政府采购“价高质低”的法律审视与破解路径

【摘要】政府采购中频频爆出的“天价”案例持续挑战采购监管与法治底线。文章从“价高质低”的双向失范及需求调查、价格设定、预算编制、履约验收4道程序的失守，梳理“价高质低”的主体要件、主观要件、客观要件以及客体要件，通过价格失当、质量缺陷、验收虚设、合理与违规边界模糊4个方面论述执法困境，从反向借尺、举证责任、目标革新、立法动向4个方向探索破除“价高质低”的途径。

【关键词】“价高质低”；构成要件；执法困境；破解路径

长期以来，政府采购领域的“异常低价”与“价高质低”如同一对畸形的镜像：一边是刺骨的“冰”——恶性低价竞争；一边是灼人的“火”——高价购买劣货。两者始终侵蚀着财政性资金安全和政府公信力。当前，随着财政部《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，简称2号文）施行，“异常低价”问题有望逐步破冰；而“价高质低”问题却因法律界定模糊、合规边界不清，长期陷入监管困局，亟须高度重视与深入探讨。

法律维度的价质失范与程序失守

现有政府采购法律规范中，尚无明确针对“价高质低”问题的规制。2026年5月，中央电视台《焦点访谈》节目披露了四川省绵阳市三台县、达州市万源市两地民政局适老化改造项目（简称适老化项目）采购价格虚高、产品质量低劣甚至闲置废弃等问题，令人触目惊心。

价格与质量的双向违法透视

价格虚高是双向失范的首要表现，是背离市场的“天价”泡沫。对集中采购机构，《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）第十七条明确要求“采购价格低于市场平均价格”；于近期公开征求意见的《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（简称《政府采购法（修订草案）》）第二十二条建议修改为“价格合理”。对价格不合理，判断的标准有二：一是看价格是否真实反映市场价值，是否明显高于同期市场价、其他有效投标人报价或历史成交价。例如，适老化项目中的价格虚高极度夸张：三台县一款换鞋凳政府采购价450元，而某电商平台售价仅67元～150元；一款床边护栏采购价420元，同款产品网上售价不过八十余元；一款紧急呼叫器采购价500元，网上同品牌售价仅十几元到八十余元。采购溢价高达数倍，属典型“价高”。二是看全生命周期成本是否虚高。有时采购报价看似不高，但其专用耗材、后续维保费用远超行业标准，这种“低价投标、高价维护”的模式实质上构成了贯穿全生命周期的“高价”。

与价格虚高相伴而生的是质量注水这类货不对板的“画皮”游戏。《政府采购法》第十七条同时要求，“采购质量优良和服务良好”。实践中，衡量质量的基本标尺是交付物是否真实满足需求，需求本身是否真正必要。一看供应商是否提供货真价实的货物、工程或服务，否则即构成质量失当；二看实质性参数是否偏离，交付产品的规格、性能指标与投标响应承诺不符，或与招标文件“不允许偏离”条款冲突；三看是否存在“欺诈性达标”，即通过伪造检测报告、篡改参数截图等手段在投标环节虚假达标，实物却质量低下；四看交付质量是否衰减，送样或首件检验合格，但批量供货时偷工减料，导致耐用性、兼容性显著下降。万源市项目便是典型，第一次招标因要求“智能坐便器”“电动轮椅”“智能护理床”而流标，招标代理公司随后“参照其他县（市、区）”删去“智能”“电动”等字样，能10秒自动冲水的马桶退化为普通马桶，电动轮椅变成普通轮椅，产品档次全面降级，价格却一分未降。

程序失守：四大关口形同虚设

一般而言，价格与质量双合规的采购，必须依次守牢需求调查、价格设定、预算编制、履约验收四大关口。任何一道关口失守，都可能催生“价高质低”问题，而适老化项目恰在四大关口全线溃败。

需求调查是第一道关口，这一环节常因甩手掌柜式的“走过场”率先失守。《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，简称22号文）第十条规定，采购人可在确定需求前通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，参考历史成交信息和行业价格数据，形成科学完整的采购需求。若未做充分调查，导致技术参数设置畸高畸低，即便高价中标形式上合规，实质仍属于“价高质低”。前述案例中，三台县民政局以“股室就四五个人，精力有限”为由，将需求调查工作外包给第三方供应商；万源市民政局则根本未见需求调查的相关信息。

