在需求阶段做好价格估算、合理设定最高限价，此为2号文落地关键。

【关键词】政府采购；2号文；采购人；异常低价；最终责任

2026年1月，在《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（财办库〔2024〕265号）施行约1年后，财政部公布了《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，简称2号文）。与以往仅在自由贸易试验区和自由贸易港开展试点不同，此次2号文在前期试点的基础上，将适用范围由自贸区扩展至全国。

《政府采购法》对采购绩效和异常低价的重视是一以贯之的

财政性资金使用的绩效问题一直是《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）关注的重点，近年来更是被不断强调。《政府采购法》在第一条表述立法目的时列出了5个方面的目标：一是规范政府采购行为，二是提高政府采购资金的使用效益，三是维护国家利益和社会公共利益，四是保护政府采购当事人的合法权益，五是促进廉政建设。其中第一项、第四项、第五项均易于理解，实施效果也较为理想，但提高政府采购资金的使用效益（第二项）、维护国家利益和社会公共利益（第三项）如何理解，20多年来，政府采购经历了一个不断深化、矫正，最终回归本质的过程。

围绕上述问题，经多年理论与实践检验，目前业内已基本达成共识：政府采购的最终目的是实现采购本身的绩效，简言之，即“花多少钱办多少事”，要物有所值，取得应有的经济效益和社会效益，政府采购所有的理论构建与制度设计都应服务于这一目的。从2018年底启动的政府采购制度深化改革，到近年来《政府采购法》修订的数易其稿，都极为鲜明地体现了这一立法目的和原则。

“花多少钱办多少事”，即取得应有的经济效益和社会效益，本质上是一个价值判断问题。何为物有所值，以何种标准衡量？政府采购作为公共采购，是“花大家的钱办大家的事”，需要从公众的基本认知与政府采购的立法目的之间找到平衡点。回顾《政府采购法》施行20多年来的历程不难发现，政府采购最初被批评最多的实际上是“天价采购”——一些看似普通的标的，其采购价格远超市场合理价格，这种情况正是花大钱办小事的典型。其中当然存在中标（成交）价格虚高的因素，但也可能源于需求标准定得过高，属于豪华采购、奢侈采购的范畴。

为解决上述问题，近年来财政部在公布施行的部门规章和规范性文件中对《政府采购法》及其实施条例中有关“报价最低”的规定进行了大量细化，同时在需求端不断强化“够用就好”的原则导向，遏制超出实际需要的高标准、高配置采购需求。经过多年努力，政府采购虽然仍不乏高价中标或成交的案例，但总体已有很大改观。然而，另一种现象——异常低价中标（成交）的案例日益增多，由此引发的争议、纠纷、诉讼等问题备受关注，其对政府采购所追求的绩效目标，以及作为基础保障的公平竞争和诚实信用原则的破坏也显而易见。

异常低价中标（成交）的问题自《政府采购法》施行之初便已出现，并非新问题、新现象。这种现象近年来大量涌现，与国内外大环境影响造成的所谓“内卷式”竞争紧密相关。这并非对《政府采购法》立法初衷的批评——不管是公共采购还是私人采购，追求的都是物美价廉，“花最少的钱办最多的事”，这正是所有采购活动的共同目的。既然目的决定行为，异常低价中标（成交）的问题也就难以避免。

2017年7月，财政部公布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令）第六十条规定，“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”；2022年7月公布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（简称《修订草案征求意见稿》）第五十二条规定，“评审委员会认为供应商报价明显低于其他供应商有效报价的，应当要求其对报价合理性提交必要的证明材料。供应商不能证明其报价合理性的，评审委员会可以将其作为无效竞标处理”；2026年6月，全国人民代表大会常务委员会（简称全国人大常委会）公布了《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》全文，并公开征求意见，其第四十一条在《修订草案征求意见稿》第五十二条的基础上，将“明显低于采购最高限价”增列为启动异常低价投标（响应）审查的情形，同时明确以是否能保证采购标的质量或正常履约作为判断报价合理性的重要依据。

