走出责任转移：政府采购的程序之困与制度重构

【摘要】程序与结果之间的张力，是政府采购领域一个值得深思的问题。本文以近期曝光的政府采购适老化改造项目为切入点，揭示了一种在现行制度框架下逐渐形成的“责任转移机制”：当程序合规成为最稳妥的应对方式，当专业判断在监督压力下被审慎对待，采购人、采购代理机构和供应商各自做出了对自己最安全、最理性的选择，但这些选择汇集在一起，却使采购结果偏离了“物有所值”的目标。本文分析这一机制如何催生了采购代理服务费内卷、“萝卜招标”、低价中标与价高质低等现象，并提出破解路径：确立“物有所值”的统领性原则、建立招标采购师职业资格制度以焊牢专业责任链、通过尽职免责清单为专业判断提供制度保障、改革预算绩效激励。

【关键词】责任转移；程序合规；“物有所值”；招标采购师

2026年5月，央视《焦点访谈》节目曝光四川省达州市万源市、绵阳市三台县适老化改造项目：市场售价425元的轮椅以1450元成交，市场售价67元的同款换鞋凳以450元成交，存在采购价格严重虚高、产品大量闲置等一系列问题。两个采购项目都经过了完整的政府采购流程，需求调查、采购、履约验收，每一步都合规。每道环节均依规走完，最终却落得问题成堆。

上述案例并非孤例。近年来，同类现象在全国各地时有发生。我国政府采购制度一个深刻且令人困惑的规律正浮出水面：制度设计越来越精密，采购结果却越来越不尽如人意。两者之间，似乎存在着某种隐秘的关联。

本文试图揭示这一关联的内在逻辑。本文的核心判断是：政府采购领域长期受到关注，采购代理服务费内卷、“萝卜招标”、低价中标、价高质低4个问题，并非彼此孤立的偶然失误，而是同一个系统性困境的不同表现，本文将这个困境称为“责任转移机制”。它以“程序合规”为依托，以采购人的“职业安全感”为驱动，在公开透明的制度框架内，完成了一次又一次的责任转移，从采购人到采购代理机构，从评审专家到供应商，最终由公共利益承担全部代价。不触及这一机制，任何技术性修补都难以从根本上解决问题。

责任转移机制是如何形成的

为什么制度越来越精密，采购结果层面的问题却依然顽固？这是一个值得深思的问题。

过去二十多年间，从采购需求管理到评审专家监管，从异常低价审查到履约验收规范，改革路径基本上是“问题—回应”式的。发现一个漏洞，补一个漏洞；出现一类风险，设一道防线。这种模式在应对孤立问题时是有效的，但它隐含了一个前提：制度的基本框架是合理的，只需要在局部进行修补。而二十多年的实践越来越清晰地表明，这个前提本身需要被审视。

本文旨在论证，造成上述现象的核心动因是一种在程序合规框架下悄然形成的“责任转移机制”。它不是任何人刻意设计的产物，而是制度激励长期累积的必然结果。这一机制的形成，有两个关键推力：

第一，程序合规成为最优生存策略。在现行制度下，一个采购人面临的核心考验不是“买到的东西是否适用”，而是“审计介入时能否解释清楚”。当审计、监督检查的重心落在程序是否合规、流程是否完整、材料是否齐全时，采购人的理性选择必然是“把程序走好，把证据留足”。至于采购结果是否实现了“物有所值”，在程序合规的框架下，既难以量化，也难以追责。久而久之，“走完程序”替代了“买好东西”，成为采购行为的实际目标。该现象并非采购人的懈怠造成，而是制度激励导向催生的结果。