价格设定是第二道关口，核价机制常陷入“灯下黑”的窘境。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十二条规定，采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价。适老化项目的价格设定极不正常，均未核实产品市场价格。前述案例中，三台县一名工作人员被问及“如果是自家老人，是否愿花2900元购买这些产品”时，其坦言会从性价比角度选择更实惠的产品。可见，自家人都嫌贵，却大慷财政性资金之慨，核价环节形同虚设。

预算编制是第三道关口，作为资金闸门的预算往往沦为摆设。采购预算是采购项目的“资金闸门”，直接关系财政性资金的使用效益。适老化项目由于使用了上级资金，预算编制与执行、执行与绩效均脱节，缺乏预算编制、执行监控、绩效评价、结果应用的闭环管理体系，最终“花了人参价买来大萝卜”，让适老化改造沦为“啃老”生意！

履约验收是第四道关口，这道质量防线时常形同“稻草人”。即便中标时价格合理，若履约验收形同虚设，供应商以次充好、降低配置而未被发现，终将铸成事实上的“质低”。《政府采购法》第四十一条要求，“采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收”，其制度初衷正在于此。然而，万源市项目从签订合同到结算价款仅用40余天，竟出现产品尚未安装完毕即已验收付款的荒诞场景。

执法视野的违法认定与监督管理

“价高质低”好似政府采购执法肌体上的一颗“暗疮”——群众一触即痛，举报层出不穷，可当执法者执起违法认定与监督管理的这两把“手术刀”时，却常常发现切口模糊、病灶难辨。如何让“刀”真正落下、落得准，值得我们沉下心来仔细剖解。

“价高质低”违法行为的构成要件

“价高质低”并非法定的独立违法名目，而是一类采购违法现象的统称，在行政监管与司法审查语境中，需结合主客观要素对其背后的具体违法行为加以认定。例如，2025年5月，重庆三峡学院采购防火墙及DNS（Domain Name System，域名系统）设备竞争性谈判项目（简称防火墙项目），预算90万元。丰都县某商贸有限公司响应文件中，其技术参数照抄谈判文件且报价最低，评审专家未核查设备型号，也未从专业角度详细了解产品性能与价格。案涉供应商以85万元成交后，网友检索发现公示的标的实为网络售价299元的路由器。后续查明，该公司制作响应文件时技术参数“现抄现卖”，设备仅是在购物平台搜索“防火墙”“DNS设备”等关键词随意填写，而评审专家竟茫然不识。

从主体要件来看，“价高质低”的行为人主要是供应商，若采购人或代理机构配合、放任，同样可能成为行为人。防火墙项目的后续处理结果是：案涉供应商被处以采购金额千分之十的顶格罚款9000元，列入不良行为记录名单，3年内禁止参加政府采购活动；采购人及代理机构工作人员均受到严肃处理，评审专家也被禁止参加政府采购评审活动。

从主观要件来看，须区分不同主体的故意与重大过失两类情形。对供应商而言，主观故意通常表现为“欺诈”与“串通”：一是直接故意，如前述案例中，案涉公司在响应阶段虚构技术参数，以虚高价格85万元换取虚假的“高品质”认定；二是间接故意，如在履约阶段，利用采购人验收不严的漏洞，以次充好，放任低质量交付。防火墙项目由于网友及时披露，随即发布终止公告，才使得案涉公司未能得逞。对采购人及代理机构而言，主观过错同样包含重大过失与故意两类：一是重大过失，防火墙项目的谈判文件采购需求部分违反22号文第九条第一款强调的“采购需求应当清楚明了、表述规范、含义准确”，采购文件技术参数不够细化，不能将防火墙的本质属性表述清楚；二是故意，防火墙项目中尽管未发现与供应商串通并通过隐蔽策略排除合格的低价竞争者，但采购人及代理机构已通过竞争性谈判使得“价高质低”行为形式上合法化，难辞其咎。

