政府采购价高质低问题的成因与破解

【摘要】按照政府采购的制度设计，供应商应通过竞争产生，采购标的理应实现质价相符。但在实践中，部分政府采购项目存在价高质低问题，既损害政府采购的公众形象，也降低了财政性资金使用效益。文章在界定价高质低内涵的基础上，剖析出现该问题的原因，并提出针对性破解之策，以期为从业者提供参考。

【关键词】政府采购；价高质低；成因；解决之道

长期以来，价高质低始终是政府采购领域最受社会关注、最易引发舆论争议的问题，“天价采购”事件屡屡引发媒体热议。采购人支付较高采购成本，最终获得的产品质量却与价格不相匹配，甚至低于行业平均水平，折射出政府采购执行环节存在诸多短板，亟待针对性地加以解决。

价高质低的内涵界定与认知辨析

价高质低是对政府采购产品价格与质量倒挂现象的通俗概括，所谓“质低”并非均指产品质量不符合国家强制标准——此类情形虽有发生，但并非舆情争议的主流。政府采购实践中更常见的是两类情形：一是产品质量低于采购文件指标或合同约定标准，二是产品质量与采购价格明显不匹配。前者主要源于采购需求编制存在疏漏，被供应商利用规则漏洞，或履约验收环节管控失效，导致采购结果与预期存在偏差。例如，采购人在采购文件中设定的需求参数过于宽泛，供应商可供应满足纸面参数但实际品质偏低的产品；抑或采购人履约验收把关不严，给供应商以次充好、弄虚作假留下空间。后者实质上是采购标的性价比偏低，表现为产品质量平平但价格畸高，显著超出市场公允水平与公众普遍认知。此类问题社会负面影响最为突出，极易引发公众对政府采购的质疑与不满，是监管工作的重点关注对象。此类问题成因较为复杂，笔者下文将对此展开详细分析。

政府采购产品的价格本身包含一定制度性成本，不仅覆盖商品本身价值，还涵盖技术培训、售后服务等配套费用，以及采购代理服务费等程序实施成本。这使得政府采购产品价格可能略高于市场零售价格，容易让公众产生质价不符的观感。此类正常的制度性成本，也常因媒体解读不全面、不准确而诱发舆情。同时还存在部分蓄意抹黑政府采购的声音：未中标成交的供应商散布不实言论，声称自身报价更低却未获成交；亦有个别主体恶意攻击政府采购制度，扰乱市场秩序。上述因素共同放大了价高质低问题的舆论效应，需通过加强政策宣传与舆论引导逐步化解。

价高质低问题的多重成因剖析

本质上属于性价比失衡的政府采购价高质低问题，形成原因复杂，主要分为以下7类：

一是采购需求编制不精准。采购人在需求调查阶段未充分开展市场比选，技术指标设定较为粗放。部分供应商仅满足核心指标要求，在未作约定的非核心指标上降低配置标准；相较于严格按照行业标准生产的合规供应商，此类供应商往往能以更低报价中标成交，但产品质量难以保障。最终交付产品的实际品质与采购价格严重背离，极易引发价高质低争议。

二是全生命周期采购理念贯彻不力。采购人未将全生命周期成本纳入评审标准，导致部分供应商以低价中标成交后，后续耗材及服务价格大幅高于市场公允水平，采购人被迫承担远超预期的全周期使用成本。

三是采购人超标准采购。部分采购人脱离实际需求片面追求高端配置，采购产品仅少数技术指标突出，却造成采购价格显著“溢出”。最终呈现为高端产品与通用产品使用体验差异不大，但采购成本悬殊，进而引发公众质疑，如超高配置办公电脑、高价存储设备及摩托车采购等实例。

四是供应商采用差异化市场策略抬高报价。部分供应商推出所谓政府采购特供产品，通过调整非核心参数使其与市场通用款产品形成差异，难以直接比价。所谓“特供”实质上是供应商营造的营销概念，用以支撑其偏高定价。

五是采购专业化能力不足。以单一来源采购为例，为避免唯一供应商坚守高报价、缺乏议价空间，《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）事实上规定了采购评审时对产品进行成本核对的要求，即单一来源采购人员编写的协商情况记录中应当包括供应商提供的采购标的成本、同类项目合同价格以及相关专利、专有技术等情况说明，这样确保单一来源采购人员切实根据标的成本与供应商商定合理的成交价格，保证唯一供应商报价的合理性。但实践中，部分单一来源采购人员准备不充分、议价成效不佳，导致成交价格接近采购预算上限，产品质量并未相应提升，难以匹配较高的采购预算。与此类似，框架协议采购存在二次竞价机制设计不完善的问题。第一阶段确定入围供应商后，第二阶段二次竞价或顺序轮候的成交规则不科学，导致成交价格贴近最高限价。实践中，部分采购项目虽公开发布公告，但受多种因素影响，供应商参与意愿不强，竞争不充分导致成交价格偏高，未能充分发挥集中采购的规模效益。