第二，预算执行的刚性约束，易诱发预算执行的非理性偏差行为。在现行财政管理制度下，年度预算的执行率是衡量采购人预算管理水平的关键指标。预算资金当年未执行完毕，不仅面临被收回的可能，更直接影响下一年度的预算安排。例如，本年度安排预算200万元，若仅支出180万元，下一年度预算可能缩减为180万元甚至更低。预算资金未执行完毕将被问责，而节约的资金无法留存，还会影响来年的预算资金。对一个依赖财政性资金运转的公共机构而言，“将资金合规、全额、按时支出”既是财政管理的基本规范要求，也是单位维持稳定运营的理性选择，进而间接引发了部分预算执行的偏差行为。

当“程序合规即免责”与“预算必须花完”这两套逻辑叠加在一起时，一个强大的反向激励就此形成：采购人不仅没有动力去压低价格、节约资金，反而有动机让中标或者成交价尽可能接近预算上限。因为省钱没有奖励，花完才是安全。三台县适老化改造项目第二次采购时，智能马桶变普通马桶，电动轮椅变普通轮椅，产品档次大幅降低，但最高限价单价分文未降。这种“降档不降价”的操作，放在“预算必须花完”的制度压力下，便不再难以理解：项目必须按时推进，预算必须全额执行，至于买回来的东西是否“物有所值”，往往容易被弱化忽视，进而形成重流程合规、重预算执行，轻资金效益的实操偏差。

程序合规的庇护、预算执行的倒逼、采购人对职业安全的合理关切，三者交织在一起，共同催生了“责任转移机制”。采购人用“全额执行预算、走完法定程序”换取职业安全，供应商用“配合完成预算执行”换取成交资格和利润空间。名义上采购的是货物或者服务，实质上交易的是双方在应对审计和预算考核时的那份“合规答卷”。

以上所述就是责任转移机制的底层逻辑。它不是任何人的道德缺陷，而是一套环环相扣的制度激励累积而成的系统性后果。

专业何以沦为负资产：采购代理服务费内卷的制度逻辑

理解了责任转移机制的形成，再看采购代理服务费的内卷，便不再是简单的“行业恶性竞争”，而是这一机制淘汰专业功能的必然结果。这一淘汰过程，从选择采购代理机构的那一刻就已开始。

选择采购代理机构的悖论：从“择优”到“择低”

按照制度设计的初衷，采购人有权自行选择采购代理机构，本意是让采购人根据项目特点和服务能力择优直接委托。但在实践中，这一选择权却面临着现实的考验。审计可能会问：市场上采购代理机构众多，为何选择A机构而非B机构，是否进行过价格比较，有无留底记录？

审计提出的上述问题本身并无不妥，监督受托人如何花好公共资金，本就是审计的职责。但它们在客观上塑造了一种行为模式：采购人为了解释清楚，最安全的策略就是先让众多的采购代理机构进行竞价，然后选择报价最低的那一家。一旦审计质询时，采购人可以从容回答“通过竞价，A采购代理机构报价最低，这是竞价记录”。这份竞价记录，就是采购人证明自己“没有乱花钱”最有力的凭据。

一个悖论出现了：法律赋予采购人择优选择采购代理机构的权利，但审计、监督检查的压力却迫使采购人主动放弃“择优”，转而拥抱“择低”。采购代理机构的专业能力、项目负责人与服务团队水平、同类项目经验等，这些本应是选择标准的核心要素，在“低价即安全”的逻辑面前，却通通让位于价格。采购代理机构尚未来得及展示其专业能力，就已经被推上了“价低者胜”的赛道。

需求“坍缩”与专业价值的消亡

当“择低”成为选择采购代理机构的默认规则后，采购人对采购代理服务的真实需求也随之发生了“坍缩”。

在正常的市场交易中，采购代理机构扮演的是专业顾问的角色。其核心价值在于帮助采购人完成一项复杂的智力工作——将采购需求、法律规定和市场竞争三者结合起来，编制一份科学的采购文件。这份文件的核心任务，是在合法合规的框架内，精准描绘“理想中标或者成交供应商”的客观轮廓。完成这项工作，需要对采购需求、法律和市场竞争都有深度的理解，绝非填写标准化模板的“复制粘贴”所能替代。