从客观要件来看，“价高质低”行为呈现为价格与质量的“双轨异常”。首先是价格异常，即明显高于同期市场公允价值；其次是质量异常，即偏离采购需求或者实质性响应要求。实践中常见的表现形态有3类：一是参数欺诈型，如前述案例中案涉公司响应时虚标技术参数，实际产品无法达到承诺的性能；二是型号调包型，如投标时在投标文件中明确为高配产品，供货时换成低配或停产型号；三是性能缩水型，如交付货物实际使用年限显著低于承诺使用年限，或者实际提供的服务功能显著低于承诺的服务功能。

从客体要件来看，该类行为侵害的是复合型采购法益。一是侵害财政性资金安全与“物有所值”原则，造成财政性资金的巨大浪费，“买贵不买对”且“买差不买优”；二是侵害政府采购交易秩序，“价高质低”实质是排挤、限制了其他合格供应商的正当竞争；三是侵害公共利益与政府公信力，“天价采购”或“买来废品”事件的曝光，将直接损害公共服务质量与政府诚信形象。防火墙项目的发生，对上述3个方面的法益都造成了严重侵害。

执法实践的四重困境

价格失当是第一重困境，认定标准缺乏统一标尺。法律未对高价作出刚性数值界定，而不同品类、品牌、技术服务组合的定价差异极大。财政部门在没有明确基准的情况下，对价格虚高的认定往往极为审慎，多数倾向于以“未超预算”“程序合规”为由驳回投诉。如某吊顶式病人移位机项目，投诉人质疑中标价虚高，财政部门最终以中标价未超预算且投诉人未能提供充分证据为由驳回，高价的“幽灵”得以继续“游荡”。

质量缺陷是第二重困境，产品质量存在隐蔽性强、举证难度大的技术高墙。与价格问题不同，质量缺陷往往需要专业检测才能确认，加上评标标准含混、自由裁量空间过大，投诉人通常不具备自行委托检测的条件。部分设备的技术参数需安装运行后方能验证，财政部门在书面审查阶段极难发现实质问题，更遑论认定投诉成立。

验收形式虚设是第三重困境，大量违法线索因验收缺位无法被发现。质价不符行为的发现高度依赖履约验收环节，但实践中，部分采购人因已支付高价而“不愿发现问题”，或验收人员专业能力不足，导致验收沦为走过场，大量违法线索就此湮灭。

界限迷雾是第四重困境，合理溢价与违规高价的边界十分模糊。合理溢价，是为满足刚性、客观且与项目履行直接相关的需求而产生的价格上浮，用真实的成本满足真实的需求，在合法程序中形成公允对价，如因特殊工况需要更高防护等级、紧急救援需要极短交货期等，其背后有额外的价值支撑。违规高价，则是由非必要、排他性、脱离实际的需求推高的价格泡沫，如在采购需求中设置某品牌独有技术参数，导致市场仅此一家能响应，由此产生的高价即使未超预算，也因违反公平竞争原则而构成违规。二者表面上是数字区间的划定，实质上涉及法律形式审查与价值实质性判断的双重标准，极难把握。

“突围”路上的锐意革新与立法动向

立足规范采购交易、实现物有所值的改革目标，下文笔者将从价格判定标尺、举证审查机制、采购价值导向、绩效立法完善4个层面，梳理破解高价低效问题的实操路径，并结合《政府采购法（修订草案）》研判配套制度革新的最新立法走向。

反向借尺：异常低价规则的量化镜鉴

异常高价认定标准虽模糊，但2号文确立的异常低价量化规则，为价格合理性提供了宝贵参照。这套规则的精髓在于引入客观基准，大幅压缩人为裁量空间。同理，认定异常高价亦需建立可比基准，参照同类产品在主要电商平台的实时售价、同行业同期类似项目的成交价、经市场调查形成的公允价格区间等。同时，必须结合全生命周期成本加以判断，以防“低价中标、高价维护”的变相高价。

