政府采购“价高质低”的成因解构与协同治理

【摘要】伴随2号文落地，政府采购异常低价竞争治理获得核心制度支撑，但长期存在的“价高质低”现象仍未得到有效遏制，既造成财政性资金浪费、背离过紧日子要求，也易引发舆情风险、损害政府采购公信力。文章从采购人主体责任缺位、评审因素设置失当、代理机构专业供给不足、谈判磋商机制虚化等维度系统拆解问题成因，进而从内控建设、队伍培育、标准规范、数智赋能、履约管控、信用惩戒6个层面提出全链条协同治理路径，为推动政府采购从“程序合规导向”向“绩效结果导向”转型、实现物有所值目标提供实务参考。

【关键词】“价高质低”；采购人主体责任；采购需求管理；评审过程失衡；履约验收

作为财政性资金支出的核心领域、公共资源配置的关键载体，政府采购兼具宏观政策赋能与微观实操落地的双重属性，其既是落实国家战略、引领产业发展的重要政策工具，也是规范公共支出、优化资源配置的核心抓手，整体规模效应呈现出明显的扩容增量特点。同时，伴随新兴行业与新技术的跨越式发展，政府采购市场竞争日益激烈，社会关注度显著提升，其重要性不言而喻。

根据《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）第三条，公平竞争是政府采购的核心与基石，公正则是在公开透明、公平竞争的基础上，实现程序正义与结果公正的“双优”。需要明确的是，程序合规是政府采购活动必须坚守的底线要求，而非采购工作的终极标准，更不能作为判定采购成效、衡量绩效目标落地与否的核心依据。要达到前述“双优”目标，需要结合法律法规、行业标准、项目特点、实际需求，提出合理化方案与要求，并通过市场竞争机制带动供应商积极参与和响应。在遵循市场经济规律的前提下，以更具性价比的价格获取符合需求与技术规范的产品及优质服务，这既充分体现了科学择优的采购过程，更是以绩效管理与采购结果为导向的关键要求。

近年来，部分供应商采取异常低价竞争策略，引发“劣币驱逐良币”问题，不仅严重扰乱市场秩序、滋生履约风险，更背离政府采购的政策导向和公共利益诉求。《财政部关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，简称2号文）的出台，为切实维护各类市场主体合法权益、构建良性竞争市场秩序提供了核心制度支撑，填补了技术实操层面的空白。但在治理“异常低价”问题的同时，还需要关注政府采购活动中的“价高质低”问题——这一问题不仅由来已久，而且发生比例居高不下。加之近年来互联网信息传递的即时性提升、广度与深度不断拓展，自媒体高速发展，该类现象不仅造成财政性资金的过度浪费，也极易引发舆情风暴，导致政府采购公信力“崩塌”。

典型案例回顾

2025年5月，《某学院防火墙及DNS设备采购中标（成交）结果公告》引发社会高度关注。某学院采购的“普联TL-R473G出口防火墙”，中标价格为85万元一台，但该型号产品在某电商平台普联官方旗舰店售价仅299元。事件曝光后，各大媒体广泛转载，网络舆情快速发酵。采购人第一时间联合采购代理机构（简称代理机构）发布项目终止公告。当地成立的调查组全面深入调查后，责令采购人作出检讨，对相关分管负责人、直接责任人立案调查（给予行政处分），对两名评审专家予以解聘，对成交供应商依法处以人民币9000元罚款、禁止该供应商在3年内参加政府采购活动等行政处罚。

2026年5月，中央电视台《焦点访谈》节目曝光四川省某市与某县的适老化改造项目，存在采购产品“一刀切”“复制粘贴”“流水线出产”等现象，未能契合相关老年人的身体状况、生活需求、居住环境等实际特点。例如，为生活无法自理的重度失能老年人配备了淋浴椅、换鞋凳、适老椅、凳拐、放大镜等一整套设备，出现大量产品闲置无用的窘境。同时，项目还存在适老化产品的采购价格远高于市场同类产品售价的问题。具体信息对比如表1所示。

适老化改造作为普惠性民生工程，受众特殊、社会关注度高，其规范性、合理性备受公众监督。本次曝光事件充分暴露采购工作的突出短板：虚高采购价格直接造成公共资金浪费，损害公共利益；脱离实际的低效采购、不规范的采购流程，严重破坏政府采购的严肃性与公正性，引发基层政府信任危机。目前，当地已启动全面整改，重新核定产品公允价格、入户摸排精准需求，拟建立适老化产品价格指导长效机制，公安、纪委监委等部门已同步介入溯源追责。

过高的采购价格与市场常规信息对比所暴露的矛盾，包括诸多事件中供应商履约问题曝光、监督和验收流于形式、失信失约行为频发等情况，极易引发公众对政府机关铺张浪费、奢靡无度等负面评价。

笔者围绕政府采购法律制度设计的重点环节，从以下几个维度对“价高质低”现象进行分析。

从“前”“后”两端解析“价高质低”现象的深层原因

政府采购“价高质低”问题的成因并非单一环节的偏差，而是贯穿采购活动全链条的复合型困境，涉及采购人主体责任、需求编审与价格测算、履约验收、专业能力支撑等多个维度的系统失灵。