作为公共采购法律制度基础之一的《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）第三十三条明确规定，“投标人不得以低于成本的报价竞标”；2012年施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条规定，“有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标……投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价”；《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家计委等七部委令第12号）第二十一条规定，“在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，应当否决其投标”。2026年6月，全国人大常委会公布了《中华人民共和国招标投标法（修订草案）》全文，并公开征求意见，其中第四十五条规定，“投标文件包含可能影响履约的异常低价的，评标委员会应当要求投标人在合理期限内以书面形式作出说明，并提供必要的证明材料。投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当否决其投标”。可以看出，在异常低价中标（成交）问题表述方面，两法虽各有侧重，但其内在逻辑和解决路径基本一致。

异常低价问题的解决办法和路径选择

从上述政策规定可见，立法者对异常低价的关注和解决思路颇为清晰，但实施效果并不理想，其原因有很多。评审专家的专业素养和职业操守问题当然是重要因素，但更关键的是法律法规、部门规章中所称的“低于成本”如何界定、“明显低于”如何判断、“有可能影响产品质量或者不能诚信履约”如何认定，以及“不能证明其报价合理性”的证明标准是什么。在行业分化、专业细分的时代，不是长期浸润相关领域的评审专家很难对上述问题作出准确判断。并且，即便存在这样的评审专家，也很清楚供应商的报价属于异常低价，如何说服其他评审专家否决其投标（响应）或作为无效投标（响应）处理也是问题。实践中，大多数情况下供应商按要求作出书面说明或提供相关证明材料即可，至于这些说明或材料是否能自圆其说，评审专家通常不进行深入研判。

基于上述原因，应以何种标准启动异常低价投标（响应）审查、是否属于异常低价的结论如何作出、评审专家不履行异常低价投标（响应）审查义务应承担何种责任，2号文针对实践中的上述问题作出了明确回应。2号文最重要的突破是明确了启动异常低价投标（响应）审查的量化标准，一改过去标准模棱两可、依赖主观判断的局面，不管是50％、45％的启动审查数值标准还是采购人结合项目实际可调高的65％上限数值标准均清晰明了，操作性较强，秉承了近年来政府采购不断强化评审因素量化要求、压缩评审专家自由裁量空间的原则导向。2号文施行后，评审专家若再以专业判断为由不履行异常低价投标（响应）审查义务，就将承担相应的法律责任，从源头上保障了异常低价投标（响应）审查程序能在法定情形下顺利启动。

考虑到采购项目情况的千差万别，2号文仍然保留了评审委员会基于专业判断，认为供应商报价过低，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的其他情形的原则性规定作为兜底条款，不过，鉴于兜底条款的适用条件，实践中以此启动或拒绝异常低价投标（响应）审查的情况较为有限。

需要注意的是，启动异常低价投标（响应）审查只是第一步，其性质类似于评审过程中常见的要求供应商对响应文件中的有关事项作出必要的澄清、说明或者补正，如何认定此类澄清、说明或者补正的合法性、合理性以及对评审结果的影响才是关键，这也是异常低价投标（响应）审查的核心所在。

在“如何认定”这个关键问题上，2号文要求评审委员会依据专业经验，参考同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平、行业人工费用标准、国家有关部门指导行业协会发布的行业平均成本等情况，对报价合理性进行判断。投标（响应）供应商不能提供书面说明、证明材料，或者提供的书面说明、证明材料不能证明其报价合理性的，评审委员会应当将其作为无效投标（响应）处理。

上述规定中有两个重要的、基础性的前提条件：一个是专业经验，一个是参考依据。评审专家的专业经验因其教育背景、职业履历的差异，有时较难对异常低价作出准确判断。参考同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平等，看似容易操作，判定标准也较为客观，但问题的关键在于“同类项目”或者“类似产品”如何界定。完全依靠评审专家在评审现场网上查询可行性较低——网络上虚假信息过多，筛选甄别的时间成本较高。即使是权威的官方网站，其发布的信息虽然准确，也往往因背景信息不足，对于判断是否属于“同类项目”或者“类似产品”并无太大价值。以目前政府采购项目的评审节奏而言，如此操作，敷衍了事、流于形式的概率较高。

