破立之间：2025年政采系统性变革的趋势与路径

2025年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划的编制之年，更是推动政府采购系统性变革的关键与攻坚之年。当下，外部环境极为复杂，大国崛起面临诸多不确定性与挑战。我国正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力、稳定预期、增强信心的关键时期。政府采购是全面深化改革的重要领域，建立现代政府采购制度是推进中国式现代化的重要制度安排。笔者围绕市场（构建统一大市场）、采购（主体责任）、博弈（谁在控标）、未来（契约精神），结合政策形势变化，探析政府采购的发展趋势。

全国统一大市场构建：政府采购的制度使命与实践路径

2021年12月，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二十三次会议时强调，“构建新发展格局，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”。我国若要冲破贸易壁垒，迈向世界舞台中央，就必须建立新的市场规则。统一大市场的立意应从立足国内上升至国际，从内循环拓展到外循环。

2024年，我国经济总量达134.9万亿元，全国一般公共预算支出超28万亿元，对世界经济增长的年贡献率稳定保持在30％左右。我国拥有超大规模且极具增长潜力的国内市场，这是推动经济发展的独特优势。近年来，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显加剧，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发。去产能、扩内需具有现实紧迫性，迫切需要构建全国统一大市场来拓展内需空间，打通制约经济循环的堵点卡点，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放，有效化解外部冲击的影响。

财政是国家治理的基础和重要支柱，政府采购是财政制度的重要组成部分。政府的支出计划关乎社会各个领域的发展，深入经济社会发展的方方面面，涉及社会生产的各行各业，并通过市场交易向民生福祉辐射。财政性资金的走向和引导在市场中发挥着不可替代的作用，财政监管的核心手段在于对资金的有效管控。科学合理配置和高效运用财政性资金，对于推动经济稳定增长与可持续发展、改善营商环境、维护市场秩序具有重要意义。市场交易的核心原则是自愿、平等、公平竞争、诚实守信，这要求与之相匹配的规范交易规则。抓住政府采购的核心要义，也就握住了市场的“牛鼻子”。

在新质生产力驱动下，政府采购正加速迈向规则化、合规化的新发展阶段，制度创新与效能提升成为核心命题。自2003年《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）施行以来，我国已构建起较为完整的政府采购法律制度体系。然而，随着实践发展，政府采购领域也暴露出一些问题。与此同时，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。新一轮科技革命和产业革命与我国加快转变经济发展方式形成历史性交汇，我国正努力从互联网时代的“后来者”转变为新一轮信息革命的“引领者”，尤其是新质生产力的赋能，更加凸显出制度顶层设计与新形势相适应的迫切需求。

为适应推进高质量发展和高水平对外开放的需要，贯彻落实2018年《深化政府采购制度改革方案》的相关要求，财政部分别于2020年12月和2022年7月两次发布《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《政府采购法（修订草案征求意见稿）》）。2022年版《政府采购法（修订草案征求意见稿）》着重突出国家推进政府采购统一大市场建设的迫切需求，扩大了政府采购适用范围和采购实体，将依托政府各种权利、信用和资产资源取得的收入，纳入全口径预算管理（财政性资金）。把从事公用事业，运营公共基础设施或者公共服务网络的公益性国有企业纳入采购实体，全方位、全过程、全覆盖地促进全国统一大市场建设，任何单位和个人不得采用任何方式非法限制和阻挠供应商自由进入政府采购市场。

财政部为何多次发布《政府采购法（修订草案征求意见稿）》？在此期间发生了什么或正在发生什么？2018年，国地税合并；2019年，金税三期优化版正式上线，最终形成了如今的金税四期。金税四期的核心是全面数字化的电子发票，可实现全数字化的发票开具、报销、入账和存储，对税务监管和企业合规性意义重大。金税四期系统的上线，推动了税务领域的数字化和合规化进程。2022年，中央预算单位全面上线财政预算管理一体化平台，将全部预算支出（包括基本支出和项目支出）以预算项目的形式纳入项目库。该平台实现了财政资金“横向到边（财政和各部门、各单位互联互通）、纵向到底（可直达乡镇）”的管理，从技术层面构建起统一归口监督管理体系，通过对财政支出进行“多维”定位，清晰呈现政府资金的来源、用途及去向，切实达成国库统一支付和归口监管的目标。2023年，习近平总书记在黑龙江考察时首次提出“新质生产力”的概念。以大数据、互联网、云计算、区块链及人工智能等工具体系，催生出完全区别于传统的新质生产力，将引领全新的发展模式。这是在信息革命基础上孕育兴起的第四次科技革命，谁能把握机遇，谁就能占领先机、赢得优势，真正掌握竞争和发展的主动权。

