探索LCC机制破解政府采购“价高质低”难题

【摘要】传统政府采购因偏重程序合规，全生命周期成本理念未能贯穿预算、需求、评审、验收等各个环节，这是政府采购“价高质低”的重要原因之一。文章以LCC为研究视角，结合政府采购实务操作，探索破解政府采购“价高质低”的新路径。通过梳理LCC在国内政府采购中的现状，提出针对性设计方案，以期为从业者提供参考。

【关键词】政府采购；“价高质低”；LCC；测算模型；绩效评价

传统政府采购偏重程序合规，通常以初始投资（设备购置＋安装调试）成本作为价格评审依据，忽视后期配套耗材成本、设备运维、能耗、大修以及报废处置等远期成本，易导致单次交易价格看似低价，但实际后续配套成本高（某些供应商靠后续高额配套耗材或运维成本盈利），从而导致实际采购绩效低下。

笔者认为，面对日益复杂化的采购项目与市场环境，立法、程序与治理手段都需要与时俱进，在当前零基预算改革深化落地、预算绩效管理纵深推进，以及我国加快加入GPA（Government Procurement Agreement，《政府采购协定》）谈判的政策背景下，推动政府采购从“程序合规”迈向“物有所值”，将全生命周期成本理念从概念走向实践正是政府采购改革的方向之一。笔者以全生命周期成本为主线，从预算、需求、评审、履约、验收等环节提出破解政府采购“价高质低”问题的实务方案。

LCC的内涵

LCC（Life Cycle Cost，全生命周期成本）的核算理念最早于20世纪60年代由美国国防部正式提出并率先应用于军工装备采购领域，其核算范围涵盖产品或项目自需求提出、研发、制造、购置、使用、运维，直至最终回收报废的全生命周期各项成本，即以“算总账”的评审视角代替传统采购关注当下的购买设备/服务时一次性支付的“标价”。目前，LCC理念已成为国际政府采购主流评审方法，是政府采购评审的关键因素。

LCC在国内政府采购领域的运用现状

在政策层面，我国目前尚处于鼓励倡导阶段。《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，简称22号文）、《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，简称2号文）已引入了全生命周期成本的理念。22号文第二十一条明确：“需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案，采购人认为有必要考虑全生命周期成本的，可以明确使用年限，要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本，作为评审时考虑的因素。”2号文明确：“采购人可以引入全生命周期成本理念，在采购文件中要求供应商对约定期限内的运营、维护、升级，专用耗材，处置报废等费用进行报价，作为评审因素，并在采购合同中明确，供应商应当在约定期限内以不高于其报价的价格向采购人提供专用耗材或者相关服务。”

在实务层面，LCC理念尚未在我国政府采购领域普及及落地，整体处于“概念化、碎片化”阶段。目前，LCC理念尚未嵌入预算、需求、评审、履约、验收、绩效评价等核心环节，实务应用尚处于起步阶段，实际应用较少。

LCC视角下采购程序优化的前置条件

顶层立法赋能、统一标准规范、全流程实操细化是推动LCC机制落地绕不开的问题。其中，完善顶层法律体系、统一全国测算标准是LCC机制落地的基石。

完善顶层法律体系

现阶段LCC仅在政策上鼓励，约束力有限，实操落地缺乏硬性约束，低价中标、后续运维超支等问题屡见不鲜。可借鉴国外立法落地经验，在政府采购法律中增设相关条款，通过法律统一适用标准并做好与预算管理的衔接，从源头管控财政支出，压缩“高价”的先天空间，实现政府采购物有所值的立法初衷。

从国外立法与实践来看，部分国家通过专项立法将LCC核算设定为政府采购强制性要求。欧盟以《2014/24/EU公共采购指令》（DIRECTIVE 2014/24/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL）第六十八条为法律依据，各成员国转化为国内法规落地实施，限额以上工程、医疗设备、高耗能装备采购，须采用折现法核算LCC。美国在《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation）中明文规定，联邦基建、大型机电与节能项目招标强制开展LCC测算，依照官方折现标准折算运维、处置等远期支出。日本依托《绿色采购法》（Green Procurement Law）及政府采购实施细则，公务车辆、大型实验仪器、公共建筑采购必须上报全周期保有成本并纳入评审。总体来说，国外部分国家已实现LCC常态化、标准化、流程化的实务应用许多国家还配套建立了“LCC异常成本修正机制”，给予评审委员会根据行业数据对异常LCC报价成分进行修正的权限。

笔者建议，借助《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）、《中华人民共和国政府采购法实施条例》修订契机增补LCC相关法定条款，划定强制适用采购项目类型或品类范围，明晰各方主体权责，改变当前依靠部门文件柔性引导、各地执行尺度不一的局面，以法律夯实采购程序落地的制度基础。