举证责任：激活“三步走”审查步骤

“价高质低”的举证责任分配是实务中较大的争议点。《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，简称94号文）第十八条、第二十五条规定了投诉人提交“必要的证明材料”，以及“应当由投诉人承担举证责任的投诉事项”相关材料，但未作出具体、明确的细化规定。实践中执行的规定可以概括为投诉人初步举证、异常高价供应商与采购人作出合理性说明、财政部门依职权调查的3个步骤：

第一步，投诉人的初步举证责任，即投诉人提出“价高质低”相关投诉时，不能仅凭主观怀疑或笼统质疑，而应承担初步举证责任，至少应提供初步证据线索：同类产品的市场价格对比（如电商平台同型号产品截图），中标产品与采购文件技术要求的逐项比对差异表，制造商官网技术参数与响应文件响应内容的矛盾之处。例如，某市财政局在处理某项目投诉案时，以“投诉人未能提供证明价格为虚高的充分证据”为由驳回了投诉。这说明，初步举证责任的履行程度，直接影响“价高质低”的投诉能否进入实质性审查。

第二步，异常高价供应商、采购人对价高合理性的举证责任，即投诉人履行了初步举证责任或者财政部门发现合理怀疑线索，举证责任即向异常高价供应商、采购人转移。当“价高质低”有合理怀疑支撑时，供应商和采购人负有说明价格合理性、证明质量达标的义务。若无法提供可信的成本构成、市场公允价或者质量验证材料，则可认定投诉成立。

第三步，财政部门对“价高质低”的调查取证、组织质证。根据94号文第二十三条规定，财政部门可以进行调查取证或者组织质证，还可委托检验、检测、鉴定，弥补了投诉方举证能力的不足。

目标革新：从“走完程序”到“物有所值”

政府采购领域的“物有所值”，本质是追求成本与效益的最佳平衡。从国际上看，英国等国家虽然对政府采购规范性要求繁多，核心要求却只有一个，即“物有所值”。这要求采购人、采购代理机构及评审专家不仅要考虑获取货物、工程、服务时的价格和性能，还要综合考虑运行、维护成本，以及生命周期结束后的处置成本，从更高、更广、更远的视角进行综合评审，使“物有所值”成为采购人的主动选择。政府采购必须彻底转变观念，从一味注重采购程序，转向注重实效、注重质量、注重公共服务效率，综合考量价格、质量、供应商过往业绩、方案可靠性以及环境和社会影响。如果采购人及代理机构只满足于“走完程序”，“物有所值”就永远是一纸空谈。

立法动向：提高绩效列入立法宗旨与全过程绩效管理

《政府采购法（修订草案）》第一条首次将“提高政府采购绩效”确立为立法宗旨，第七条要求“政府采购项目按照预算、需求、采购、履约、验收等环节实施全过程绩效管理”。财政部《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）的核心就是讲求绩效，要求对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。政府采购作为项目支出，必须纳入绩效管理与评价。

《政府采购法（修订草案）》确定的“提高政府采购绩效”的立法宗旨、规定的全过程绩效管理与绩效评价管理办法，构建起贯穿采购全过程的闭环管理体系，对“价高质低”问题堪称对症下药：一是源头治理，以事前评估校准真实需求，杜绝高价冲动，确保采购以实现清晰合理的绩效目标为出发点；二是锁定标准，以绩效目标明确具体指标和参数，杜绝超出实际需求配置过高标准，严防“天价采购”“豪华采购”；三是过程纠偏，通过绩效监控实现“双监控”，即绩效目标实现程度与预算执行进度同步监控，一旦发现偏离便及时预警纠偏，避免“生米煮成熟饭”；四是结果导向，以多维度绩效评价识别真实价值、产出与效益，让“质低”交付物无处遁形，也让“价高”却无相应效益的采购彻底暴露；五是硬性约束，将评价结果与预算安排、追责问责直接挂钩，不仅让有“价高质低”行为的供应商进入“黑名单”，也让存在同类问题的采购人及其负责人面临预算削减和严肃追责的压力，形成长效震慑。唯有如此，才能彻底驱散“价高质低”的阴霾，还政府采购一片风清气正的蓝天。

（作者系江苏博事达律师事务所一级律师、高级合伙人）