采购人主体责任意识缺位导致溢价问题突出

作为政府采购项目的第一责任主体，其履职成效直接决定采购质量、资金效益与绩效目标落地成效。2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，重点强调要理顺政府采购主体与各方关系，强化采购人主体责任。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出，要加快建立全国统一的市场制度规则；《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（国办发〔2024〕33号，简称33号文）则强调要以项目绩效为目标、以采购全链条管理为抓手，推动采购人加强内控管理，落实权责对等要求，实现“谁采购、谁负责”，强化相关制度建设。在违法行为追究方面，33号文提出，要“对投诉中涉及采购人与采购代理机构共同违法的问题，实行‘一案双查’”。结合《中华人民共和国民法典》规定的委托代理关系，采购人若在政府采购活动中存在违法行为，其需要承担的法律责任并不会因委托代理机构而减少或转移。同时，《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号，简称21号文）第十五条明确提出，行政事业单位内部控制关键岗位主要包括政府采购业务管理。《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号，简称99号文）强调，采购人、代理机构应强化内部监督，以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，明确内部归口管理部门，通过建立需求制定与内部审核、文件编制与复核、合同签订与验收等不相容岗位相分离的相互制衡机制，做好各重点环节的流程风险控制。因此，采购人从对项目负责、对本单位负责的角度出发，有义务也有必要构建相对系统的采购内控制度和决策机制，厘清政府采购的基本概念与法律适用，科学合理确定采购需求、妥善组织政府采购活动、严格开展履约验收。否则，容易出现主体责任悬空，导致项目需求不清、竞争缺失以及采购价格虚高等问题。

事实上，部分采购人在上述方面存在明显的认知不足、理解偏差，依法采购意识与主体责任意识偏弱，存在采购需求编审流于形式、预算编制与最高限价测算失灵、评审因素与采购需求“分离脱节”、履约验收流于形式、内控决策与不同岗位相互制约机制缺失等问题，导致采购文件科学性与合理性不足、采购过程竞争性失衡、采购结果价格失控等一系列不良后果。主要体现在以下两方面。

一是采购人“高高在上”，充当甩手掌柜。采购人以不理解、不知晓、不懂行为由，或为规避所谓风险，全权委托代理机构开展采购活动，未能正确履行如采购需求调查（审查）、市场价格测算（最高限价）、采购实施计划编制、采购方式选定、确定评审因素与合同文本等基本义务。部分采购人甚至向作为“答卷人”的特定供应商“直接约稿”，由其一手负责需求、评审标准等前期工作以及“关键考点”，导致采购文件核心内容与项目特点、实际需求严重脱节。二是部分代理机构或相关供应商，则借机直接或变相提出倾向本地企业的条件，设定指向特定产品与供应商的“量体裁衣”指标、特定金额或特定行业的业绩奖项，设置对中小企业、外资企业、民营企业、本国产品构成差别歧视待遇的不合理要求。这种情况下，项目已形成竞争壁垒，将其他供应商排除在外。此类行为不仅明显违反政府采购法律制度的相关规定，也极大地削弱了政府采购的公平性和竞争性。若采购需求确定、价格测算等前期工作存在缺失，政府采购价格居高不下的困局也就难以避免。

采购需求编审与验收质量影响采购质效

科学合理确定采购需求是加强政府采购管理的源头环节，是整个工作链条的发起端，对后续工作的有序推进起着决定性作用。采购人需要在采购预算之内，确定采购对象、采购数量、标的技术功能或服务标准，以及供货期限、交付方式、包装保险、验收方案、售后要求等其他商务条件。在此基础上，采购人应对标政府采购法律制度，确定与项目相匹配的资格条件、评审方法和因素，合理选用适宜的采购方式，编制合同文本主要内容，构建全方位、系统化的采购实施计划，为后续采购文件编制、评审组织等工作夯实基础，实现供应商之间的充分竞争与采购结果质效俱佳的目标。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（简称《政府采购法实施条例》）第十一条与第十三条分别就采购人科学合理确定采购需求，以及代理机构提高确定采购需求、编制采购文件等专业化服务水平提出相应要求。《政府采购法实施条例》第十五条则明确了采购人、代理机构编制采购文件的3项核心要素，即“政府采购政策、采购预算、采购需求”。据此可知，采购需求在政府采购活动中发挥着至关重要的“生命线”作用。

为契合上述3项要素，政府采购法体系设计了采购需求调查、需求审查以及采购人不相容岗位相互分离等内控制约机制，以提升采购需求质量。具体而言，在确定采购需求以及是否需要开展市场调查方面，政府采购法体系采用了“采购需求＋采购方式”的分类方式，主要可分为以下3类项目。