在“择低”规则主导的环境里，采购人真正需要的不是“精准描绘”，而是“安全到达”。采购人对采购代理机构的真实需求，从协助其作出最优选择，“坍缩”为协助其走完流程且不出错。前者需要专业判断，后者只需要熟悉流程、操作规范、能够整理档案。

需求的“坍缩”，直接改写了供给端的竞争规则。当“走流程”成为核心服务内容时，采购代理机构之间的比拼就不再是谁更懂需求、谁更熟悉市场、谁更能设计科学的评审标准，而是谁的流程更顺畅、谁的收费更低、谁更能让采购人“省心”。那种可能对采购人已定方案提出异议、因为合规风险而要求修改参数、因为市场竞争分析而建议调整评审权重的专业能力，在以“走好流程”为最终目标的评价体系里，不仅没有溢价，反而成为负资产。专业能力越强，越可能被认为“碍事”；越是“碍事”，采购人下次越不愿委托。

更为现实的约束在于费用本身。当采购人通过询价或者竞价选择采购代理机构，采购代理服务费被压到极低水平时，采购代理机构的理性选择必然是压缩成本，减少项目人力投入、缩短需求调查时间、省略市场分析步骤等。一份科学的采购文件，需要深入的需求调研、充分的市场比较、审慎的法律论证，每一项都需要时间和专业人力。但在低费用模式下，这些投入都成了“不划算”的成本。而采购人对采购代理服务的期待本就已经“坍缩”为“把流程走完”，恰好为采购代理机构的低投入提供了完美的掩护，双方在低期望值下达成了默契：采购代理机构无须费力做到优秀，采购人只要求其不出差错。采购代理机构由此便不必拿出真本事，采购人也省去了被专业意见“碍事”的烦恼。

本质上，上述现象是行业责任转移机制对专业功能的结构性挤出。当制度环境倾向于鼓励“做完”而非鼓励“做好”时，留下来的一定是那些最擅长“做完”而非最擅长“做好”的参与者。采购代理服务费从数万元降至数千元，并非行业发展走向偏差，而是行业在现有市场环境下做出的常态适配。

采购人的困境：采购文件编制的意愿与能力落差

采购代理机构从专业顾问退化为流程“跑腿”，并非唯一令人担忧的趋势，与之同步发生的是采购人自身编制采购文件的能力和意愿被系统性地削弱。表面上看，采购人拥有编制采购文件的法定权利。但这一权利的行使空间，在实践中被多重约束层层压缩。

首先，审计压力带来的“不敢写”。采购人如果试图在采购文件中精准定义需求，比如明确某种技术路线、某个关键性能指标、某类特定业绩要求，审计、监督检查的第一反应往往是：为何设定该参数，是否意在排斥其他供应商？采购人要为此做出详细解释，而解释本身又可能引发新的质疑。在这种无限追问的链条中，“精准”成了高风险行为，“模糊”成了最安全的避风港。久而久之，采购人不再试图在文件中“描绘理想中标或者成交供应商”，转而追求“使所有供应商均无异议”。

其次，各类采购文件范本规定“不能写”。近年来，为规范采购行为、优化营商环境，各级政府采购监督管理部门普遍推行了标准化的采购文件范本。采购文件范本本身是必要的，它为不熟悉法律的采购人提供了合规底线，为监督管理提供了统一标尺。但在执行中，采购文件范本往往从“最低标准”变成了“唯一标准”。采购文件范本没有设定的评审因素，采购人不敢自行添加；采购文件范本给定的价格分权重区间，采购人不敢突破。而采购文件范本的设计逻辑，天然倾向于“通用”而非“精准”，它要适用于所有项目，就无法针对某一类项目的特殊需求进行定制。

