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公立医院是我国医疗卫生服务体系的主体，推进公立医院治理体系和治理能力现代化是当前重要的医改内容。而招标采购是医院治理体系的重要组成部分，根据公立医院实际情况和运行需要，全面了解公立医院医院治理能力提升的采购管理体系建设是医院发展和功能实现的必然要求。本文基于安徽省39家公立三级医院招标采购管理体系的调查，从公立医院治理体系和治理能力提升的视角对公立医院招标采购建设展开分析，推动医院招标采购的标准化管理体系建设。
背景
调查目的
2021年10月，在安徽省招标采购协会组织下，安徽招标采购医院专业委员会对安徽省39家三级医院进行了三级公立医院招标采购调查，其中三甲医院20家（占比51.28%），三乙医院3家（占比7.69%），未定级医院16家（占比41.03%）。本次调查目的是为贯彻医疗卫生系统“全面落实规范和加强政府采购管理三年专项行动”（以下简称“三年行动”），提升规范高效医疗服务提供参考，更好地了解三级医院采购组织架构、采购管理定位、制度建设和采购培训需求，对提升医院招标采购现代化治理提出建议。
调查问卷内容设计和调查方法
此次调查问卷根据文献和实际工作情况分为8个部分32个问题，包括采购理念、采购管理组织、采购方式、供应商管理、质量管理、采购绩效管理、信息化进展、人员管理和风险管理等内容。研究采用了分层抽样调查和调查问卷的方式进行，用二维码扫码提交的方式进行线上答卷和汇总分析，每一家三级公立医院抽取一位招标采购管理人员进行调查，共收到问卷39份，填写完整，视为合格。
调查基本数据结果与分析
管理理念与管理组织
管理理念对统一招标采购部门工作价值观具有重要作用。本研究将招标采购理念总结为低价、合乎需求、规范要求、社会责任、可持续发展、合作共赢、其他，限选3个，排名按高低依次为规范要求、合乎需求和低价，具体见表1。但仍有13家医院（占比33.3%）选择有管理理念但不明确。
表1 安徽39家三级公立医院重点关注的招标采购理念
目前三级公立医院对招标采购活动主要采取分散、部分集中和集中三种管理模式。其中，集中设置招标采购组织有利于提高专业性和规范性，降低招标采购风险，逐渐成为招标采购组织趋势。本次调查所涉及的安徽三级公立医院中，有29家医院（占比74.36%）设立了集中采购部门，有10家医院（占比25.64%）设立了分散采购部门，其中政府采购占比各不相同，具体见图1，政府采购项目整体占比不高。在所有采购活动中，政府采购项目占比＜5%的医院达54%。采取招标的形式主要是以公开招标为主（占比92.31%），尚有3家分别选择了比选、谈判和非招标。对三级公立医院招标采购活动涉及范围列举出7个业务调查结果，详见表2。
图1 安徽39家三级公立医院政府采购金额占采购总体的比例
表2 安徽39家三级公立医院招标采购业务内容
医院招标采购管理制度建设
制度建设是保证招标采购工作规范化的根本。在本次调查中，招标采购管理制度主要调查招标代理服务管理制度、供应商管理制度、质量管理制度、绩效管理制度的制定、落实和改进的全流程管理等。
在招标代理服务管理方面，39家三级公立医院选择招标代理服务的数量是1-4个。在代理机构的选择程序上，只有17家（占比43.59%）是经过招标选择代理机构并全程开展服务质量考评的。有3家医院（占比7.69%）的招标服务代理公司没有经过招标，存在一定的风险。另外，对招标代理机构考核不完善和缺乏管理的分别为14家（占比35.90%）和5家（占比12.80%），合计19家（占比48.7%），值得引起警惕和关注。
关于供应商管理制度，在“供应商管理是否建立全程制度并执行”的调查中，39家三级公立医院中，有17家医院（占比43.59%）选择此项工作不属于本部门职责，部分建立制度并执行和未执行的分别有8家（占比20.51%）和6家（占比15.38%）；仅有8家（占比20.51%）选择建立了供应商名单、选择规则、评价、考评和退出制度并执行。对于“贵科室是否负责供应商关系管理”的问题，仅有12家（占比30.77%）选择负责供应商招标并进行有效管理，其中对“供应商管理评价是否多部门评价”的，选择“无多部门合作制度和不知道”的分别为10家和7家，合计17家，占比为25.64%和17.95%，合计占比43.58%，仅有12家（占比30.77%）选择“实行了多部门评价并定期执行，效果很好”。选择“供应商黑名单制度建立并定期公示”的仅2家（占比5.13%），有14家（占比35.90%）建立了供应商黑名单制度但从未公布，有22家（占比56.41%）还没有建立供应商黑名单制度。