第一类是政府采购货物和服务招标投标项目。基于《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令）第十条和第十二条，采购人应对采购标的进行市场调查，并根据调查情况合理确定采购需求，完成价格测算。与此同时，采购人可以根据价格测算情况，在采购预算额度内合理设定最高限价。这些条款的主旨在于：采购预算是按财政年度编列报批，基本由结合往年同类项目开展情况以及新计划项目的初步安排预估得出，再经过“两上两下”的预算审批程序而定。受制于项目初始资料成熟度有限、后续实施存在不确定性，内外部制约因素较多，采购预算往往不够精细，因此需要在“相对粗犷”的预算框架内，通过更为具体的市场调查、行业咨询、样本统计以及相应的价格测算，确定与采购标的、实际需求更为契合的最高限价。采购人事前已通过咨询、论证、问卷调查、可行性研究等一系列扎实的市场调查，形成一整套完整、闭环且有相应依据和客观数据支撑的采购需求和最高限价，可避免脱离实际的“拍脑袋”决策。一方面，这些前期工作具备与项目实际相匹配的精确度与合理性，加之价格测算信息来源的广度，能有效避免特定供应商把持采购需求指向性和抬高最高限价的不利情形，尽可能地预防和控制“预算控制价虚高”等风险。另一方面，充分的前期工作也可以作为评审阶段启动和认定供应商异常低价的数据支撑，在遏制“内卷式”竞争、促进质量优良、价格合理方面发挥重要作用。至于最高限价的作用，87号令第六十三条第四项给出了具体答案，即“报价超过招标文件中规定的预算金额或者最高限价的”，按照投标无效处理。这样看，通过87号令第十条、第十二条以及第六十三条的层层递进，实现了从需求确定、价格测算、设定限价到“一票否决”等实务层面的衔接与闭环，强化了需求确定与价格测算的关键性作用。

第二类是《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，简称22号文）第十一条对应当开展采购需求调查的采购项目范围作出了具体划分。具体包括：1000万元以上的货物、服务采购项目和3000万元以上的工程采购项目；涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目；技术复杂、专业性较强的项目；主管预算单位或者采购人认为需要开展需求调查的其他采购项目。之所以强调前述4类情形应开展需求调查，主要考虑到部分项目资金规模庞大、结构复杂、产业关联性强，具有地标性和里程碑性质等特点，在国民经济发展中具有一定权重，对社会生产具有重要影响和引导作用。而公共服务项目又因公共属性以及实际使用对象为社会公众群体，具有极高的社会关注度，需要根据相应行业的政策规定结合受众群体的实际需求，确定项目的采购方案与工作要点。至于项目技术复杂程度较高或本就属于新兴行业的“突破创新”类项目，缺少可供借鉴的成熟经验或实际案例，对需要做什么、如何做，则存在明显的市场距离感和信息差，尤其需要全面系统的咨询、论证、调查等市场层面的前期工作，确定具体的采购需求。

第三类则是框架协议采购项目以及合作创新采购项目。《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，简称110号令）第十一条第二款以及《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号）第七条均规定，框架协议以及合作创新采购项目应当开展需求调查（市场调研和专家论证）。这也是源于框架协议采购项目征集人与实际使用人相分离、采购品目多样性强、部分项目专业性较高的特征。合作创新采购项目的适用范围本就聚焦于从无到有的研发创新产品与技术、范式突破创新等客观要求，对需求调查的深度、广度和专业性提出更高要求，更加需要聚焦技术可行性、市场供给能力、潜在研发主体、概念创新交流、成果产业化等核心维度，形成兼具政策合规性与实操指导性的需求方案。

典型案例中某学院高价低配“普联TL-R473G”、四川省某市与某县的适老化改造项目中曝光的采购产品与使用群体（老年人）的具体需要不相适配以及价格远超市场价的问题，其最根本的原因在于采购人对需求确定、市场调查、价格测算等工作轻视、漠视、应付了事，甚至直接交由个别特定的市场主体代替其完成前期工作，对市场主体提供的资料信息不加甄别、“拿来即用”。综上，科学合理的采购需求与价格测算对于遏制政府采购项目价格虚高、采购需求“不接地气”等问题的重要性不言而喻。

重过程轻验收是产生“政采质量不佳”标签的重要因素

供应商是否按合同履约、项目绩效目标是否达成，都需要通过严谨细致、认真负责的履约验收进行校验。但部分采购人重采购程序、轻履约验收。一方面，未在编制采购文件阶段就明确具体的验收标准，未按照《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号，简称205号文）针对货物、服务、工程等不同属性的特征细化编制验收方案，导致验收阶段过于笼统，缺乏直观明确的验收流程和标准。另一方面，采购人内控制度对于验收环节也存在“着墨不多”的问题——未明确验收小组组成和具体人数，甚至由采购部门“单打独斗”完成验收，未整合业务（需求）、采购、财务、监督等部门合力，不符合99号文规定的“合同签订与验收等不相容岗位相分离”原则。

部分验收人员责任心不足、专业度不够，未仔细核对中标（成交）标的纸面信息与实际供货是否一致，未核实是否满足合同约定的各项标准；验收形式化甚至停留在办公室“拿来即签”的现象并不少见。未能做好履约终端的闭环把关环节，这也是部分政府采购项目“价高质低”的成因之一。