建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。构建全国统一大市场的首要任务是完善制度规则，进一步厘清市场与政府的边界，实现政府与市场的协同配合、和谐发展。党中央、国务院及其相关部门科学研判，提出一系列前瞻性、开创性、战略性的理念创新和重大举措，并作出系统谋划与精准部署，擘画发展蓝图、指明前进方向、圈定工作重点。

党的二十届三中全会在新的历史起点，作出了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）。《决定》在第二部分“构建高水平社会主义市场经济体制”第六项改革任务“构建全国统一大市场”中提出，要建立健全统一规范、信息共享的招标投标和政府、事业单位、国有企业采购等公共资源交易平台体系，以实现项目全流程公开管理。

2024年4月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》从全局和战略高度提出，中国将从基础制度建设、市场设施建设等方面打造全国统一大市场。打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。

2024年7月，国务院办公厅印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（国办发〔2024〕33号）明确，要“推动政府采购法、招标投标法协调统一，提高政府采购法律法规体系的系统性、整体性、协同性，助力全国统一大市场建设”。

2024年8月，国务院国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）联合印发了《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号），标志着国有企业采购与供应链管理制度体系进入窗口期，整体交易规则趋势向政府采购靠拢。

2025年1月，国家发展改革委印发《全国统一大市场建设指引（试行）》（发改体改〔2024〕1742号），从维护统一的公平竞争制度、健全统一的社会信用制度、推动交易平台优化升级、加力破除地方保护和市场分割等4个方面，明确了关于招标投标、政府采购、公共资源交易在全国统一大市场建设中的工作导向。

采购人主体责任重构：从程序合规到“物有所值”的本质回归

当前，政府采购领域存在重程序轻结果、效率低下等突出问题。其根源在于未科学树立项目绩效目标，致使采购人主体责任落实不到位，偏离了“物有所值”的采购本质。部分采购实践中，存在以程序合规性简单替代结果正确性、以竞争激烈程度判定价格合理性的现象，将采购流程流于形式，甚至把“节约资金”异化为规避责任的托词。这种本末倒置的做法，使得采购工作主动或被动陷入“潜规则”泥沼，导致围标、串标、控标等违规行为频发，严重破坏市场公平竞争环境，削弱市场主体获得感，降低政府采购工作效能。构建绩效型政府采购制度，实现“花钱必问效，无效必问责”，已成为行业发展的迫切需求。其中，明确“谁采购、谁负责”的责任主体，厘清采购人权责边界，是推动政府采购事业高质量发展的关键突破口与当务之急。

从采购主体看，合同签订主体承担全部民事责任；从预算绩效管理角度看，部门（本级）和单位（下属）主要负责人对本部门本单位预算绩效负责；从内控管理机制看，按职能职责分工承担相应责任。在具体实践中，可能出现合同签订方并非单位预算主体，而是按内控管理机制分工的委托代理人的情况，从而混淆了“谁采购、谁负责”中的“谁”。

政府采购的采购人不同于一般采购人，具有广泛性和特殊性。采购人既是掌握公共资源和公权力的实体，也是行政监督、纪检监察特别关注的对象。《政府采购法》规范政府采购行为，不仅强调行政责任，作为交易主体，还需承担全部民事责任。优化营商环境、建立良好市场秩序、实现和发挥政府采购政策功能依赖于采购人。

《政府采购法》第十五条规定：“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。”采购人是上述单位依据内控管理制度，按内部机构职责分工形成的组织和实体。内控并非仅是管理层的责任，而是需要全体员工共同参与和执行。采购人的核心工作是将不同利益方协调一致，作为共同目标追求。按照业务（需求）、预算管理（资金）、采购、验收（使用）、资产管理等内部职能分工，由不同职能部门协同运作管理，形成机构分设，相关业务、环节和岗位之间相互监督和制约的政府采购全过程内控管理机制。同时，政府采购立法宗旨主要围绕促进廉政建设、防止腐败，首要目的是规范政府采购行为，在此基础上建立的内控管理机制机构、岗位设置也以相互制衡为出发点。有一定采购规模的单位还采用监管和采购职责由不同部门行使（管采分离）的运行模式。这样的内控机制在预防腐败、规范采购人行为等方面发挥着积极作用。