最后，政策执行层面的“不让写”。优化营商环境、促进中小企业发展等政策目标，在落地过程中有时被简化为“降低门槛就是公平”。一些地方明确规定，不得设置与项目需求无关的资格条件、实质性要求或者评审因素等。这些规定的初衷是正确的，即防止排斥竞争。但当“与项目需求无关”的判断标准本身不清晰时，采购人为了规避被认定为“违规设置门槛”的风险，只能把技术要求压到最低，把商务条件放到最宽。其结果是，真正能满足复杂项目需求的技术指标被删除，真正能区分供应商履约能力的业绩要求被取消，留下来的是一份几乎所有供应商均可参与且差异甚微的采购文件。

三重压力叠加之下，采购人编制采购文件的行为逻辑，就从“科学择优”蜕变成“安全合规”。采购人不再问“这份采购文件能不能帮助找到最合适的供应商”，而是问“这份采购文件能不能经受住审计和质疑”。当所有采购人都在用同一套范本、同一种逻辑、同一种写法时，市场上所有供应商面对的都是一模一样的通用采购文件。竞争在纸面上是公平的，因为所有人都站在同一条及格线上。但这种公平，貌似是以牺牲采购结果的“物有所值”为代价的。至此，专业防火墙的第一道防线，从采购人和采购代理机构端同时瓦解。

当防火墙坍塌之后：“萝卜招标”何以乘虚而入

行文至此，一个疑问自然浮现：前文大篇幅论证采购人编制采购文件存在意愿与能力的落差，在审计、监督检查和采购文件范本等多重压力下，最终交出的往往是一份“放之四海而皆准”的通用采购文件。既然如此，“萝卜招标”这种技术参数与特定供应商高度吻合的隐性定向筛选，又是如何发生的？采购人连精准定义需求都不敢，又如何能做到“量身定制”？

答案在于：正因为采购人“不敢写”，本应承担需求转化职能的采购代理机构就退化为流程“跑腿”，采购需求在进入采购文件时失去了专业防火墙的过滤。这道防火墙的缺失，同时打开了两个方向的风险敞口，一个是“过度模糊”，另一个是“隐性定向”。而后者，正是“萝卜招标”乘虚而入的路径。

具体而言，采购人对特定产品或者服务的偏好，往往来自长期使用经验，医院的医生信任自己用熟了的手术设备，学校的后勤信赖长期合作的物业管理团队。这种偏好本身无可厚非。在专业防火墙健全的情况下，采购代理机构会对这些偏好进行甄别和转化：哪些是履约所必需的客观技术要求，可以保留并量化；哪些可能构成对特定供应商的倾向性指向，需要调整为更开放的表述。

当采购代理机构只负责“走流程”时，上述这道转化工序就被跳过了。采购人的偏好，无论是否带有倾向性，只要在形式上不违反法律法规的禁止性规定，就会被原封不动地装进招标文件。而一份由“合理偏好”未经转化直接形成的技术方案，其参数组合很可能在客观上与某个特定供应商的产品规格高度吻合。文件是公开的，参数是合法的，每一项都可以找到至少3家满足条件的供应商，没有指定品牌，没有明显的排他性条款。但实质上，真正最贴合这些参数组合的供应商，可能仅有1家。

上述运作方式就是“萝卜招标”在责任转移机制中的运作方式。它不需要采购人“胆大包天”地去量身定制，只需要采购人基于使用经验提出偏好，而本应把关的采购代理机构既不拦，也不改。专业防火墙坍塌后，偏好就直接变成了采购文件；采购文件一公开，定向筛选就披上了合规的外衣。

综上不难看出，“放之四海而皆准”的采购文件和“萝卜招标”并非两种相互矛盾的现象，而是同一病灶，是专业防火墙坍塌的两种并发症。风险规避型的采购人选择了“模糊”，交出的是通用采购文件；风险偏好型的采购人保留了“精准”，交出的是隐性定向的采购文件。两种行为都未曾经过专业防火墙的过滤和转化。而这道防火墙之所以坍塌，正是责任转移机制从“择低”采购选择代理机构开始，一路挤压专业价值、消灭专业功能的必然结果。