构建统一测算规范

由财政主管部门统筹制定全国通用核算指引和核算模型，对资产使用年限、折现参数、残值计价、运维成本核算口径予以统一界定，消除各地自行测算带来的数据偏差，为预算评审与招标评标制定统一的LCC测算方法。除此之外，还可以建立LCC成本基础库，收集不同品类LCC各因素数据（年能耗成本、年维保成本、残值合理区间），逐步建立参考基准，为测算、评审提供依据。

细化全流程实操规范

围绕预算立项、需求编制、评标定标、履约管控、事后绩效考评全链条完善操作细则，把全周期成本核算嵌入采购前端环节，打通购置、运维、报废各阶段管理断点，依靠标准化流程遏制恶性低价投标，践行物有所值的采购原则。

LCC视角下采购程序优化的实务操作

下文笔者将从采购实务操作视角对LCC落地操作开展分析。

深化零基预算改革：优化预算管控，在源头端引入LCC测算

将LCC测算嵌入零基预算改革，彻底改变传统增量预算“只看现价、不看远期、基数固化”的弊端，从预算源头规范政府采购行为。具体实务操作步骤如下：

第一，改变预算测算方法。各基层单位申报政府采购项目预算时，不再沿用往年预算基数，按照零基预算要求从零测算。申报材料必须附带完整的LCC测算表，涵盖设备购置费、年度运维费、能耗费、耗材更换费用及报废处置成本，通过折现换算形成全周期现值总成本，作为预算申报的核心依据。

第二，前置采购需求调查。在近年来国内部分省市试点的零基预算改革中，不少地方财政部门都意识到采购需求调查的重要性，其中安徽、浙江、广东等地都已将采购需求调查嵌入预算编制流程，要求在预算编报环节完成市场调研和初步需求论证，先摸清市场情况与参考价格。建议各地在政府采购一体化系统中将“采购需求调查”模块嵌入采购流程中（置于“采购计划”环节之前）。一是对采购需求调查起到监督作用；二是收紧必须开展采购需求调查的金额阈值（各地可根据实际情况对不同采购品类设置差异化金额阈值）；三是可以通过采购需求调查数据录入收集各品类采购成本数据，为政府采购各品类采购成本库建设积累数据。

第三，预算审核LCC测算的合理性。审核预算时，摒弃单一初始投入成本审核模式，转而核验项目LCC测算的合理性。对初始价格低、长期运维成本偏高的低效采购项目予以压减或调整采购方案，优先保障全周期性价比更高的采购项目，从程序上杜绝存在成本不合理、不可控隐患的采购项目。

将LCC测算嵌入采购文件编制与评审环节

厘清边界，判断采购项目是否适用LCC评审。采用LCC评审的采购项目包括大型设备/机电系统（中央空调、锅炉、冷水机组、电梯、高低压配电设备、大型医疗设备、特种车辆、发电机组、不间断电源、精密空调等）、信息化与软件系统（定制化信息平台、政务系统、数据库集群、网络设备、服务器、存储阵列、专业软件等）、基础设施与工程类（市政道路、桥梁、管网、路灯、停车场、大型公共建筑机电与装修、水利与环保设施）、高能耗/高耗材/高风险类（工业窑炉、大型风机、水泵、实验室大型仪器、特种设备等）、绿色与可持续采购项目（新能源车辆、光伏/储能设备、节能改造项目、需评估碳排/能耗/报废处置成本的项目等）。无须采用LCC评审的采购项目包括低值易耗品、短期使用/一次性服务、标准化程度高、价格透明、无后续成本绑定的、施工周期短、更新快、残值低的采购项目。

建立LCC的测算模型

笔者综合国内外主流LCC测算模型，总结归纳两种测算模型作为实务参考。在实务中，建议采购人可以根据实际情况制定与项目匹配的测算模型。

模型一：简化模型

简化模型不考虑资金的时间成本，折现率为0。建立成本模型如下：

LCC＝CI＋CO＋CM＋CF＋CD－CDV （1）

式（1）中，CI为投资成本（购买或建设的一次性投入）、CO为运行成本（日常能耗、人工等开销）、CM为养护成本（定期保养和检修费用）、CF为维修成本（意外维修或停工损失）、CD为废置处理成本（报废处理相关费用）、CDV为残值（报废回收价值）。

该简化模型的特点是公式简便，利于评标，适用于简单的货物、服务或工程项目。笔者认为，鉴于我国政府采购体量庞大，且从业人员（采购人、代理机构、评审专家、供应商）专业水平参差不齐，本简易测算模型更易于落地推广。