若能够预留足够的评审时间，评审专家也愿意配合，由采购人或采购代理机构事前准备相关参考资料更为可行。使用该方法的前提是做好充分的调研评估，提供的同类项目或者类似产品资料应真实、准确、全面、客观，且其中标（成交）价格和价格水平具有较强的参考价值，如此方能保证异常低价投标（响应）审查认定的准确性。其他参考资料如行业人工费用标准、国家有关部门指导行业协会发布的行业平均成本等，均属于行业“平均数”，须结合项目具体情况参考使用。

最具参考价值的是采购人在采购需求确定阶段实施的价格估算。同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平虽具有较强的参考价值，但采购时间的早晚、市场环境的变化、采购各环节的规范程度、供应商的竞争参与度等诸多因素都会对中标（成交）价格产生影响，部分因素影响程度较高。若仅关注价格而忽略其他因素，要保证异常低价投标（响应）审查认定的准确性就极为困难。采购人应对自身项目事先做足功课，做到“心中有数”。

采购人应在解决异常低价问题上发挥决定性作用

2021年4月，财政部印发《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，简称22号文）。22号文看似聚焦加强政府采购需求管理，其根本目的是将需求管理贯穿于政府采购的全过程，从源头解决当前采购实践中的诸多问题，并以此为抓手实现政府采购项目的绩效目标。

22号文第十条规定，“采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况”。既然采购需求须依据部门预算（工程项目概预算）确定，则需求调查对项目实施价格估算的影响自然是最具参考性的。同样，采购人若做到第八条规定的“确定采购需求应当明确实现项目目标的所有技术、商务要求，功能和质量指标的设置要充分考虑可能影响供应商报价和项目实施风险的因素”，确定项目实施的合理价格区间就并不困难。

2号文单设加强政府采购需求管理专章，且诸多问题表述与22号文保持高度一致，均要求采购人根据实际工作需要，综合考虑同类项目中标（成交）信息，以及市场供给和产业发展状况，材料、人工等市场价格，行业费用标准等市场调查情况，形成科学、完整、清晰的采购需求，合理设定最高限价，为供应商竞争报价提供基础。因此，若采购人能够在采购需求确定阶段通过广泛的调查论证估算出项目实施较为准确、客观的价格区间，明确其最高与最低价格的预估值，则以此为参考判断供应商投标（响应）报价是否属于异常低价，审查认定的意见和结论应较为公允。然而，2号文并没有以此作为评审专家的参考依据，更多的是依赖第三方资料，主要顾虑是采购人可能通过此类设置标底的方式左右评审结果。多个立法目的的兼顾和平衡是必要的，因此该问题确实值得关注。

以投标（响应）报价低于采购项目最高限价一定比例作为启动异常低价投标（响应）审查的触发条件，并不存在左右评审结果的问题，因为仅为启动审查而非最终认定，并且从应然意义上而言，这是一个相对更为合理的选择：不可控因素较少，权责较为清晰，可操作性亦更强。当然，前提是采购人要根据采购项目实施的估算价格，准确、合理地设定采购项目最高限价以及数值标准，方能保障异常低价投标（响应）审查的公平性、公正性。

需要说明的是，有观点认为，2号文关于投标（响应）报价低于采购项目最高限价一定比例的即应启动异常低价投标（响应）审查的规定，系变相设定最低限价。设定最低限价有妨碍公平竞争之嫌，《政府采购法》向来持否定态度，但若不设定最低限价，由供应商自主报价，异常低价中标（成交）就难以避免，同样会破坏公平竞争这一政府采购法律制度的基石。在上述两难困境下如何取舍，立法者采取了不作结论、先行先试的态度——投标（响应）报价低于采购项目最高限价一定比例的即启动异常低价投标（响应）审查，是否认定交由评审专家判断。这既体现了强化采购人主体责任的改革导向，又贯彻了《政府采购法》权利相互制衡、保障公平竞争的立法原则，是一个相对稳妥的解决方法，实施效果如何，可留待实践检验。

上述论证是否意味着，投标（响应）报价低于采购项目最高限价一定比例的即应启动异常低价投标（响应）审查是一个相对合理的选择，以其他情形启动异常低价投标（响应）审查合理性则存疑？显然并非如此，只是在现有的政府采购大环境下，后者要实现审查的准确性、公平性要求更高。