采购主体专业能力不足，难以适配政府采购的政策规则要求

政府采购法律制度庞大复杂，政策文件更新迭代迅速，采购品目分类多达4000余种，涉及各行各业不同技术标准，加上8种政府采购方式的适用情形、应用场景、规则要点各有不同，采购程序较为复杂。此外，我国公共采购长期存在着招标投标法体系与政府采购法体系并行的现实问题，两法体系在不少同类事项上呈现差异。面对公共采购的复杂性与专业性，采购人往往无所适从，以至于产生理解与执行的偏差或法律体系适用错误等问题。

部分采购人缺乏完善的采购内控制度，专业力量较为薄弱，加之行业壁垒和信息茧房的存在，导致市场信息捕捉不及时、来源渠道不对称，采购需求迟迟难以落地。在此背景下，采购人无法理解与识别采购预算过于粗放、价格测算虚高、采购需求指向特定对象、资格条件与评审因素违规设置等问题带来的后果，反而容易滋生寻租空间，导致集体决策失灵，“先定后招”“明招暗定”“化整为零”等违规行为时有发生。部分项目提出与项目实际特点、使用场景并不适配且过高的采购标准与功能需求，加之缺乏有效竞争，得分畸低、报价集体贴近限价的“陪伴式投标”以及“钉子户”长期垄断等非正常现象随之滋生。高标准之下的最高限价以及最终的采购金额也就居高不下，不少项目深受其害。此外，部分代理机构照搬照抄、复制粘贴的流水线式作业屡见不鲜，采购人缺乏对代理机构的采购文件编制、采购过程组织有效督促和约束的专业能力，出现了“基层项目搭配高规格要求、公园健身器材设置专业运动设备参数”等“高射炮打蚊子”的奇异现象。基于以上分析，前述案例中，本应根据老年人个体差异而有所区别的适老化产品，最终却出现每户完全一致的“套餐式”采购结果，也就不难理解了。

需注意的是，部分采购人未结合项目技术特性、历史交易信息、潜在竞争情况以及不同采购方式的适用情形与优缺点，过度“迷信”公开招标而“逢采必招”。面对技术复杂、专业性极强、不能事前确定具体需求或服务时间、采购数量的项目，不考虑“适配性问题”。尤其对于适合采用框架协议采购、电子卖场的小额零星项目，或不同部门间的同期同类采购标的，需要通过批量集中采购、联合采购等模式，发挥规模体量优势换取供应商保证质量前提下的价格下降的项目，依然执着于公开招标。这不仅导致“等标期”过长、灵活机动不够，无法实现采购需求与体量资源的整合优化，还增加了人力、时间等支出，项目成本、效率、效益大打折扣。随着价格测算缺失、采购需求不明等问题叠加，还可能导致竞争不足情形下的“价高质低”等后果。因此，滥用招标导致的“水土不服”后果显而易见。

评审因素缺失及评审失效导致采购价格“居高不下”

采购需求与价格测算的失准构成了“价高质低”问题的前端基础，但即便前端工作相对完善，评审环节的失灵同样可能使采购价格偏离合理区间。当评审因素脱离项目实际、价格权重失当、谈判磋商流于形式时，采购价格便失去了有效的市场发现与约束机制，高价成交的风险随之骤增。

评审因素设置脱离实际，过度聚焦价格刺激“内卷式”竞争

在采购需求和最高限价科学合理的前提下，结合项目特点与应用场景，围绕如何凸显供应商履约能力或其提供货物服务的质量来设定评审因素及标准，是避免供应商以远超市场行情的价格中标（成交）的关键。一方面，根据87号令第五十五条第二款以及竞争性磋商方式管理规定，货物、服务项目的价格分值权重分别不低于30％和10％（竞争性磋商分别为30％～60％和10％～30％），工程项目则没有具体的规定权重范围。不同的价格分值权重占比，加上政府采购法体系对于综合评分法统一采用“低价优先法”计算价格得分，直接影响供应商的报价策略。对于以无形化、差异化、专业化、智力化为特点的服务项目，关键在于服务团队的专业性、实践经验以及服务协调能力，其固定成本并不明显，不应以价格分值作为最主要的考察点，所以价格分值权重不宜过高。《政务信息系统政府采购管理暂行办法》（财库〔2017〕210号）对此也有价格分值权重按最低比例设定的规定。其主旨在于通过降低价格分值的权重，引导供应商注意力从价格竞争领域重新转回其他“硬实力”的决胜主阵地。另一方面，部分政府采购项目还存在采购需求设置“萝卜参数”、评审因素“量身定制”、评审标准“前后矛盾”等问题，若采购人内控制度不健全、专业人员水平不足，可能导致采购文件无人复审，或者经办人仅作形式审查，内控机制形同虚设，从而导致项目竞争性缺失，“控标”成功的供应商客观上占据主导地位并形成卖方市场，也就无须通过“价格＋技术服务”等因素综合提升自身竞争力。这种情况下，高价成交的结果难以避免。