随着市场经济发展，政府采购规模不断扩大，需进一步强化采购人责任意识，提高采购效率，维护市场秩序。采购人内控管理机制被提升到首要位置。然而，从目前实践来看，采购人内控管理组织体系复杂、重叠交错，项目班子大多是临时组建，团队责任分界不清，职能部门之间协作和配合性差，更多关注本部门利益，统筹、归口管理难以实现。内控机制缺乏整体和项目服务意识，易产生内耗，导致绩效问责困难，管理成本高且办事效率低下。同时，一直以来，政府采购是寻租腐败问题的多发领域，采购人更是本单位纪检监察部门重点关注的对象。采购人的纪检监察部门应当参与政府采购活动，参与单位的政府采购内控管理。不过，随着中央纪委转职能、转方式、转作风的要求，强化监督执纪问责，让职能部门切实担负起一般性政府采购等工作的监督责任，纪检单位不再参与一般性政府采购的程序监督。行政监督、纪检监察主要依靠审计、巡视、财政抽查、整治行动、线索举报。为保障广大党员群众的监督权，纪检监察拓宽畅通检举控告渠道，确保每一位党员群众了解、掌握检举控告方式方法。这种倒逼机制犹如悬在采购人头上的“达摩克利斯之剑”，使得采购人时刻保持慎微慎独的态度，通过自我约束和管控，将遵规守纪“内化于心、外化于行”。因为稍有放松，就容易掉入“潜规则”陷阱。然而，当前这种内控管理机制在一定程度上抑制了采购人的创新活力，导致部分采购人出现畏首畏尾、明哲保身、墨守成规的现象。

如何破解机构分设、相互制衡带来的权责不对等、重程序轻结果的顽疾，进而推动政府效能提升，增强政府公信力和执行力？全面推进预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，也是政府治理方式实现深刻变革的破局之举。具体而言，应以财政预算绩效监管为抓手，按照“全方位（提升预算统筹能力）、全过程（覆盖预算编制、执行、监督全链条）、全覆盖（涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全口径）”的要求，从绩效水平、绩效理念和方法、绩效管理体系3个维度全面实施预算绩效管理。同时，依托科学技术（如预算一体化平台、大数据、人工智能应用），逐步完善互联互通的预算绩效“大数据”系统，为全面实施预算绩效管理提供重要支撑。推动绩效评价模式从以单位自评、部门评价为主，转变为以财政评价为主，并引入社会第三方机构和绩效专家参与，不断强化项目信息公开力度，加强社会舆论监督，将财政评价结果作为预算安排的重要依据。此外，需强化采购人主体责任，将绩效评价纳入部门领导班子年度考核：明确部门和单位主要负责人对本部门单位绩效管理负责，项目负责人对项目绩效负责，对重大项目的责任人实行终身责任追究制。总之，以项目绩效为基本目标，以高科技智能化的跨部门综合信息监控（整合税务、财政、市场、行业等部门信息）为手段，以精细化监督管理为抓手，推动采购人加强内控管理，落实权责对等，将绩效考核细化到具体环节、明确到具体责任人，从而实现政府采购“谁采购、谁负责”和“物有所值”的制度目标。未来，政府采购必将在规范采购行为的基本架构上，逐步从程序导向迈向绩效和结果导向。​

公平竞争博弈：政府采购领域“控标”乱象与规则突围

衡量一个地区经济发展成效，可从市场交易生态环境的优劣、市场交易规则的完善程度以及公平竞争的实现水平等维度综合评判。交易规则明确具体，直接针对人的行为，限制了适用者的自由裁量权。当规则和原则冲突时，明确的规则更易被适用和执行，只有在无法律规则可适用的情况下，法律原则才能作为弥补“规则漏洞”的手段发挥作用。

政府采购主要涉及两个市场体系，即依法必须招标的招投标市场体系和政府采购市场体系。两大市场的法律架构、运行环节与规制对象存在显著差异，但都需遵守《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》，以及《公平竞争审查条例》（国务院令第783号）等竞争规则。其核心要义是禁止垄断行为、禁止限制竞争行为、禁止不正当竞争行为。

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。交易过程实际上是不同利益方博弈的过程，既有当事人公利的较量，也交织着参与人私利的寻租。“控标”和“反控标”是常态。随着法规体系不断完善，以及全面从严治党、正风肃纪的高压态势，国家及地方行政监管机构密集出台规范招采秩序、促进公平竞争的市场交易规则，通过自上而下、由内而外的全面整治、围追堵截、查缺补漏，“程序控、需求控、文件控、评分控、专家控”愈发困难。不法分子逐渐转变为在交易规则外默契“做局”，游走于规则的灰色边缘地带，局中有局，手段更为隐蔽，过程更复杂，调查取证尤为困难。如何在信息不对称、不确定的环境下，持续优化营商环境，构建满足市场交易活动生存、发展，相互信任的交易规则，维护政府采购市场公平公正、竞争有序，实现公共资源的优质配置，是制度变革的目标和价值所在。

