以价值校准价格——论政府采购的“物有所值”

【摘要】价格是政府采购中最直观、最敏感的要素，也是争议的焦点。然而，评判政府采购价格的高低，若脱离其背后的价值支撑和履约保障，便极易陷入各执一词的困境。实务中，405万元的医疗设备因异常低价被否决，而采购价高达1450元的轮椅，其市场价仅为425元。前者可能因偷工减料履约失败；后者则直接造成财政性资金浪费，让民生工程变了味。表面上，一个是“低价之祸”，一个是“高价之痛”；实质上，二者都源于对“价值”的背离。

【关键词】政府采购；异常价格；“物有所值”

政府采购的核心要义，不在于单纯追逐数字上的“最低”或“最合理”，而在于实现“物有所值”，即在全生命周期内，以最优的成本效益满足公共需求，实现财政性资金的高效利用。笔者聚焦制度与实践维度，从正反两方面探讨如何以价值为尺度，校准价格的准星，推动政府采购回归理性与公正。

政府采购价格异常典型案例剖析

政府采购实务中，价格畸低、畸高都会侵蚀采购核心价值、背离“物有所值”原则。笔者将通过下文的两个典型案例，直观剖析政府采购价格脱离商品真实价值的两类异常现象。

案例一：医疗设备异常低价竞标

2025年2月，H采购代理公司受R医院委托，发布医疗设备项目公开招标公告，最高限价700万元。2025年3月，项目开标，共有4家供应商通过资格审查及符合性审查，报价分别为D公司660万元、W公司630万元、N公司675万元、Z公司405万元。Z公司报价明显低于其他3家，评标委员会要求Z公司就405万元报价合理性作出说明。Z公司在60分钟内未能对其价格构成进行说明，且提供的业绩证明材料中同类项目均远高于其405万元的投标报价。评标委员会根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条，结合Z公司的报价及价格构成情况，参考投标文件中提供的业绩证明材料，认定其说明不能证明其报价合理性，作投标无效处理。

2025年3—7月，Z公司经质疑、投诉后，对投诉处理不服，于2025年8月向同级人民政府申请行政复议。同级人民政府于2025年10月作出行政复议决定，维持财政部门作出的投诉处理决定。2025年12月，Z公司提起诉讼。2026年3月，W法院公开审理该案，并于2026年4月作出判决：驳回原告Z公司的诉讼请求。

该案中，Z公司405万元的报价构成了典型的异常低价：横向对比，较其他3家供应商报价（660万元、630万元、675万元）的平均价655万元低250万元，价差38.2％，显著偏离市场正常竞争区间；纵向对比，较采购人设定的最高限价700万元低295万元，降幅达42.1％。此类无法用历史成本或市场行情解释的异常低价，往往隐含以扰乱市场为目的的恶意竞争，存在质量缩水、履约能力不足隐患。若采购人接受无合理依据的异常低价，将面临重大履约与质量风险。从行业长远发展来看，此类超低价侵蚀了公平竞争的土壤——它诱导市场关注“谁的价格更低”，而非“谁的解决方案更优、全生命周期总成本更低、长期绩效更可靠”。

政府采购的核心使命，是通过科学的采购导向，推动公共服务质量提升、助力行业科技创新、引导产业健康发展、维护市场良性竞争活力，这决定了政府采购竞争必须建立在合理、合规、可解释的成本基础之上。政府采购的核心原则是公开透明、公平竞争、公正诚实、效益优先，而非单纯追求最低价，应兼顾质量、履约能力、性价比与公共资金使用效益。大型医疗设备直接关系医疗质量、患者安全和公共卫生服务供给，具有极强的专业性，低价竞标若缺乏合理依据，极易引发偷工减料、以次充好、后续违约、设备安全隐患等问题。评审委员会应结合行业惯例、市场行情、项目特殊性等，对报价合理性作出专业判断。评审委员会对异常低价投标的否决，从源头规避了“低价中标、高价履约”“劣质设备投入临床”的风险，保障医疗设备安全，维护人民群众的生命健康权益。

案例二：适老化改造项目高价虚采

2026年5月22日，央视《焦点访谈》播出专题报道《适老还是“啃”老？》，深度曝光四川省某市和某县在实施“困难老年人家庭适老化改造”这一民生工程中存在的严重问题。一款政府采购价为1450元/台的轮椅，记者联系生产厂家得知，同品牌同款含税包邮到四川的出货价仅为425元/台，单台差价高达1025元。该项目共采购68台，仅此一项差价就近7万元。一款自动感应灯采购价280元，电商平台同品牌同型号产品售价仅15.7元，溢价近17倍。采购价450元的换鞋凳，市场价在67元到150元不等；采购价420元的床边护栏，网上同款售价八十多元；采购价高达500元的紧急呼叫器，网上同品牌产品售价在十多元到八十多元不等。