忽略全生命周期报价，极易导致捆绑销售的被动局面

22号文第十条、第二十一条强调采购人需重点调查了解相关产业发展情况、市场供给现状，参考同类项目信息价、类似产品市场价、行业人工费用标准、有关部门指导行业协会发布的行业平均成本以及可能涉及后续采购的具体要求，结合预算、财务管理、资产配置标准进行全生命周期价格测算。无独有偶，110号令第二十六条明确要求对于耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备采购项目，须将耗材报价纳入采购需求并作为评审因素使用；2号文则明确，采购人可以引入全生命周期成本理念，在采购文件中要求供应商对约定期限内的运营、维护、升级，专用耗材，处置报废等费用进行报价，对于信息化建设项目，采购人应当要求供应商严格落实相关开放性、兼容性标准和规范要求，按合同约定提供服务；在系统运行过程中，供应商不得在国家规定和合同约定之外以任何名义向相关服务对象收取费用。若在确定采购需求阶段仅关注眼前成本，缺乏“长远规划”，忽略了后续耗材或配件采购，未将相关要求纳入采购文件，那么供应商也就无需明确配件、耗材规格和运维升级的标准与报价。此时虽然供货产品（系统）的直接售价可能不高，但由于后续必须配套使用专用耗材、配件，或涉及系统开放使用、数据兼容共享以及功能迭代升级需求，可能导致履约阶段陷入供应商“随性报价”的困局，进而形成“低价高结”、“被动添购”甚至“低质易坏”的不利后果，损害采购人长期利益与财政性资金使用效益。因此，这一系列制度安排，本质上是推动采购决策从聚焦短期成本转向长期价值导向，将价格评审从静态“成交瞬间”延展至动态“全程使用”，也是推动政府采购从“价格导向”向“价值导向”转型的关键切口。

谈判磋商流于形式、“专家不专”不利于实质性竞争

相较于“一次性报价”的公开招标、邀请招标、询价，竞争性谈判与竞争性磋商项目需要通过面对面的“头脑风暴”，破除对采购对象的“模糊认知”。而重塑的采购需求，较之于原采购需求草案，原则上应更加细化、合理化、具象化，有可能提升要求，也有可能降低之前不切实际的过高标准，使之更加务实，或形成具体的设计、解决方案。在此情形下，供应商的最后报价策略也会发生改变，直接影响采购结果。所以，作为谈判、磋商活动的“主力军”，谈判、磋商小组（简称评审小组）在采购人代表确认后，可以根据采购文件和谈判、磋商情况实质性变动技术、服务要求及合同草案条款，优化调整采购需求直至成型为止。换言之，评审小组在谈判、磋商活动中起着至关重要的作用。其成员的个人素养和专业水平，以及项目目标的理解与专业认知，有助于归集行业规范标准，吸纳供应商建设性意见，协助确定采购需求，前瞻预判、识别项目潜在风险，助力采购结果的“物有所值”。

广大评审专家参与政府采购活动并非其主责主业，具有典型的临时性特征，难以及时跟进和了解新规政策。而评审任务又呈现零星分布、随机抽取等特点，一旦评审专家的继续教育不能与最新政策“同频共振”，就难以保证评审时对相关规则的准确把握与正确执行。加之临时组建的评审小组对具体项目的关键信息无从知晓，难以在时长有限且评审现场封闭的条件下，短时间内快速掌握采购需求、评审因素和易错风险点，也难以判断供应商的报价是否远超市场行情、是否与采购需求不相适应等关键问题。

可惜的是，部分评审小组专业能力欠缺，对市场情况掌握不足，导致技术交流“纸上谈兵”，需求优化“浮于表面”；有的对竞争性谈判、竞争性磋商的方式特点、交易规则及程序“一知半解”，谈判、磋商流于形式“走过场”，“假谈判”甚至“不谈判”现象频发。采购需求重塑效果不佳，进而影响供应商之间的竞争以及最终报价的合理性。这也是政府采购项目“价高质低”以及采购结果偏离目标的深层原因。

代理机构从业人员专业服务供给不足

首先，自2014年政府采购代理机构资格认定取消以来，截至2026年初，全国政府采购代理机构从不到4000家增长至近6万家（中国政府采购网登记公布数据），客观上激发了市场竞争活力，推动了各类要素资源的重新配置整合。但是，资格认定取消后，如何依法选择代理机构成为采购人的“新难题”。《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号）第十二条在《政府采购法》第十九条分散采购项目“采购人可以委托集中采购机构以外的采购代理机构”的基础上，进一步提出“采购人应当根据项目特点、代理机构专业领域和综合信用评价结果，从名录中自主择优选择代理机构”。33号文对此明确提出，“建立健全信用管理机制。完善采购代理机构评价指标体系，引导采购人择优选择采购代理机构”。

