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2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号，以下简称《发展意见》），要求完善工程建设组织模式，培育全过程工程咨询。这是国家在建筑工程全产业链中首次明确提出“全过程工程咨询”这一概念。
2019年3月，住房和城乡建设部、国家发展和改革委联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。
这两个文件的发布，拉开了建设工程项目管理模式全面改革的序幕，改变了传统建设项目管理的模式，是一次颠覆性的创新和发展，是与国际接轨，践行“走出去”发展的重大战略决策。在为各类工程项目管理及专业咨询企业提供重大机遇的同时，也对企业提出了转型升级的更高要求。
招标代理机构如何成为相关业务的牵头方
传统模式下，项目各方只需要具备各自专业技术水平即可，对其他专业不必深究。如：设计单位在完成设计后，一般会出具设计概算/预算，但精度不会太高，可能会出现数据粗糙失真，缺乏实时性或前瞻性，与专业造价咨询公司存在一定差距。所以在施工招标中，设计单位的概算/预算一般不会直接作为招标控制价，而需要另一家专业造价咨询机构来编制招标控制价。监理单位作为项目控制、管理、协调的执行机构，主要负责控制项目质量和进度，成本控制的作用相对较弱，如工程变更的成本控制实际主要由设计单位和造价咨询单位负责，而设计单位在工程变更时一般首先考虑的是安全和满足规范，造价是其次的。在出具了相关的设计变更后，由造价咨询单位编制相应的工程造价变更费用。如果业主认为费用过高，又会反过来要求设计单位重新做设计变更。在实际工作中也发生过反复设计、造价的情况，相关各方只直接对业主提供单项服务，业主需要花费大量时间与相关各方进行沟通协调，如果业主缺少专业人员，很可能还会被某个咨询单位“牵着走”，既使得效率低下又会增加成本，还可能影响工程进度。由此可见，传统项目管理全过程分割，导致相互间互不负责，缺乏总体控制责任者。
基于上述情况，《指导意见》一针见血地指出，随着我国固定资产投资项目建设水平逐步提高，为更好地实现投资建设意图，投资者或建设单位在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强。这种需求与现行制度造成的单项服务供给模式之间的矛盾日益突出。为深化工程领域咨询服务供给侧结构性改革，破解工程咨询市场供需矛盾，必须完善政策措施，创新咨询服务组织实施方式，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式，为固定资产投资及工程建设活动提供高质量智力技术服务，全面提升投资效益、工程建设质量和运营效率，推动高质量发展。
而全过程工程咨询，则是由一个单位（或多个单位联合体）承担建设项目全流程中除施工外的全部（或部分）项目管理/咨询工作，项目业主只负责对接牵头单位即可。这样一来，各相关专业间可实现无缝对接，传统模式下由业主承担的各种协调配合工作转为全过程咨询单位内部协调沟通工作，业主也不需要具备固定的专业技术人员，实现了综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求，解决了传统单项服务供给模式形成的矛盾。
一个建设工程项目，其全流程大致应包括市场调研、项目建设书（及投资估算）、可行性研究（及投资估算）、地质勘察、初步/方案设计（及概算）、施工图设计（及预算）、招标清单及控制价编制、招标、施工、监理、施工过程造价控制、竣工结（决）算及后评价等。在传统模式的实施过程中，各专业项目几乎都会经过独立的招标采购流程。招标代理机构要对所有相关专业都有基本的了解（如各专业的实施时间、技术规范要求、合同协议条款等），才能做好招标代理业务。
全过程工程咨询是一个系统工程，涉及专业多，各专业的技术要求不一，各专业间又有不同程度的制约和联系。作为牵头方，要实现对项目的整体全面掌控，对各专业的基本要求和技术规范要有一定了解，还要熟悉各专业之间的制约和联系以及合同主要条款，关键还要具备优秀的沟通协调能力。
一般人可能认为，牵头方应该由专业技术要求最高的单位来担任，如设计单位。但笔者通过多年建设行业工作经历认为，专业水平高并不一定能胜任全过程工程咨询牵头方的职责。如著名的曼哈顿计划，该项目造出了人类历史上第一颗原子弹。但其领导人只是美国陆军工程兵团的格罗夫斯上校（后晋升为少将），而该项目中最著名的物理学家奥本海默只是作为理论和技术负责人。该项目雇佣超过13万人，涉及城市超过30个，其中一些地点设在美国、英国和加拿大。正因为格罗夫斯上校具有军方背景、可调动的资源以及个人优秀的沟通协调能力，最终完成了这个伟大的工程。试想，如果由奥本海默来领导这个项目，效果会如何？同理，设计专业人员正因为对本专业钻研太深而无暇顾及其他专业，对项目整体掌控力可能不足。如果去咨询设计单位，设计完成后，造价咨询单位需要多长时间编制招标清单和控制价，什么时间能开始招标，招标要具备哪些前置条件，何时开始监理招标，施工单位何时进场，工程进度款如何支付等等，关于这些问题，很可能设计单位无法全面回答。