2号文关于应当启动异常低价投标（响应）审查程序的情形共有4种，如果说第三种情形启动审查的条件是建立在投标（响应）报价与采购项目最高限价的纵向比较上，那么第一种、第二种情形启动审查的条件则建立在供应商投标（响应）报价的横向比较上。问题在于，此处的“横向比较”是否存在前提，或者说仅通过横向比较是否能够得出公允结论？

2号文中第一种、第二种情形规定的是投标（响应）报价低于全部通过符合性审查供应商投标（响应）报价平均值50％或者低于通过符合性审查的次低报价供应商投标（响应）报价50％，最高不得超过65％，即应启动异常低价投标（响应）审查。若全部通过符合性审查供应商或次低报价供应商的投标（响应）报价都属于市场合理价格，自然没有问题，关键在于部分政府采购项目由于诸多因素并未实现充分竞争、有效竞争，投标（响应）报价偏离甚至背离市场合理价格的现象并不鲜见。若几家供应商提交的投标（响应）报价中有一家偏离市场合理价格，全部供应商投标（响应）报价平均值或次低报价供应商投标（响应）报价的参考价值就会受到影响；若多家供应商的投标（响应）报价都没有反映市场合理价格，那参考价值便基本丧失。在工程建设领域，行业内长期以来以所有投标人报价的算术平均值作为评标基准价，部分项目还会去掉最高价和最低价，对中标价格的引导、管控效果并不理想，原因也在于此。

显然，以上情况中首要的问题是如何判断全部通过符合性审查供应商，或次低报价供应商的投标（响应）报价是否属于市场合理价格。若该判断出现偏离或纰漏，异常低价投标（响应）审查就缺乏启动的基础。对于“是否属于市场合理价格”，评审专家除了要对市场情况、行业现状等有全面、客观的了解，还要对供应商在技术、商务要求上的响应程度以及其对投标（响应）报价的影响作出判断。投标（响应）报价是供应商针对采购人需求，就所提供货物、服务、工程的技术指标、质量标准、实施方案、售后服务等内容给出的经济体现，各项内容之间具有内在逻辑关联，这种关联是否真实成立，是评审报价合理性必须考量的因素。也就是说，要判断供应商的投标（响应）报价是否属于市场合理价格，就必须对供应商的响应情况进行纵向比较和评审。当前部分政府采购项目不对价格部分进行合理性评审——这确实存在问题，评审委员会对经济类专家的要求，并非仅需要其计算价格分值。

从2号文的相关表述来看，通过符合性审查的供应商投标（响应）报价才能纳入横向比较的范围。通过符合性审查仅意味着供应商响应了采购文件技术、商务上的实质性要求，项目实施的基础性要素得以保障。但采购文件中的评审因素同样需要供应商一一响应，且因现行评审办法的规定，评审因素（评审标准）才是影响供应商投标（响应）报价的最重要变量。实践中，不少通过符合性审查的供应商，其技术、商务得分与其他供应商相比更低，其投标（响应）报价是否完整反映了市场情况和采购人的需求、是否属于项目实施的合理市场价格是存疑的。那么，能否要求供应商即使通过了符合性审查，技术、商务得分分值达不到及格线的，也不能进入最后的总分汇总和排序？财政部基于多方面考量，对此明确予以禁止。

如前所述，2号文规定的应启动异常低价投标（响应）审查的第一、二种情形，对评审专家的专业能力要求较高，评审专家在对供应商投标（响应）报价进行横向比较前，还应进行纵向的比较和评审，以确定其报价的合理性。前文中，87号令第六十条规定（即投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能导致投标无效）的前提是，这种“明显低于”必须是可能影响产品质量或者使供应商不能诚实履约的潜在因素，此为要求评审专家横向比较和纵向比较相结合的典型例证。

结语

综上，2号文虽然规定了应启动异常低价投标（响应）审查的诸多情形，审查认定的参考和依据也各不相同，但实践中相对合理、容易落地的是第三种情形，采购人履行好采购主体责任、评审专家发挥好专业支撑作用即可，这原本也正是政府采购制度深化改革以及《政府采购法》修订的原则和方向。

（作者单位：刘涛，新华社驻外总分社；曹国强，农业农村部中国水稻研究所）