防火墙坍塌后，采购人只剩两种极端选择：要么模糊到所有供应商都能参与，要么精准到只有特定供应商最贴合。无论选择哪一种，竞争机制都已经被悄然架空。

价高质低：责任转移的终局清算

当竞争机制被架空，市场不再筛选优劣，中标或者成交供应商的产生便脱离了“物有所值”的轨道。前期所有被转移的责任，在这个环节完成最后的清算，其代价由公共财政和公共利益承担。

在展开分析之前，有必要澄清一个容易引起误解的问题。本文所批判的“低价中标”，并非指所有以低价中标或者成交的采购结果。社会上存在一种流行看法，认为低价中标必然导致质量低劣。但本文认为，这种看法混淆了问题的根源。政府采购的立法本意之一，是提高财政性资金的使用效益。《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）明确将“提高政府采购资金的使用效益”列为立法目的，追求“能够全面诚信履行合同的低价”本就是制度的应然目标。一个供应商因为技术先进、管理高效、供应链优化而报出低价，并且能够按采购文件的规定（合同的约定）全面履行义务、诚信履约，这种低价不仅是可接受的，而且是政府采购应当鼓励的。真正应当反对和防范的，是那种以低价为诱饵获取中标或者成交、在履约阶段通过偷工减料和变更追加回收利润的“虚假低价”。两者的根本区别，不在于价格的高低，而在于报价背后是否存在真实的履约能力和诚信的履约意愿。

厘清上述区分之后，再看“价高质低”的表现形态，其背后是同一个制度性因素在起作用：当专业判断的空间被压缩，价格信号在评审环节就失去了有效参照，采购结果偏离真实价值便难以有效避免。

前一种情形，是责任转移机制最经典的运作。供应商以明显偏离市场的低价获取中标或者成交，中标或者成交后在履约阶段通过隐蔽工程降档、配置缩水、人员替换、变更追加等手段回收利润。采购人并非不知道这些操作，但他的核心关切已经不再是“供应商是否偷工减料”，而是“若对供应商过度施压，可能导致项目停摆”。项目延期，上级追问的是“为什么进度滞后”；预算执行率受到影响，财务部门追问的是“为什么钱花不出去”。而供应商提供的变更、追加、调价等“解决方法”恰好同时解决了采购人的难题：项目可以继续推进，预算可以顺利执行，程序可以做到不留瑕疵。在这种激励结构下，迁就供应商的风险，远比严把质量关的风险要小。中标或者成交价较低，最终结算价较高，获得的标的物质量低劣。

后一种情形，则是价格信号在评审环节被系统性忽略的直接后果。四川省三台县适老化改造项目中，虽采用综合评分法，但当采购需求被简化到最低通用标准后，技术评审失去了区分供应商优劣的功能，价格成为唯一的竞争变量。但磋商小组面对的是一批看似相同、实则价格悬殊的产品。在缺乏专业判断和安全保障的制度环境下，磋商小组既没有动力，也没有工具去追问：一个市场价数百元的轮椅，为什么敢于报出上千元的价格？只要总报价在预算（最高限价）范围之内，程序上就无可指摘。于是，供应商在一个缺乏硬性约束的规则空间里，做出了最符合商业逻辑的选择——以高价响应并成交，却供应低价产品。

两种情形，一个终点：公共资金付出了高于市场水平的代价，却没有买到与之匹配的产品或者服务。而这一结果，在程序上往往毫无瑕疵。

合同为什么“管”不住？理论上，合同条款可以约束供应商的履约行为，验收程序可以拦截不合格产品。但现实中，从合同签订到履约验收，责任转移的逻辑贯穿始终。前端采购人和后端履约管理人，可能是同一个部门的同事，却面临不同的考核压力。前端在乎的是“中标或者成交那一刻程序合规”，后端在乎的是“项目不在自己手中出现问题”。当供应商的履约出现问题时，后端管理人面临的是一道两难选择题：严格按合同追究，可能引发纠纷、导致停工、影响进度和预算执行，这些后果全部由管理人自己承担；而有所退让，项目至少可以继续推进，未来的质量问题可以归咎于供应商，无人会追究当初验收签字的责任。