本应惠及困难老年群体的“暖心工程”，因需求调查流于形式、采购价格严重虚高、验收付款“走过场”，异化为“敛财工程”，最终超过三分之二的财政性资金未能有效使用。政府采购中的“异常高价”风险，远不止“多花了钱”，更暴露了系统性失效与深层危害——其风险链条从资金损失延伸至制度空转和政府公信力受损。

上述两则案例看似矛盾，一则拒绝低价，一则直指高价，但核心问题高度统一：采购价格均脱离商品的真实价值。近年来，政府采购异常价格问题频发，恰成为推动政府采购制度向纵深改革的最强“催化剂”。政府采购改革正从“程序合规”的表层向“绩效导向”和“物有所值”转变。改革焦点须从确保采购过程合法，转向确保采购结果经济、高效和实现政策目标。“物有所值”也绝非简单的“合适价格”，而应涵盖全生命周期成本、质量、效率、效益和政策功能等各方面的综合最优状态。

《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，简称22号文）已引入“全生命周期成本”概念，“物有所值”必须科学地考量“全生命周期”。2022版《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》明确，“采购人可以在采购文件中规定根据全生命周期成本以及后续专用耗材、升级服务成本等，对供应商报价或者评审得分进行修正”。此条款拟将推动“全生命周期”理念从口号变为可操作、可考核的刚性制度。在全生命周期视角下，政府采购对“低价”“高价”均需要重点关注。

政府采购“物有所值”的制度建设路径

实现政府采购“物有所值”的根本目标无法一蹴而就，需通过宏观到微观的分层施策、逐步深化，持续完善制度体系，推动“物有所值”从理念指引切实转化为采购实操成效。

完善顶层法律体系，确立价值导向核心原则

《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）施行已逾20年，其“重程序、轻绩效”的框架已难以适应现代政府采购追求绩效和价值的需求。当前，《政府采购法》（修改）已被列为全国人大常委会2026年度立法工作计划初次审议项目。通过政府采购法律制度的系统性重塑，确立“绩效”与“物有所值”为法律原则，将为“全生命周期”管理提供全方位法治保障，“物有所值”这一核心目标也将从政策倡导上升为法律追求，这必然要求采购活动综合考虑质量、成本、效益、风险和政策目标，以实现全生命周期综合最优。

规范采购需求管理和合同管理，夯实价格合理基础

科学、精准的采购需求是识别异常价格的前提。脱离市场实际的过高标准需求，本身就可能诱发高价；模糊、空泛的需求，则容易引发低价恶性竞争。22号文从源头规范了采购需求管理，要求采购人必须了解市场状况、产业发展、供需情况、历史成交信息等，强调合同文本应准确对应采购需求，将需求中的技术、服务、验收标准等转化为明确合同条款，还要求采购人建立履约验收机制，对重大项目开展履约中期评估，并可根据评估结果调整合同或追究违约责任——即将采购需求管理延伸至履约全过程，开展项目“全生命周期”管理。22号文通过充分的市场调查为科学、合理地确定采购需求和项目最高限价奠定事实与数据支撑，避免“闭门造车”和脱离实际，为后续采购价格合理性提供了保障，也将验收方案作为需求管理的一部分，将采购结果与资金使用效益挂钩，要求采购人必须对履约验收负责，通过“需求量化—风险防控—合同约定—履约验收”的全链条，对异常低价中标项目履约情况进行重点监控，以规避低价导致的履约失控风险。

健全价格治理机制，双向管控异常价格

2026年1月，财政部印发《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，简称2号文），标志着我国政府采购异常低价治理进入标准化、强制化新阶段。该文件在2025年相关自由贸易试验区和自由贸易港试点基础上，将有效经验推广至全国，并实现了对政府采购领域的全覆盖。2号文明确鼓励采购人引入全生命周期成本理念，要求供应商对约定期限内的运营、维护、升级，专用耗材，处置报废等费用进行报价，并纳入评审因素。

2026年6月，财政部、国家市场监督管理总局联合发布《关于推进地方政府采购电子卖场高质量发展的指导意见》（财库〔2026〕8号），要求“完善产品参考价形成机制”。虽然电子卖场主要用于《政府采购法》规定的集中采购目录以内货物类产品框架协议采购的第二阶段交易，目前适用范围有限，但“参考价机制”是可复制和易推广的有效模式。一方面，该机制明确“参考价一般不高于市场销售均价”，为预算编制和最高限价设定提供了刚性约束，从源头压缩了虚高报价的空间，可避免高价浪费；另一方面，合理的参考价也为识别“异常低价”提供了重要参照，有助于防范低价恶性竞争。

综上，政府采购制度正经历一场深刻的变革，其核心是从以“程序合规”和“鼓励低价”为核心的价格管理，转向以“物有所值”和“绩效导向”为核心的价值管理。

政府采购“物有所值”的实践落地举措

前述“适老”项目中，政府采购价格远超市场价格数倍、大量产品闲置，财政性资金被严重浪费。这种现象的主要原因在于：产品配置脱离实际需求，需求调查流于形式，改造未遵循“一户一策”原则；项目首次采购因参数要求过高（如“智能坐便器”）导致废标后，简单删去“智能”“电动”等字样降低产品档次，但价格未相应下调，归根结底是采购人（民政局）未有效落实采购需求管理的主体责任。面对数倍溢价，当地民政部门负责人承认“签订合同时未逐一与商家或厂家核实比对”，且“产品未安装（如热水器未接水电）即通过验收并支付尾款”，履约验收沦为走过场，采购人的履约验收主体责任亦未落实。整个项目管理过程中，采购人、采购代理机构及监管部门的关注点始终局限于表面的“程序合规”。