而对于上述所有关于全过程咨询牵头方的要求，招标代理机构具有天然优势。招标代理工作涉及各行各业，在业务工作中对各行各业（包括可研、勘察、设计、施工、监理、造价）的需求都必须清晰明了，才能准确编制招标采购文件，包括相关合同协议主要条款，才能为最终实现招标采购目的打下基础。最为关键的是，全过程工程咨询的核心在于合同管理，而每个专业招标采购文件中必然会涉及合同条款。招标代理机构通过众多专业招标采购项目的历练，对各专业的合同主要条款已有相当程度的理解，对项目整体流程也较为熟悉，优势就是“面面俱到”，可以和项目各方充分沟通协调，从而具备对项目全面的把控能力。
招标代理机构主导全过程工程咨询面临的问题
一是目前招标代理行业整体专业水平要求不高，作为牵头方可能自信不够，造成沟通协调不畅。我国曾从2007年开始招标师职业水平考试，但在几年后就取消，招标采购从业人员入门门槛较低，而其他专业人员大都需要具备相应的执（职）业资格，如咨询工程师、造价工程师、建筑工程师、结构工程师、监理工程师、建造师等。这样一对比，招标代理机构专业人员似乎“低人一等”，作为牵头的负责人有些勉强，尤其是沟通协调能力不足的话，不能让人信服。
二是合同管理水平不足。合同管理是全过程工程咨询的核心，要对项目实施中各专业合同的订立、履行、变更、终止、违约、索赔、争议处理等进行全方位管理。这就要求牵头人具备法学、经济学和管理学相关专业知识和能力，能解决项目实施过程中发生的各种纠纷、争议。目前招标代理机构的合同管理还处于较低的水平，能够从事合同管理的专业人员不多，水平参差不齐。许多项目招标环节因时间紧迫或专业水平不够等，招标文件合同条款不完善甚至空白，给后期项目实施带来诸多问题和纠纷。事实上，工程项目的招标文件、承发包合同及计价方式的选择是否恰当、条款是否完备、严谨，均是工程能否顺利实施的关键。
三是缺少项目管理复合型人才。全过程工程咨询要求牵头负责人是项目的领导者、组织者、管理者和责任人，需要具备多项甚至全部的咨询服务专业知识，对工程技术、经济学、管理学、法学等方面的知识要有较深了解，具备专业咨询能力及良好的沟通协调能力，才能够胜任这项职责。而招标代理机构因为行业发展的历史背景和现状等原因，专业水平参差不齐，专业人才在质和量上均不足，项目管理复合型人才更是稀缺，这正是目前招标代理机构作为全过程工程咨询牵头方最大的问题。
解决方法及建议
代理机构想要在全咨业务中发挥积极作用，应作出以下努力，发展壮大自身。
一是顺应发展趋势，提升专业技术能力和自信力。尽管招标师职业水平考试已取消，但中国招标投标协会组织了“招标采购从业人员专业技术能力评价”，笔者也参加过测试，其专业度很高，要想通过初级水平并不容易。取得此评价证书，一定程度上能说明已具备相当的专业水平。更值得庆贺的是，《中华人民共和国职业分类大典（2022年版）》（以下简称《职业大典》）正式对外发布，招标采购专业人员作为新增职业岗位纳入《职业大典》第二大类专业技术人员第6中类经济和金融专业人员第7小类商务专业人员第15细类，职业岗位编号（GBM2060715)。其工作任务是：
1.研究、评估拟招标采购的项目，制订招标采购方案；
2.组织实施和管理招标采购过程，操作电子化交易工具并进行交易；
3.协助解决招标采购过程中出现的争议；
4.制订并协助订立、管理招标采购合同；
5.提供招标采购活动的法规政策咨询和业务流程指导。
招标采购专业人员职业岗位的确立有助于提升招标采购从业人员的职业认同感、职业归属感、职业约束力和职业责任感，增强招标采购从业人员专业自信力、自律诚信意识、强化行业责任、规范从业行为，为更好规范招标采购市场行为，促进行业健康有序发展，推动招标采购行业高质量发展提供人才保障。中招协也表示，将按照《职业大典》对招标采购专业人员的职业素养要求优化招标采购从业人员能力测评制度，更新招标采购从业人员知识能力体系，更好地推动招标采购行业发展。
二是努力提升合同管理水平。《职业大典》明确，招标采购专业人员的工作任务之一就是制订并协助订立、管理招标采购合同。可以看出，合同管理是今后招标采购专业人员的必备技能，全过程工程咨询的核心即在于合同管理。因此，代理机构势必要加强合同管理的专业培训。但合同管理能力并非一朝一夕就可以掌握，建议招标代理机构进一步加强合同管理方面的专业培训，提升合同管理水平。
三是加强项目管理复合型人才队伍建设。《指导意见》指出，咨询单位要高度重视全过程工程咨询项目负责人及专业人才的培养，加强技术、经济、管理及法律等知识培训，培养一批符合全过程工程咨询服务需求的综合型人才，为开展全过程工程咨询业务提供支撑。企业的核心竞争力说到底还是人才的竞争。招标代理机构要做好全过程工程咨询的牵头方，势必要强化人才战略。除了具备专业人才外，还要具备项目管理复合型人才，要求懂法规、明合同、会算账、晓收益、能创新。简单来讲就是，设计要懂造价，造价要懂监理，监理要懂招标，招标的要什么都懂，因为你是牵头人，还得懂法律，那是业主最喜欢的。
结语
在国家大力推行全过程工程咨询业务的背景下，涉及工程全过程的各方均面临着机遇和挑战。招标代理机构存在的问题和不足很明显，但优势也是其他各方不能比拟的。这是招标代理机构升级转型的时代呼唤和大好机会，是值得有此志愿的代理机构调整自身中长期发展规划和资源配置、深入研究的重要课题。期盼在未来的全过程工程咨询领域，招标代理机构能够成为主导的一方。
（作者单位：四川国际招标有限责任公司）
（责编：郭鑫）