市场惩罚为何失灵？违约条款、履约保证金、“黑名单”制度，纸面上的“武器”一应俱全。但启动这些惩罚机制的前提是：采购人敢于承受项目暂停的代价。在预算执行率考核和工期压力的双重约束下，这个代价对采购人来说过于沉重。项目停了，当年的预算可能被收回（调剂），明年的预算盘子会缩小；工期延误了，上级的考核问责马上就到。而如果选择迁就供应商、放宽验收标准呢？至少在当下，一切都平安无事。在这样的利弊计算下，市场惩罚这把利剑，从未真正出鞘。于是，验收报告上的签字，不再代表对质量的认可，而只是对“流程走完”的确认。四川省万源市适老化改造项目中，产品都未安装完毕，验收已经通过，尾款已经支付，这套行云流水的操作，不是一个人的失职，而是整个链条的必然惯性。

至此，一个完整的责任转移闭环清晰可见：采购人用“选择最低价代理机构”转移了选择专业服务的责任，代理机构用“标准化模板”转移了科学编制文件的责任，供应商用“低价”或者“参数匹配”购买了准入资格，最终用“偷工减料”或者“降档高价”完成了成本回收。每一个环节的参与者都做出了对自己最安全、最理性的选择，但合在一起，却产出了对公共利益最不利的结果。

以上闭环就是责任转移机制的终局：不是无人负责，而是每个人都在负责一个被扭曲了的目标。不是没有程序，而是程序成了责任的搬运工，把本该由参与者承担的专业判断和履约责任，一步步转移给了公共财政这个最后的买单者。

重构之路：从责任转移到责任归位

分析至此，问题的轮廓已经清晰。我国政府采购面临的困境，不是某个环节的失守，也不是某类参与者的失职，它是制度激励在二十多年运转中累积出的结构性后果：当“程序合规”被塑造为最优生存策略，采购人便不再追问“采购结果是否优质”；当“专业判断”被默认为高危行为，评审专家便不再相信自己的经验与直觉；当“物有所值”在考核体系中找不到对应指标，它就成了一个在话语层面被反复强调、在实践层面却被边缘化的空洞符号。三者叠加，责任便从采购人流转到采购代理机构，从采购代理机构流转到评审委员会，从评审委员会流转到供应商，最终由公共财政和公共利益承担全部代价。

破解上述困局，不能依靠在原有框架内继续增设检查点。二十多年的实践证明，每增设一个检查点，责任就多一层转移的空间。真正需要的，是一场从“程序合规”到“结果负责”的范式重构——让责任的归位，替代责任的转移。

确立“物有所值”的统领性原则

重构的起点，是给政府采购一个明确的价值锚点。

《政府采购法》的立法目的中，“规范政府采购行为”“提高政府采购的资金使用效益”等表述虽然包含了效率导向，但缺乏一个清晰、可操作、可衡量的统领性原则。“物有所值”正是这样一个原则，它要求在采购决策中综合考虑价格、质量、技术、风险和全生命周期成本，追求公共资金的最优配置，而非单纯追求“报价最低”或者“程序无过”。

确立上述原则不是简单的术语替换，而是整个制度逻辑的转向。在“物有所值”的框架下，采购人的核心职责不再是“走完流程”，而是“采购到优质标的”；评审委员会的职责不再是“完成评分计算”，而是“遴选出最优供应商”；政府采购监督管理部门的职责不再是“审查采购程序”，而是“聚焦采购绩效”。这一原则一旦确立，就会对采购活动的每一个环节产生传导效应：需求编制要以“能否精准定义价值”为标准，评审方法要以“能否识别最优价值”为标准，履约验收要以“能否兑现承诺价值”为标准。