关于招标采购质量管理制度，有12家（占比30.77%）建立了质量管理体系，设置了质量目标和指标，剩余的27家（占比79.23%）没有建立质量目标和指标；定期对招标采购质量进行分析改进制度建立并执行很好的为8家（占比20.51%），还没有建立的25家（占比64.1%），有6家（占比15.38%）建立了相关制度但执行较差。在招标绩效管理中，仅仅有4家（占比10.26%）建立了考核指标，有27家（占比69.23%）没有建立，有8家（占比20.51%）建立了招标绩效管理，但认为执行较差。在招标采购绩效管理指标中，对列出的7个指标中的采购项目计划完成率、项目执行时间、采购预算结余比，医院选择数量分别为36（占比92.31%）、31（占比79.49%）和26（占比66.67%），位列前三名，有效投诉率、流标和废标数量、合同签订时间医院选择数量分别为24（占比61.54%）、24（占比61.54%）、22（占比56.41%）。具体见表3。说明相关医院对及时、低价完成采购关注比较高，但对投诉、流标和合同等招标后环节关注不足。
表3 安徽39家三级公立医院招标采购绩效管理指标内容
信息化建设与监督情况
医院招标采购信息化建设是提升现代化治理能力的重要工具。在本次调查中，39家三级公立医院中，有10家（占比25.64%）建立了招标采购信息化系统并认为执行很好，有25家（占比64.10%）尚未建立，还有4家（占比64.10%）已经建立但自评效果较差。关于信息化平台是合作建立还是定制的问题，有29家（占比74.36%）认为定制更好，有2家（占比5.13%）选择均可。信息化模块中调查表中设计了计划导入、电子评标、电子应标、电子合同、文件管理、供应商管理等6部分内容，39家医院中对应选择数量分别为29（占比74.36%）、24（占比61.54%）、24（占比61.54%）、23（占比58.97%）、27（占比69.23%）、24（占比61.54%）、27（占比43.59%），具体见表4。
表4 安徽39家三级公立医院招标采购信息化模块内容
医院招标采购工作牵涉金额多、竞争风险大、关注度高，本次调查设计了5个风险合规调查问题。在内部控制问题上，有17家医院（占比43.59%）建立了招标采购内部控制制度并执行很好，有10家（占比25.64%）建立了但执行较差，有12家（占比30.77%）没有建立但认为很重要。在审计督察调查中，39家医院中有23家（占比58.97%）的审计部门定期进行审计监督并执行很好，有8家尚未建立定期审计制度，有8家建立了定期审计制度但执行较差，合计占比41.02%,有26家医院（占比66.67%）的纪检部门定期进行监督并执行很好，但仍有4家（占比10.26%）未定期监督，有9家（占比23.08%）实行了监督但评价执行较差。对招标采购投诉质疑，有21家医院（占比53.85%）建立了专人负责制度并执行很好，有8家（占比20.51%）尚未建立相关制度，有10家（占比25.64%）建立了专人负责制度但评价执行不到位。关于终止或更改合同管理制度，建立并执行很好的39家三级公立医院中有14家（占比35.90%），13家医院（占比33.33%）尚未建立相关制度，11家医院（占比28.21%）建立了制度但执行较差。
招采人员培训情况
医院招标采购专业性、政策依赖性强，故需要配备一定招标采购人员并进行专业培训。在本次调查中，相关医院配备招标采购专业人员不超过10人，其中进行过专业培训低于4人（含4人）的为30家医院（占比76.92%），4人以上的为9家（占比23.08%），有23家选择进行了内外部培训，其中3家有详细的培训计划，占比为7.69%，有6家（占比%）没有开展专业培训，有10家（占比25.64%）仅仅进行内部学习；在医院培训中，对领导、部门中层和基层员工需要培训的选择数量分别为26（占比66.67%）、36（占比92.31%）、26（占比66.67%），感兴趣的内容包括行业政策及形势、实务操作、案例分析及其他，各医院选择数量分别是29（占比74.36%）、38（占比97.44%）、32（占比82.05%）和4（占比10.26%）；培训方式采取专题讲授、案例分析、交流研讨和参观考察，各医院选择数量分别是15（占比38.46%）、15（占比38.46%）、5（占比12.82%）和4（占比10.26%），培训时间为周末和工作日，各医院选择占比分别为21（占比53.85%）和18（占比46.15%）；时长均为一天以上，选择一天和两天的医院数量分别为14（占比35.90%）和23（占比58.97%）。
安徽三级公立医院招标采购治理能力特点
医院招标采购治理体系建设是医院管理思路和模式的直接反映，也是医院治理体系和治理能力建设的体现。根据上述调研和分析，安徽三级公立医院比较重视招标采购工作，在规范化治理方面有了不同程度的进展，大多数初步建立了招标采购治理体系，包括基本形成明确的招标采购理念，以集中招标采购组织形式为主，有一定的专业人员，建立了基本的招标采购制度体系，包括管理制度、业务流程和监督审计制度等，开展质量监督和内审成为共识。在调查中，加强人员培训和加快信息化是最迫切的需求。