六是履约验收流于形式。部分采购人未严格执行履约验收程序，或验收人员专业能力不足、未引入权威第三方机构，导致验收流于形式；个别采购人甚至未按法律法规要求组织验收，最终造成供应商交付低质产品。

七是腐败与利益输送频发。不良供应商紧盯政府采购关键岗位与人员，通过利益输送等方式谋取中标成交资格。部分采购人收受不正当利益，在需求编制阶段嵌入仅特定供应商可满足的技术条款，变相排除其他竞争者；在履约验收阶段放松标准，对质量低劣、工期延误等问题视而不见，纵容供应商以次充好、弄虚作假。部分采购代理机构、评审专家接受请托，迎合采购人意向推荐价高质低的产品中标成交。还有部分采购项目多方串通勾结导致采购竞争机制失灵，中标成交价格严重偏离合理区间。例如，媒体曝光的部分医疗器械采购项目，市场价约1500万元，最终成交价高达3520万元，严重损害政府采购公信力。

政府采购价高质低问题破解之策

鉴于政府采购价高质低成因的复杂性，解决该问题就必须“对症下药”、多措并举，从采购需求管理、采购关键程序环节执行与政府采购从业环境建设等多方面入手，争取形成合力，彻底净化政府采购价高质低问题形成的“土壤”。

做实做细政府采购需求管理

政府采购产品出现价高质低现象，首要原因往往是采购需求定得不科学、不准确。采购人须严格落实《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，简称22号文）要求，压实需求编制全流程管理，从源头遏制价高质低问题。

采购人在确定采购需求前，可通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，掌握产业发展、市场供给、历史成交数据及后续运维、耗材等全周期成本信息。面向市场主体开展需求调查时，调查对象一般不少于3家，且应具备代表性。

采购人可结合项目复杂度，参考联合国采购的市场调查模式优化工作方法。联合国采购市场调查主要依托4类渠道：一是内部信息，包括联合国机构编制的供应商名册、历史合同、同一领域内曾经入围的供应商名单，同时可征询内部同事与采购需求提报人意见等；二是联合国全球市场平台（United Nations Global Marketplace），该平台可查询各机构采购需求动态，还能调取完整的全球供应商名录；三是线上公开资源，包含附带产品、服务资料的外部供应商名录、世界银行与美洲开发银行运维的咨询机构数据库、欧盟公共采购信息平台等；四是其他外部信息来源，如商会、贸易代表团、常驻代表团、科研咨询机构及金融服务机构出具的行业报告。上述渠道可为采购人细化需求调研、拓宽调研维度提供参考思路。

联合国组织特别强调，在开展市场调研过程中，一方面不得通过前期沟通、信息倾斜为个别供应商创造竞争优势，另一方面不能向供应商传递其中标概率更高的暗示。该原则虽未在我国政府采购相关法律法规中明确列明，但值得采购人在需求调查中参考借鉴。

采购人根据采购需求特点提出的供应商资格条件，要与采购标的的功能、质量和供应商履约能力直接相关，且属于履行合同必需的条件，包括特定的专业资格或者技术资格、设备设施、业绩情况、专业人才及其管理能力等。技术指标设定应全面且无倾向性，避免以不合理条件排斥供应商或指向特定产品，必要时可邀请专家对技术指标进行合规性审查。

采购人还应把握评分项设置规则。根据22号文，采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项；参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值。不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，可以结合需求调查的情况，尽可能明确不同技术路线、组织形式及相关指标的重要性和优先级，设定客观、量化的评审因素、分值和权重。价格因素应当按照相关规定确定分值和权重。

推行全生命周期成本管理

22号文对于做好全生命周期采购已作出原则性要求，“采购项目涉及后续采购的，如大型装备等，要考虑兼容性要求。可以要求供应商报出后续供应的价格，以及后续采购的可替代性、相关产品和估价，作为评审时考虑的因素”；“需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案，采购人认为有必要考虑全生命周期成本的，可以明确使用年限，要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本，作为评审时考虑的因素”。

财政部在《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号）中进一步提出：“采购人可以引入全生命周期成本理念，在采购文件中要求供应商对约定期限内的运营、维护、升级，专用耗材，处置报废等费用进行报价，作为评审因素，并在采购合同中明确，供应商应当在约定期限内以不高于其报价的价格向采购人提供专用耗材或者相关服务。采购项目采用综合评分法的，应当按照相关规定科学合理确定价格、技术、商务等因素的分值和权重。”