焊牢专业责任链：从“集体负责”到“有人负责”

原则确立之后，需要具体的制度载体来承担实现“物有所值”的职责。

前述已经指出现行制度最深层的问题之一，是责任链条的碎片化，责任被切得零碎，以至于最终“无人可追”。这正是本文反复论证的那个困境在组织层面的投射，当所有人都只对“走完流程”负责时，就没有人需要对“采购到优质标的”负责。

破解这一困境，需要将分散在各个环节的专业责任焊接为一条不可分割的链条。而焊接的前提，是有一个明确的责任主体，一个从头到尾对采购项目结果承担专业责任的主体，以及一套保障其专业能力与职业责任的制度体系。因此，本文提出的方案，是建立“招标采购师”职业资格制度。该制度的基本定位是：招标采购师是经过国家统一考试和注册的专业职业人员，类似于建设工程领域的注册建造师和注册监理工程师等，其并非采购人临时指定的协调员，而是以法定职业资格为支撑的专业岗位。

在本文方案下，若采购人没有配备取得招标采购师职业资格的专业人员，除单一来源采购方式外，不得自行组织采购活动，应当委托采购代理机构进行采购。这一安排有两层用意：一是确保每一个采购项目都有具备法定职业资格的专业人员对其全生命周期承担责任，填补采购人自行采购时“专业人员缺位”的制度漏洞；二是倒逼采购代理机构从“跑腿盖章”回归“专业服务”，采购代理机构委派的项目负责人同样应具备招标采购师职业资格，其编制的采购文件才具有法律上的专业效力。职业资格制度由此成为重建采购代理机构专业价值的制度引擎，也为本文反复论证的“专业防火墙坍塌”困境，提供了制度性的修复路径。

推行招标采购师职业资格制度这一呼吁，有其历史脉络可循。早在10年前，我国曾实行招标师职业资格考试制度。2016年，该职业资格被正式取消。彼时的取消，有其特定的政策背景和考量。但10年过去，政府采购领域面临责任主体虚化、专业判断萎缩、程序空转不止等困境，恰恰说明，取消一个职业资格考试容易，建立一个专业化的责任体系很难。本文重提招标采购师职业资格，是对现实困境的制度性回应。招标采购师职业资格制度的核心要素，应当包括国家统一考试与注册、分级管理、职业签字制度以及终身责任追溯。职业签字制度要求采购文件发布、合同授予和履约验收等关键环节须经招标采购师签字确认，未经签字不得进入下一程序；终身责任追溯则要求招标采购师对其签字确认的专业判断承担终身的职业责任。需要特别强调的是，终身追溯的是责任而非过错推定，只有当证据表明存在利益输送、程序违规或者重大专业过失时方可追责，这一区分的制度保障，正是下一节“尽职免责清单”要解决的核心问题。此外，这一职业资格不仅适用于采购人单位的项目负责人，也适用于采购代理机构的项目负责人，以此倒逼采购代理机构从“跑腿盖章”回归“专业服务”。

考虑到上述制度涉及职业资格体系的重新建立、与现行采购人内部岗位设置的衔接，以及监督与追责机制的配套，建议在自由贸易试验区和自由贸易港先行试点。试点期间，可以遴选一定数量的采购项目，要求项目负责人必须具备招标采购师资格，并在试点过程中重点检验资格考试标准、分级管理方案、职业签字制度和终身责任追溯机制与现行法律体系的兼容性。在试点基础上总结经验，逐步向全国推广。这既是对十年前取消招标师考试之后留下的制度空白的填补，更是对当前政府采购专业化困境的正面回应。

有了责任主体和专业资格的保障，还必须有相应的制度环境。如果招标采购师在做出专业判断时，头顶仍然悬着“事后被追责”的利剑，他们终将退回到“走流程最安全”的旧策略中去。这正是下一节要讨论的内容：给专业判断松绑。