转变履职理念，树立三大核心意识

从“程序合规”迈向“价值引领”任重道远，对采购人而言，首先需在确立以下三大核心意识：

第一，主体责任意识。明确“自己”是实现“物有所值”的第一责任人，对采购需求、采购过程和采购结果负总责。采购核心目标要从“流程不出错”升级为“采购结果最优”。采购人风险认知需从程序合规性风险扩展至买贵、买差、买错、未用好等绩效失败风险。采购工作重心应从“走流程”转向在规则框架内对主动管理项目全周期风险与价值。

第二，全生命周期成本意识。采购需求的调查、编制及评审环节，不仅要看“产品购买价格”，更要算“总账”，综合考虑运营、维护、能耗、处置等长期成本。需求调查阶段，多考虑“未来10年要花多少钱”，如空调采购需统筹评估购买价格、预计使用寿命、年均能耗/耗材费、维护保养费、备件价格、报废处置成本（或残值）等；采购需求确定环节，在技术规格中明确长期成本相关指标，引导供应商提供总成本最优方案；采购文件编制环节，在评审标准中设置“全生命周期成本”项等。

第三，绩效导向意识。采购工作的终点应是项目目标达成与资金效益最大化，而非仅合同签订或供货完成。编制采购需求时需明确项目必要性、具体可衡量目标及实现路径，履约验收时需重点核查采购结果是否解决实际问题、达成预期效果。

严控五大关键环节，实现全流程价值管控

项目实施过程中，采购人还应抓好5个核心环节：

其一，需求管理环节。项目采购前必须开展需求调查，通过行业咨询、市场调研、用户访谈、成本分析、专家论证等方式，真正摸清市场技术现状、服务水平与价格区间等。针对重大项目、复杂项目，必须组织开展需求合规性、完整性、合理性和竞争性等方面的审查，确保需求可实现、可考核。

其二，价格测算环节。依托市场调研数据，科学设定基准价格，开展全生命周期成本测算，对市场调研获取的数据要进行科学、系统的比对和测算，形成完整的价格测算报告。

其三，采购文件编制环节。在评审规则设置中，弱化“价格主导”倾向、细化评审因素，将“价值”量化。例如，将运行维护、技术创新性、后续升级成本、全生命周期管理等纳入评分细则，并赋予合理权重。在合同文本中，将绩效指标与付款条件、违约责任挂钩，强化约束力。

其四，项目合同履约环节。重点考察供应商实现目标的实际成效，而非仅满足最低要求的能力。严格对照采购需求中技术、商务条款逐项验收，依据既定方案，通过数据、报告、用户调查、第三方测试等方式，逐项核对绩效目标的完成情况，做到项目“有始有终”。

其五，项目绩效后评价环节。此环节聚焦项目闭环管理与价值验证，需回答两个核心问题：资金是否“物有所值”，以及如何将本次经验转化为下一次的具体改进措施。

采购代理机构在政府采购从“程序合规”迈向“价值引领”的变革中，角色必须从传统的“流程操作员”升级为专业的“价值赋能顾问”。这意味着，采购代理机构的核心价值不再局限于“把程序走对”，而是帮助采购人“把项目做好”“把钱花出最大效益”。作为专业咨询机构，采购代理机构可充分利用其独立性、专业性和行业经验，基于数据库和行业经验，为采购人提供潜在供应商、主流技术路线、价格成本构成、行业发展趋势等信息；通过科学的方法，将采购人的需求意图“翻译”成既能充分实现目标，又能激发市场充分竞争，还能管控长期风险的优质采购需求在需求优化、方案策划、风险预警、绩效体系构建等方面发挥专业效能，推动服务升级与能力革新。

供应商必须深刻理解政府采购规则的变化，系统性调整自身竞争策略，从“产品销售者”升级为“方案提供者”。精准把握客户需求，将项目诉求转化为创新、高效的解决方案，科学测算并清晰地呈现自身方案的全生命周期成本优势，以及自身对项目管理进行全周期风险防控，并提供持续服务支持的组织体系。本质上是将竞争维度从简单的价格层面提升到包含技术、服务、成本、风险和创新的价值层面。

结语

政府采购“物有所值”改革，本质是各方责任与角色的深度重塑，旨在推动形成“综合效益最优”的价值共识。面对挑战，期待政府采购各方主体携手构建更专业、更健康的公共采购生态，实现公共利益与市场活力的共赢。

（作者单位：李海燕，湖北省招标股份有限公司；晏妮，武汉大学人民医院）