笔者以某具体案例展示模型一的效果：针对壁挂空调，按行业通用的10年安全使用周期，对比不同能效等级机型的LCC测算结果如表1所示。

由表1可见，虽然2级能效空调比3级能效空调初始投资（设备购置＋安装）费用高460元，但全生命周期总成本低‌500元‌，长期使用2级能效更划算。

模型二：标准模型

模型二为考虑货币时间价值的折现模型，是国际主流测算方法，折现率一般设置为3％～5％。模型二计算方式如下：

式（2）中，i为折现率，n为寿命年限；LCC＝初始投资＋年度运行保养维修总现值＋报废处置现值－残值现值。

笔者以某测算案例展示模型二的效果。某设备初始投资CI＝10 000元，使用年限n为5年，折现率4％，5年末报废处理1500元、残值1000元。该设备每年运行保养维修成本2000元，各年度折现求和如下：第一年2000/1.04¹≈1923.08元，第二年2000/1.04²≈1849.11元，第三年2000/1.04³≈1777.99元，第四年2000/1.04⁴≈1709.61元，第五年2000/1.04⁵≈1643.85元。五年成本求和≈8903.64。第五年报废处置成本为1500/1.04⁵≈1232.89元，残值折现成本为1000/1.04⁵≈821.93元。最终，项目LCC＝10 000＋8903.64＋1232.89－821.93＝19 314.6元。

将LCC纳入评审因素

对于适用于LCC的采购项目的招标，可将其作为评审因素，以下为3种评审方案：

方案一：对LCC服务方案进行主观打分

方案一要求投标人出具LCC管控方案，对后续耗材成本、能耗、运维保养、维修、报废回收等环节提出管控方案。其特点为赋予一定分值，不评审LCC金额，仅对LCC管控方案进行打分。方案一具体评审示例如表2所示。

方案二：除投标价格分外，对LCC设置分值独立分值，按档位客观打分

方案二预设LCC成本金额线并划分不同档位，根据投标人测算并承诺的LCC成本所对应的档位区间客观赋分。其特点是打分规则客观，但需要采购人在编制采购文件时事先开展LCC成本市场调查，以免成本区间设置不科学导致全部投标人均得0分或均得满分。方案二具体评审示例如表3所示。

方案三：以LCC代替传统的初始设备购置价格，作为价格分参与评审

方案三中，在以综合评分法评审的项目中，采购文件约定以LCC得分作为评审的价格分，同时约定投标人申报的初始设备报价不超过招标预算，中标后以初始设备报价签订采购合同。具体计算公式如下：

方案三具有两方面优势：一是为国际主流核算方法，可供我国政府采购借鉴；二是许多国家配套建立了“LCC异常成本修正机制”，如投标人填报的能耗、维保、大修、残值等成本明显偏离市场公允区间、行业定额、国标参数，且不能提供检测报告、厂家正式报价、权威佐证材料的，评标委员会有权依据市场合理成本、行业标准成本，对LCC中的异常成本部分予以强制修正，如投标人刻意超低价填报LCC且不能提供合法有效举证材料的，直接判定投标无效。

以某具体评审项目为例。首先，使用模型一开展测算，得到表4。

根据式（4），投标人A为30×81.58/91.90＝26.63分；投标人B为30×81.58/85.99＝28.46分；投标人C为30×81.58/81.58＝30.00分。

加强验收与LCC绩效评价

立足LCC闭环管理，笔者认为应当完善履约验收与绩效评价机制。将LCC分项指标（耗材价格、能耗及维保标准及成本、废置处理成本等）纳入合同条款，实施分阶段、常态化验收。把LCC执行情况作为绩效评价核心，重点考核成本偏差与运维质量，评价结果与资金支付、保证金退还、供应商信用及市场准入挂钩，形成采购、履约、评价、应用的全流程闭环，有效遏制履约期成本失控等问题。

将LCC履约评价写入采购合同，与验收及款项支付挂钩

中标后，采购人将投标人报价的LCC各分项指标写入采购合同，作为验收项之一，可设置分阶段验收，与投标价相比，偏差幅度超过约定比例的，相应扣减合同款项，并影响采购项目绩效评价。

将LCC履约评价纳入供应商信用档案

将LCC履约评价结果与供应商信用评定挂钩，录入国家统一的供应商信息档案系统。对恶意虚报数据、抬高耗材及维保价格的供应商，纳入不良行为记录，实行全国统一公开数据。情节严重的，数年内禁止参与政府采购活动。

结语

伴随《政府采购法》修订、零基预算改革深入推进，我国加入GPA谈判不断走深，政府采购制度革新迎来重要契机，LCC管理正是破题的有效抓手。期待以此为切入点大胆推进制度改革，将LCC标准全面融入预算编制、招标评审、绩效评价等各关键环节，推动国内采购规则对标国际通行范式，真正实现财政性资金提质增效，推动政府采购从程序合规迈向物有所值的采购理念。

（作者单位：公安部第三研究所）