给专业判断松绑：发布尽职免责清单

建立了责任主体，还必须给这个主体一个安全的行动空间。否则，招标采购师也会在专业判断与职业安全之间选择后者。尽职免责清单的功能正在于此。它要回答的问题是：一个招标采购师在什么条件下，即使采购结果出现瑕疵，也不应被追责？答案应当清晰而明确：只要决策过程公开透明、市场调研充分、未发现利益关联、程序符合法律规定，即使最终结果出现非主观恶意的技术性瑕疵，仍不予追究。这份清单不是在纵容懈怠，而是在保护那些敢于在合法框架内做出专业判断的担当者。它把审计监督的重心，从“主观择优”的审查转向“明显不作为”的问责。

纠偏预算激励：从“执行率”到“绩效”

重构的最后一环是解开预算执行考核的死结。

如前所述，现行预算管理中对“执行率”的刚性要求在客观上形成了一种负向激励：节约资金反受惩罚，全额支出方为安全。在这种激励下，采购人不仅没有动力压低价格、节约资金，反而有动机让成交价尽可能接近预算上限。这不是采购人的道德问题，而是制度逼出来的理性选择。

改革的方向应当是：将预算考核的核心指标，从“当年执行率”逐步转向“全生命周期绩效”。容忍因质量纠纷、履约争议导致的合理项目暂停，不因此扣减下一年度预算；对于通过充分竞争实现的合理节支，允许采购人将节约资金按规定程序调剂用于其他采购项目，而非简单收回。让采购效益成为比支出进度更重要的考核维度，让节约资金不再意味着利益受损。

一条需要审慎看待的道路：“评定分离”

在探讨重构路径时，有必要审视已在部分地区实行的“评定分离”制度。

“评定分离”制度的初衷，是压实采购人主体责任，解决评审结果与采购人预期不符的问题。其操作路径是：评标委员会只推荐不排序的中标候选供应商，最终由采购人另组建定标委员会确定中标供应商。本文认为，这一路径之所以是一条需要“审慎看待”的道路，在于它可能会混淆“问题”与“答案”。评审结果与采购人预期不符，问题的根源不在评标环节，而在招标文件本身。如果招标文件没有科学精准描绘出“理想中标供应商”的客观轮廓，评标委员会只能在一个模糊的框架内进行选择。这种情况下，“评定分离”就不是在修正招标文件中的“错误”或者不足，而是绕过它，用后端裁量替代前端专业判断。这实质上不是在压实责任，而是在转移责任，让采购人（采购代理机构）不再需要费心琢磨如何科学编制招标文件，因为若其对采购结果不满意，就可以在终点“换人”。完善采购体系更稳妥的优化思路，不是往“定”的环节增加裁量空间，而是往“招”和“评”的环节注入专业能力。

结语

我国政府采购面临的深层困境，并非源于特定个人的失德或者某条规则的缺失，而是制度激励在二十余年间累积的必然结果：当“程序合规”成为最稳妥的应对方式，当“专业判断”被默认为需要格外谨慎的事项，一个隐匿的责任转移机制便逐渐形成——采购人依靠走完程序获取职业安全，采购代理机构依靠完成程序性事务维持运转，供应商依靠低价或者参数匹配争取中标资格，而所有这些选择最终汇集的代价，由公共财政和公共利益共同承担。

两百多年前，英国哲学家大卫·休谟曾告诫世人，在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监督机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒。但这副防范无赖的笼子，应当锁住公权力的滥用，而不应捆住市场买方在专业判断上的手脚。

重构的路径已经清晰：用“物有所值”锚定价值方向，用招标采购师制度焊牢专业责任链，用尽职免责清单给专业判断松绑，用预算绩效改革纠偏负向激励。让责任的归位，替代责任的转移。让政府采购真正买到“物有所值”，而不是买到一份签字盖章的合规答卷。

（作者系《中国招标》智库专家委员会专家）