其次，《国务院办公厅印发〈关于建立企业信用状况综合评价体系的实施方案〉的通知》（国办发〔2026〕8号）明确规定，若行业主管部门未制定统一的信用评价规则，各地方原则上不得自行开展行业信用评价。据此，政府采购领域的代理机构、供应商、评审专家等主体的行业信用评价体系，应由财政部统一制定，明确具体的评价指标、评价周期、评价流程、分级分类管理模式以及结果运用。但目前政府采购领域全国统一的信用评价体系尚未制定出台，缺少相对直观的评价结果数据，在某种程度上也影响了采购人根据专业服务能力、执业经验等要素，择优选择与项目规模、难易程度相适应的代理机构。

再次，不可否认的是，部分代理机构长期以来重业务拓展轻合规管理，专业队伍人员配置失衡、内部控制机制失效；缺乏长远发展规划，“内卷式”过度比拼代理费等无序竞争问题频出。少部分代理机构在企业生存与盈利目标驱动下，违规操作“自招自投”，甚至参与围标串标，严重扰乱了市场秩序。

最后，2016年招标师职业资格取消后，全国直接和间接的从业人员数量已超百万（国家发展和改革委员会法规司统计数据）。无法回避的是，从业人员专业培养与认证体系存在显著缺口，既没有高等教育专业的理论教育基础，也缺少标准一致、全面系统的招标采购职业资格（水平评价）考评认证体系。设立“招标投标”“招标采购”序列（专业）等专技人员职称评审路径的省份也是凤毛麟角。一方面，代理机构及从业人员因“双放开”而数量暴增，但是行业尚未形成以专业能力为导向的分级分类执业规范体系，产生了一批“程序代办员”，而非真正具备独立研判、风险预控与专业价值创造能力的“采购顾问”。不少从业人员仍沉迷于“复制粘贴、跑腿式”工作，并未认识到专业化服务的重要性，对理论基础学习不系统，衍生出专业能力不足、唯程序化与唯模板的认知偏差、合规与风险意识偏低，甚至存在职业道德短板，执业水平参差不齐的现象较为突出。另一方面，《政府采购法》修订在即，政府采购制度改革正全面推进，并着重强调代理机构需构建确定采购需求、拟定采购合同、编制采购文件、优化采购程序、协助采购人验收等专业服务能力，回归“能力本位”的专业咨询定位，走专业化、差异化、多元化发展道路。

依据22号文第二十八条、第二十九条和第三十二条可知，采购人有能力的可以自行组织确定采购需求（审查），也可以委托代理机构或其他第三方机构开展。基于此，广大代理机构若不能从“程序代理服务”转向“专业化服务”，不能真正摆脱走程序的“同质性服务困境”，则无法真正做到从采购需求、价格测算阶段入手参与其中，也就很难为采购人提供解读政策、预估风险、完善需求、确定限价等专业服务，更何谈通过针对性的考虑与安排，有效应对解决异常低价和“价高质低”等“实操难题”。

“价高质低”问题的系统施策治理路径

“价高质低”问题的成因既多且深，其治理路径必须从单一环节的修补转向全链条、多主体的协同施策。

健全内控管理体系，压实采购人主体责任

采购人应强化采购内控制度，确定采购、财务、业务、内控等部门的职责分工。通过内控制度和组织架构的搭建，在事前需求确定、事中采购组织、事后履约验收、争议处理等环节协同发力。其中，前期需深度参与采购需求市场调查、一般或重点审查等环节，提供各部门掌握的相应材料。通过充分的市场调查、科学的价格测算，形成契合项目特点、实际需要，相对科学、完整、清晰的采购需求，并以此为基础合理设定最高限价，为供应商竞争报价提供基础。从源头最大限度压缩供应商利用采购人漏洞虚报价格的空间。为此，建议以行政区划（如省域或市域）或行业系统为单元，制定轴线相对统一的“采购内控制度指引”框架模板，供采购人结合本单位实际细化调整，协助其全面系统的打造科学系统的采购内控制度，明确决策机制及有关部门的职责分工，建立需求制定与审核、文件编制与复核、合同签订与验收等不相容岗位分离的制衡体系。通过采购文件的针对性安排、评审活动的妥善组织、合同签订与履约验收支付等环节的层层关联，形成体系完整的管理链条，确保事前考虑不遗漏、事中执行不走样、事后履行无纠纷；采购结果兼具经济性和持续使用效益。

打造专业招采队伍，提升专业履职能力

内控制度能否发挥其最大作用，除了需要科学系统的运行机制作支撑，关键还在于从决策、管理到执行等各级人员的专业水准和履职成效。政府采购与招标投标因采购标的覆盖全面，涉及领域之广、行业之多远超一般领域。从业人员除应熟悉技术、管理、经济、法律等多领域知识体系，还须具备合规意识思维、严谨细致的工作作风、良好的沟通能力、面对疑难杂症的专业破题能力，以及廉洁自律之心。21号文第十六条对此明确提出，内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。这就需要持续加强有关业务培训和职业道德教育，不断提升从业人员业务水平和综合素质。