采购人可依据上述文件要求，将初始采购成本、运维保障成本与报废处置成本进行累加或加权计算，形成全生命周期成本并纳入价格分评审，使全生命周期成本较优的供应商在采购竞争中取得比较优势。

强化采购内控约束

对于采购人超标准“豪华”采购问题，需严格落实采购人内部控制制度加以整治。采购标准应结合经费预算标准、资产配置标准，以及技术与服务标准综合确定，如办公用品采购需执行国家通用标准；内部预算审核环节要从严核查预算申请依据。依托内控制度完善采购人内部监督制衡机制，从采购源头对类似“天价”采购问题予以约束。

科学设定采购技术参数

为遏制供应商借政府采购“特供”噱头哄抬报价，采购人应科学设定货物技术参数，将产品核心性能参数列为实质性响应条款，供应商无法达标的按无效响应处理；对仅所谓“特供”具备、非必需的附加参数，不予设置加分项。以此消除华而不实的“特供”产品竞争优势，从源头杜绝供应商此类投机行为。同时，采购人可结合全生命周期采购要求，要求供应商同步报出后期备品备件价格，防范供应商借特供名义，在设备运维阶段收取高额费用、牟取不当利润。

提升采购专业化能力

采购人应科学选用采购代理机构，不可单纯采用抽签、按序轮流等随机选取方式。采购人要扎实做好代理机构使用评价工作，主动甄别专业能力突出的代理机构。依托专业代理机构，提升单一来源议价、框架协议采购合同授予、拓宽供应商参与渠道等采购实操水平，优化采购良性竞争格局，依靠专业采购能力化解因采购业务能力不足造成的价高质低问题。具备条件的采购人可参照医药集中带量采购模式开展联合采购、联盟采购，进一步提升采购集中水平，以规模化采购换取供应商价格折扣。

严格规范履约验收

采购人要严格按照《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）及其实施条例，结合22号文的相关规定，自行组织或委托采购代理机构开展履约验收。对照采购合同约定的技术、服务、安全标准逐项完成核验并出具验收书；验收参与人员须在验收书上签字，并承担相应法律责任。大型、复杂政府采购项目，应当邀请具备国家认可资质的质量检测机构参与验收，也可聘请第三方专业机构或专家协助履约验收，验收指标尽可能做到客观、量化。

推行一体化反腐败治理

整治政府采购领域腐败引发的价高质低问题，需同步抓好两大关键环节统筹处置。一方面，健全政府采购腐败惩治机制，完善政府采购行刑衔接机制，财政部门在处理采购投诉举报时发现的腐败线索，及时移送相关职能部门查办；纪检监察机关加强与司法、行政执法、审计等部门协同办案，明晰纪法处置标准、凝聚监管合力，对政府采购领域腐败行为形成长效高压震慑。另一方面，深入推进廉洁文化建设，强化政府采购从业人员廉洁教育，覆盖采购人、采购代理机构、评审专家、监管工作人员等群体，筑牢从业人员不敢腐、不想腐的思想根基；通过违纪案件涉案人员现身说法等形式，实现查处一案、警示一片的教育效果。

相关部门要充分运用人工智能、大数据技术，开展各采购平台数据交叉比对，强化电子化采购平台异常数据筛查处置，以更严密、高效、精准的数字化手段推进政府采购反腐工作，减少价高质低采购项目出现。

全面落实政府采购信息公开

信息公开是政府采购最有效的监督方式，实务中大量价高质低问题均通过信息公开渠道曝光发现。采购人须严格落实政府采购信息公开相关要求，全面公开采购意向、采购公告、采购文件、评审信息、采购合同等内容，持续提升政府采购透明度。监管部门加大信息公开监督检查力度，通过定期、不定期抽查等方式，保障采购人信息公开工作落实到位、不打折扣。

强化政府采购宣传

政府采购产品最终定价受多重因素影响，产品价值、市场供求、项目采购区域竞争环境、消费心理及政府采购制度成本等共同决定采购价格，因此政府采购价格未必能直接对标普通市场售价。相关部门在从严整治价高质低问题的同时，一方面做好正面宣传，向社会普及政府采购定价逻辑，针对引发舆情的高价采购事件及时精准回应；另一方面主动驳斥各类抹黑政府采购的不实言论，对接媒体输出专业观点，提升宣传工作专业度。2026年5月，中央电视台《焦点访谈》节目针对四川省绵阳市三台县适老化改造价高质低案例，以解读《政府采购法》和22号文相关规定的角度开展专业报道，并邀请业内专家对新闻事件予以解读。这样合理设定对政府采购批评的专业门槛，秉持专业报道应有的冷静理性态度，对集中舆论资源聚焦真正的政府采购价高质低问题大有裨益。