采购管理理念明确，管理形式基本集中
医院采购管理对于医院总体营运成本控制起着关键作用。从调研结果看，安徽39家三级公立医院基本形成了依法采购、满足需求、节约的招标采购理念，降低采购管理成本直接影响着医院的营运效率的提高，体现了医院招标采购规范管理和成本管控的内涵治理理念：基本上采取了“统一领导、分级采购、分事行权”相对独立和集中的招标采购组织，使招标采购工作在统一平台和标准下进行。此外，不难看出，三级公立医院招标采购活动涉及的项目行业广、数量多、种类复杂，协同治理理念和精细化管理还有待提高。
采购制度体系基本形成，多部门协同治理落实有待提升
构建规范、完整制度体系是实现医院治理能力现代化的必然要求，在三年行动中招标采购制度建设也作为重点监督内容。从调研情况看，大多数三级公立医院已建立基本制度体系，顺应了采购管理精细化、现代化的趋势和要求，为提升高效治理能力现代化提供了坚实保证。但值得注意的是，不仅要重视制度的制定，更应重视制度的执行。尤其是按照内控管理，招标采购执行部门要分权制约，协同落实治理职能，如招标代理服务制度、供应商管理制度等。
信息化和监督情况
招标采购信息化是提高招标采购治理水平规范化、程序化重要的路径。从本次调查结果来看，目前受调查的三级公立医院中，仅有一半建立了招标采购信息系统，包括一定的功能模块，但与直接的数据分析及运营决策信息集成的智慧招采建设相比还有很大差距。内控制度建设是现代医院管理制度的重要组成部分，审计、纪委和投诉质疑处理是保证招标公平接受监督的重要抓手，本次调查显示，相关医院重视监督工作，但存在重制度轻考核，相关部门配合力度较弱和制度落实不到位的情况。
人员培训情况
人员是部门发展的重要力量。公立医院招采部门人员不足是常态，招采人员规范化培训尚未建立，以外部培训为主，相比其他专业内部培训能力不足，可能和人员不足有关，也可能重视程度不够。在培训人员类别中，除了本专业人员，对相关部门和领导干部的培训日益受到重视。另外，培训内容比较丰富，形式多样，基本集中在周末，2天的会议日程可以满足培训需要。
三级公立医院招标采购现代化治理建设建议
从本次调查看，大部分三级公立医院对招标采购工作比较重视，管理工作基础较好，有强烈的规范管理理念，有功能明确的组织架构和一定的管理体系。从现代化治理角度，笔者提出以下建议。
加强管理体系的系统化建设
医院招标管理体系建设是一个系统化工程，包括组织架构、制度建设、内控管理和信息化建设等。无论是三年行动还是医院内控工作要求，包括医院经济工作计划中均把医院体系化建设作为重点。从调查结果看，大多数医院意识到了这项工作的重要性，但无论是招标采购理念还是制度建设，往往重建设轻执行，没有建立全程全员的系统理念。而信息化建设更是系统工程，需要避免投入大量时间、资金和精力，但成为信息“孤岛”，不能实现高层次的管理需要。建议树立系统思维，提高从业人员尤其是管理者的质量管理意识，同时加强管理工具学习，推行体系建设标准化，如ISO9001、ISO3000等。
联合多部门加强全流程落实，实行多方协作治理
招标采购工作存在内外多个利益相关者，在坚持“制度管人，流程管事”的同时，要确保制度的执行力，注意部门间的分工协作，协调配合和相互监督，形成工作合力。如招标前的需求讨论和招标后的合同落实效果监督、招标中的关键环节监督等。
提高人员素质和政策执行力
招标采购工作专业性、技术性、政策性都非常强，管理理念不清晰，和管理人员流动性大、管理知识不足有关。建议加强培训，如有必要，可聘请第三方对管理人员实行凭证上岗制度，持续加强招标采购人员法律法规、政策制度、专业知识、业务流程的培训，建立一支遵章守纪、严谨求实、技术过硬的专业招标采购管理队伍。
由于本次调查对象仅限于涉及招标采购工作的管理部门人员，数量偏少，调查医院范围也局限于三级公立医院，调查结果可能存在一定偏差。整体上来看，构建组织完善、权责清晰、运行高效、监督有力的公立三级医院招标采购管理体系，基本形成维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院招标采购运行新机制和决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的治理机制，促进医院管理规范化、精细化、科学化，是一个长期持续的过程。只有摸清现状，做好调研，针对需求进行适当调整，才有可能逐步达到医改的目的。
〔作者单位：中国科学技术大学附属第一医院（安徽省立医院）招采中心、中国科学技术大学管理学院、安徽省招标采购协会〕
（责编：彭淑荣）