2026年6月23日《政府采购法（修订草案）》提请十四届全国人大常委会初次审议，其中第二章“政府采购当事人”中明确提出国家推进政府采购从业人员专业化建设。政府采购从业人员应当熟练掌握政府采购政策法规及相关专业知识。明确提出了构建专业化、规范化、职业化的招采人才队伍，引领政府采购高质量发展的设计构想。2025年底出台的《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号）虽然并不直接适用于政府采购法体系，但该文件从顺应政策调整和行业发展需求，更好地落实招标人主体责任等角度，对招标人提出了“配备专业人才力量，加强专业人员培养、考核、激励、监督，打造专业化招标队伍”等核心要求。其主旨目标与具体要求同样符合政府采购制度改革方向以及实际工作的客观需要，具有直观的借鉴参考作用；也充分体现了33号文“推动政府采购法、招标投标法协调统一，提高政府采购法律法规体系的系统性、整体性、协同性”的法规建设要求。

广大采购人应紧跟最新政策导向，牢固树立合规采购意识，健全内控机制、明晰职责分工。在此基础上梳理形成高效规范的业务流程，组建专业化招标采购队伍，常态化开展业务培训，促进能力提升。首先，积极对接组织部门将政府采购、招标投标等内容纳入领导干部常态化培训，从源头提升领导干部的合规意识和主体责任认知。其次，主管部门应持续提升培训组织频次与深度。具体而言，建议秉持“理论结合实践”原则，以采购人、代理机构、评审专家、地方监管部门（或审计、巡视巡察等人员）的不同需求为指引，从基础法规体系到实务常见问题，再结合最新发布的政策文件和专项行动，通过线下为主、线上为辅的模式分类分级开展业务培训。再次，鼓励专业技术人员参与招采业务知识相关的各类注册职业资格考试以及从业人员专业能力评价；对于事业单位人员，落实国家关于注册职业资格与技术职称的对应关系，对专业水准较高、责任心较强、履职尽责、表现优良的专业技术人员，优先聘任相应技术职务。通过物质激励与精神激励并重的机制，推动个人能力提升与单位业务增效同频共进、互促共赢。最后，制定全国统一的代理服务标准和信用评价指标，发挥行业协会作用，促进代理行业自律，引导代理机构从“程序代理”向“专业化服务”转型，摆脱“同质性服务困境”。

简而言之，推动招标采购专业人才评价（认证），强化分级分类专项培训与动态考核机制，是扭转多年以来采购人、代理机构甚至监管部门“重程序轻专业、重形式轻实效”等错误认知与积弊的关键抓手。而具体从业人员业务能力提升之下的前瞻考虑、专业服务输出，不仅有助于完善采购需求、精确测算限价、合理制定评审因素、妥善组织评审等一系列工作，更是化解“价高质低”问题的关键抓手。

强化标准流程管理，合理运用辅助工具

一是建议财政部在已发布的采购需求标准基础上，由易到难加快制定使用相对高频的品目采购需求标准，辅助采购人前期工作高效规范开展。二是紧跟修法进度与法规体系重塑，加快制定采购文件和合同示范文本，最大程度发挥标准化文本作用。通过前述各类机制与辅助工具的优化更新，形成联动效果。三是落实政府采购领域公平竞争审查制度。可以通过内控制度确定的业务、采购、财务、监督等部门之间协同发力，也可以组织法律顾问协助审查，或者通过政府购买服务方式，引入第三方咨询机构、招标采购行业协会等主体，发挥其专业团队储备优势与标准化审查能力，严控排他性条款的设置，降低需求不明情况下的限价虚高概率。四是建议财政部加大指导性案例发布力度，除关注采购文件编制、采购过程组织、质疑投诉风险点之外，也可梳理、归纳如未履行需求确定、价格测算等义务导致的“价高质低”等同类案例，在法律原则之下对实践作出具体规则指引，填补现行制度的空缺，统一判定尺度，解决“同事不同应对”的问题。

深化数智技术赋能，推进规则优化升级

33号文要求，运用大数据分析、行为预警等手段，动态监控供应商投标、项目评审等政府采购关键环节，全力推进智慧监管，提升监管实效。不过，部分地区还存在电子交易系统功能不全、信息互联互通不畅等问题，行业、地区之间的技术壁垒依然突出。同时，鉴于数据量激增、数据结构复杂化，数据清洗、脱敏、分析、可视化处理加工的深度和难度陡增。因此，亟待财政部自上而下制定实施全国统一的电子化政府采购技术标准和数据规范。各地电子交易和智慧监管系统的开发单位，也应紧跟法规政策以及技术规范的发展趋势与变化，以法律制度为导向强化相关平台系统的功能提升与持续更新工作。具体可从3个方面着手解决。

其一，有关主管部门在开发电子交易（智慧监管）系统时，需要关注不同采购方式的特点、适用情形、交易规则与程序设定，针对性的细分调整，避免直接照搬照抄“招标投标”的电子化交易规则与流程，防止一刀切的“招标投标模型化”以及流于形式的假谈判、假磋商形态。