在工程招投标市场，权力集中、资金密集、资源富集、体量大，是“控标”围串标和腐败的滋生地，也是中央纪委坚决整治的领域。第二十届中央纪律检查委员会第四次全体会议提出，着重抓好金融、国企、能源、消防、烟草、医药、高校、体育、开发区、工程建设和招投标等领域系统整治。当前，串通投标犯罪案件呈现出犯罪主体多元化、犯罪手段隐蔽化、犯罪链条组织化的新特点和新动向，扰乱了招投标市场秩序，损害了经营主体合法权益。例如，安徽省破获最大串标案，中标金额累计48.41亿元，犯罪团伙“组织预谋、职业围标、高价卖标”，专门“围猎”上亿元项目；146家企业围标800万元项目，被没收2336万元投标保证金；“利用黑客手段”获取专家名单、“专家操盘手”、“照母山下集合”、“标王资质弄虚作假”、“中标人不干活，干活人中不了标”等现象层出不穷。

虽然招投标领域已构建较为健全的行业监管体系，招标文件与合同文本采用标准制式格式文件，市场专业化、电子化水平较高。但市场交易规则漏洞少，并不意味着交易规则无须完善。若市场逐渐将部分供应商边缘化，致使其脱离市场规则，通过围标串标、行贿受贿、欺诈中标等非法手段排除、限制竞争，或以不正当方式干预评标过程，不仅会让相关主体走上犯罪道路，还将给个人、家庭乃至国家带来不可挽回的重大损失。此外，若公民或企业的参与感、获得感、幸福感，以及制度运行效率无法得到有效提升，那么交易规则、评审机制、择优机制、失信惩罚绩效机制也亟待变革。

招投标领域交易规则不仅关乎招投标市场秩序，更与工程质量、经营主体合法权益、底层民生保障，以及上下游工业配套产品的健康发展密切相关。这是因为合同履约过程，包括图纸执行、工程量清单核算、材料设备供应等，均需在施工过程中严格按照合同约定落实。在合同法律关系中，合同主体在意思自治与信赖保护的权衡中，往往更倾向于信赖原则。这是因为在民法范畴内，法律行为中的信赖要素既关键又复杂。目前，部分地区推行的“评定分离”“双盲评审”政策，便是极具价值的探索实践。这些举措能够全面压实招标人主体责任，将招标人从幕后推向台前，实现权责利的对等统一，进而促使招标人在招标计划制定、招标公告发布、招标人代表选派、招标文件编制、中标结果确定、资金支付管理、履约验收等关键环节，严格执行“三重一大”决策程序。

因涉及品目繁多、行业广泛，在政府采购中采购人面临诸多困境，如行业壁垒、法规体系矛盾，以及行业规范与技术标准不统一等问题，这也凸显了构建统一大市场的迫切必要性。采购人作为采购文件公平竞争审查的责任主体，依据《政府采购法》第三条规定，对采购文件开展公平竞争审查是其履行政府采购活动公平竞争义务的基本要求。同时，根据《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号），在采购活动启动前，采购人需对采购文件进行非歧视性审查、竞争性审查、采购政策审查及履约风险审查。

当前，由采购人组织开展公平竞争审查面临三大难题。其一，难以平衡本单位利益与潜在交易相对方（意向方）利益。在实践中，质量最优、价格最低的供应商未必契合采购人实际需求，能够匹配单位利益最大化的供应商才是合适之选。其二，采购人在专业、采购政策把握和市场参与度等方面存在不足，甚至受限于代理机构和生产厂家（报备制）。其三，采购人内控机制存在制衡难题，内部利益关系错综复杂，统筹归口管理难度较大。现行与采购人公平竞争审查配套的行政监管审查体系，主要依托投诉、举报、巡查、审计和双随机抽查制度，这种事后监管模式加剧了采购人公平竞争审查结果的不确定性。

采购人开展公平竞争审查的依据包括法律法规、财政判例及答复、财政指导性案例、政府采购负面清单等。然而，由于缺乏行业体系支持、存在信息不对称问题且市场参与度不足，采购人确定采购需求主要依赖前期市场调研和与合作（意向）供应商的信息反馈，缺乏精准、系统且公平的成本测算机制。这使得采购工作极易受“潜规则”干扰，导致采购文件成为“控标”问题高发领域。例如，在采购文件条款设置中，以不合理条件对供应商实行差别待遇、歧视待遇；评审标准分值设置与服务质量无关，未科学合理设定量化指标，且评审分值与评审因素量化指标不对应等。此外，采购文件不规范和供应商响应文件不严谨的情况，还使得恶意质疑投诉成为不法分子“控标”牟利的手段。

“持续过紧日子”是财政支出的长期趋势，核心在于提高资金使用效率，将资源精准投向关键领域。“带量采购，以量换价”、制定统一需求标准、明确个性化定制与合作创新的界限，将成为政府采购未来发展方向。具体而言，非定制类货物采购应强化集中采购模式；定制类货物和服务采购，则需将公平竞争机制前置到需求阶段，通过二次竞争实现充分公平竞争。

针对法律规则难以涵盖所有情形导致的不公平竞争问题，可借鉴党的十八大报告中关于社会信用体系建设的规划。该体系涵盖政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信4个方面。通过建立健全跨部门协调监管和联合惩戒机制，构建“一地受罚，处处受制”的信用监督、警示和惩戒体系。

谈及建立健全跨部门协调监管，就不得不探讨《中华人民共和国招标投标法》和《政府采购法》“两法合一”的问题。工程招标投标规范的是从招标文件编制到合同签订的采购程序，属于政府采购程序和方式的一部分。然而，两法在资金适用对象和范围、资格要求等方面对当事人采购行为的规范存在差异。相较于招投标市场，政府采购领域供应商参与门槛较高，若供应商在采购活动前3年内存在重大违法记录（如受到200万元以上较大数额罚款）或刑事处罚，将被一票否决。这对于有特殊资质要求、具备一定经营规模的企业，尤其是特大型企业而言，面临较大挑战，例如员工劳资纠纷、行贿行为、分公司违规受罚等情况，都可能致使企业丧失市场竞争机会，进而影响企业生存发展，波及合规项目的正常运营和守法员工的生计。因此，两法虽各自独立执行，但在现行制度框架下，并无实质性冲突，二者的存在均有其合理性，暂无须合并。

法治底色与契约精神：政府采购现代化的底层逻辑

社会主义市场经济本质上是法治经济。党的二十大报告将“社会主义市场经济体制更加完善”列为未来5年我国发展的主要目标任务之一，并对构建高水平社会主义市场经济体制作出战略部署。要推动经济发展在法治轨道上运行，打造市场化、法治化、国际化的世界一流营商环境。

建设全国统一大市场，必须坚持法治思维和法律程序，确保高效规范、公平竞争、充分开放。这不仅要求市场主体严格遵守平等、自愿、公平、诚信、绿色和公序良俗等民事基本原则，更要将契约精神深植于社会文化之中，避免因片面追求程序正确或短期利益而损害法治精神和市场秩序。

近年来，全国统一大市场建设的顶层设计不断完善，重点任务扎实推进，招标采购领域也迎来深刻变革。2024年以来，国家相关部门坚持稳中求进工作总基调，秉持“先立后破”原则，出台了一系列新政策。例如，国务院发布《保障中小企业款项支付条例》（国务院令第802号）；财政部发布《关于政府采购领域本国产品标准及实施政策有关事项的通知（征求意见稿）》、《政府采购代理机构监督检查暂行办法》（财库〔2024〕27号）、《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》（财办库〔2024〕265号）等；国家发展改革委发布《招标投标领域公平竞争审查规则》（国家发展改革委等八部门令第16号）、《评标专家和评标专家库管理办法》（国家发展改革委令第26号）等。此外，部分地区为遏制围串标，颁布政策试行暗标评审、网络远程评标、异地评标、跨省评标、盲抽暗评、AI人工智能评标、实行“三盲一共享”（盲投、盲抽、盲评）等，利用大数据技术构建围标串标监测体系。

站在“十四五”收官与“十五五”谋篇的历史节点，政府采购的系统性变革已不仅是制度优化的技术命题，更是关乎国家治理现代化的战略抉择。从“两法合一”的监管协同到绩效导向的责任归位，从破除地方保护的统一大市场构建到数字技术赋能的规则透明化，政府采购正以契约精神为纽带，推动市场秩序从“行政主导”向“法治主导”跃迁。这一过程中，唯有以新质生产力为引擎，将公平竞争的市场基因、绩效优先的治理逻辑、协同监管的制度设计深度融合，才能真正释放政府采购在扩内需、稳增长、促创新中的枢纽价值，为中国式现代化注入持久动力。

（作者单位：新华通讯社办公厅政府采购处）