其二，加快推进不同区域政府采购平台之间，以及政府采购平台与公共资源交易平台之间各类项目数据以及市场主体信息的交互共享，打破信息孤岛和互认共用屏障。前瞻决策、重点把握平台功能优化要点，充分发挥人工智能、大数据、云计算等新技术的提质增效作用，形成可参考、可提炼、可整合、可复用的市场主体、历史同类项目、从业人员、采购需求、采购标的、市场价格、合同文本等各类信息数据库。逐步实现由智慧交易系统抓取关键信息，或开发需求构建、市场寻源与价格测算等专业大模型，为采购人、代理机构合理确定采购需求、测算价格用数赋能、提质增效。采用智能体和大数据等新模式穿透式抓取分析“企业间异常关联”“陪伴式投标”“围标串标”“挂靠借用资质”等违法违规线索，破除“控标”导致的价格缺乏竞争等问题。

其三，加快政府采购制度改革，充分发挥框架协议采购方式在规范小额零星方面的优点，并与近期财政部会同市场监管总局制定出台的《关于推进地方政府采购电子卖场高质量发展的指导意见》（财库〔2026〕8号）有机结合，补充完善电子卖场管理规则，优化电子卖场产品参考价形成机制，科学设定框架协议第一阶段的最高限价和淘汰率，遏制高价入围。对于采购人自愿通过电子卖场实施的集中采购目录外货物类产品的小额零星采购，在合理确定上架产品销售价格前提下，积极运用电子反拍、竞价等方式，促进供应商之间的良性竞争。结合修法工作，建议适当扩大框架协议采购方式的适用范围（将技术简单、规模不大的小额零星工程纳入其中），进一步提质增效、健全简易采购程序。

锚定标准严格履约，坚守采购验收终端

《政府采购法》第四十一条、《政府采购法实施条例》第四十五条以及205号文明确规定，采购人是履约验收的责任主体，并按照有关标准组织验收。即使采购人委托采购代理机构进行履约验收的，也应当对验收结果进行书面确认，不因委托关系而转移相应的主体责任与法律后果。因此，需要结合程序合规、不相容岗位相分离、合同以及公共服务验收结果公告等举措，倒逼采购经办人员履职尽责、供应商诚信履约。与此同时，严格规范开展履约验收既是加强政府采购结果管理的重要举措，也是保证采购质量、开展绩效评价、形成闭环管理的必然需要。验收流于形式可能直接带来“低价劣质”“价高质低”等后果。而虚假承诺、缺乏诚信的供应商“赚得盆满钵满”，不仅损害国家和公共利益，更有损政府采购活动的严肃性，产生其他供应商效仿的负面效应。

在验收结果运用方面，验收结论是否合格，应当与采购合同约定的资金支付及履约保证金返还条件挂钩。对于供应商违反承诺或合同约定提供低质产品或降低服务标准，导致验收不合格的，采购人应当按照合同约定追究其民事违约责任。如果失信失约且违反政府采购法律制度规定的，应及时报告财政部门，依法追究其法律责任。

强化信用体系建设，营造良性市场生态

无论是原中标（成交）供应商放弃订立合同或者履约过程中擅自变更、中止、终止合同，还是提供假冒伪劣产品、擅自转包等随意毁约行为，均有悖于政府采购法律制度的强制性规定。对此，财政部门根据《政府采购法实施条例》第七十二条第二项至第六项，依照《政府采购法》第七十七条第一款的规定追究供应商的违法责任。其中，在1～3年内禁止参加政府采购活动的处罚在全国范围内生效，对于供应商的打击无疑是灾难性的，同时，财政部门不能以所谓约谈、内部处理等代替行政处罚，坚决杜绝“以管代罚”现象。这样，对于忽视产品技术功能与实际履约要求，采取“价高质低”“以次充好”策略抢占市场或者捆绑销售的供应商，才具有最直观有效的威慑作用。

财政部门应当将违法失信主体按照相关规定纳入不良信用记录，并及时推送共享至法定媒体与各类信用平台，实现信息公示、结果共用。如此相辅相成、互相配合，既便于采购人、代理机构自主查询、合理运用信用记录，又能对违法失信主体形成有效震慑，促进供应商之间的公平竞争，实现“程序正义＋物有所值”的优质优价采购目标。

结语

部分地区政府采购活动中出现的“价高质低”问题，并非单一因素所致，也非偶然偏差，而是主体责任缺失、采购需求管理失衡、评审因素设定“脱轨”、履约验收浮于表面、专业能力支撑不足等诸多短板叠加的结果，本质是政府采购从“程序合规导向”向“绩效结果导向”转型过程中必须破解的现实问题。解决治理问题难以依靠单一主体、单一手段在单一环节完成，应以采购人、代理机构、监管部门等多方协同发力为切入点，构建从源头需求管控到终端履约验收的全链条、全过程、全生命周期的治理体系。通过制度完善、能力提升、技术赋能、信用约束的协同作用，推动政府采购真正实现“优质优价”“物有所值”的核心目标，实现从“程序合规”向“绩效结果”的深度转型。

（作者系《中国招标》智库专家委员会专家）