如何做好政府采购需求制定工作

采购需求是政府采购工作的基础，采购需求是否科学、准确、完整、细致、合法、合规，是实现政府采购目标的前提。如果前期采购需求没有做好，那么会使后面的采购步骤产生缺陷、采购程序流于形式。
采购需求的重要性
采购需求影响采购的全周期，是政府采购项目的生命线，《政府采购法实施条例》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）都对采购需求做了相关规定。
《政府采购法实施条例》涉及采购需求的规定如下：
第十一条　采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。
第十五条　采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。
采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）涉及采购需求的规定如下：
第十条　采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。
第十一条　采购需求应当完整、明确，包括以下内容：
（一）采购标的需实现的功能或者目标，以及为落实政府采购政策需满足的要求；
（二）采购标的需执行的国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范；
（三）采购标的需满足的质量、安全、技术规格、物理特性等要求；
（四）采购标的的数量、采购项目交付或者实施的时间和地点；
（五）采购标的需满足的服务标准、期限、效率等要求；
（六）采购标的的验收标准；
（七）采购标的的其他技术、服务等要求。
第十三条　公开招标公告应当包括以下主要内容：
（三）采购人的采购需求；
第二十条　采购人或者采购代理机构应当根据采购项目的特点和采购需求编制招标文件。
第五十五条 综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求，且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人为中标候选人的评标方法。
评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。
法律法规对采购需求做了如此多的规定，采购需求的重要性不言而喻，采购需求不详细具体会给后续采购过程带来一系列的问题。
采购需求编制不到位的原因
采购需求编制不到位主要表现在两个方面，一方面表现为项目采购需求不够科学、细致、准确和完整，投标人无法准确了解采购人需求，从而造成投标混乱；另一方面表现为采购需求具有倾向性、限制性、不合法、不合规，造成招标人被少数投标人绑架或投标人数量不足，容易形成围标串标的事件。
采购需求编制不到位的原因较多，总结归纳分为以下几点：
1.未完全按招标法律法规规定编制采购需求，造成采购需求编制不完整、明确。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十一条明确规定了采购需求应包括的内容，采购人制定采购需求时往往不能覆盖87号令的规定，造成采购项目的内容缺失和采购边界不明确。
2.市场调研不充分。对市场的供需关系、产品的技术性能、市场价格等因素调研不清楚，将直接影响采购需求制定的质量。
3.采购人员业务不精或缺乏专业的采购人员。政府采购涉及标的物品种繁多，靠某个采购人员的专业技术，很难编制完整的采购需求，采购人往往会让招标代理机构代笔，招标代理机构通常也只擅长招标采购流程和相关法律法规，对制定采购需求也不是很专业。
4.受供应商的影响，采购中存在限制性因素。采购人员在制定采购需求时，喜欢直接向供应商寻求技术参数，有些采购人员不加辨识的将供应商提供的技术参数用于采购需求中，往往使采购需求中存在一些限制性，违反了相关的法律法规。

采购需求的编制要点
采购需求通常要包括标的需实现功能或者目标，需落实的政府采购政策、相关的标准、安全及质量、技术规格和特性、数量、交付时间及地点、验收标准和售后服务等。编制采购需求应注意以下几个要点：
1.发挥采购人的主体责任。采购人作为采购标的物的最终使用者或管理者，标的物的质量好坏、是否满足使用要求，应该是采购人最为关心的事情。采购人只有把控好采购需求这条主线，才能采购到合格的标的物，实现采购目标。
2.强化采购代理机构在采购需求编制中的作用。法律已经赋予了代理机构对采购需求的责任，采购人委托代理机构的，应明确代理机构可以根据采购人委托，参与采购需求的编制工作，帮助采购人完善技术标准、明确需求目标、保障需求实现，推进政府采购代理机构从“程序代理”向“需求代理”的转型，逐步实现政府采购专业化的目标。
3.充分的市场调研和准确的价格测算。市场调研是编制采购需求前提，没有对市场进行深入的调研，就编不出好的政府采购需求，所以市场调研一定要花时间、下功夫去做，不能拿过时的信息和以往的经验确定采购需求。在市场调研中，产品总有高低贵贱之分，根据采购需求和市场调研情况进行价格测算是政府采购成功的必要条件。
4.落实采购政策和执行相关标准。政府采购政策包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等；相关标准包括国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规
范。采购需求制定时，应明确落实采购政策和执行相关标准，否则将会造成采购项目不合法合规。
5.细化技术参数。确定技术参数是采购需求编制的一项基本工作，也是对价格、政策和标准等的量化。采购人员确定技术参数时应根据标的物的功能及者目标分析和量化市场调研结果，技术参数确定时一定要清晰完成、特征明确、技术数值范围合理，切不可出现模棱两可、边界不清和倾向性等情况。
6.采购需求论证。采购需求的技术标准、规格、质量目标、服务要求等应在招标前进行论证，因采购人员专业性不足造成采购需求难以明确细化的，可以请采购咨询专家或有关行业专家参与采购需求的论证。
7.采购需求预公示和专家论证。许多省市现已采用了采购需求预公示，在采购文件正式发布前，采购单位已经将采购需求进行了社会公示，这样做有三点好处：一是引起了采购人对采购需求编制的重视程度，严把采购需求审核关，使采购需求符合采购人的管理和使用目标，实现物有所值；二是有利于排查倾向性条件和完善采购需求，通过潜在投标人的意见和建议，不断变更和修改采购需求，使之更加完整、合理，避免后期的质疑投诉；三是有利于政府采购的公开力度，增强社会力量的监督，防止腐败现象。
采购需求是采购的源头，是采购评审、合同签订、履约验收的重要依据，足以可见其重要性，财政部最新发布的《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》第五条规定“推进采购意向公开。采购意向包括主要采购项目、采购内容及需求概况、预算金额、预计采购时间等。为便于供应商提前了解采购信息，各地区、各部门应当创造条件积极推进采购意向公开（涉密信息除外）。自2020年起，选择部分中央部门和地方开展公开采购意向试点。在试点基础上，逐步实现各级预算单位采购意向公开。”根据相关信息，国家从重视政府采购的评审过程进一步向前延伸，更加重视采购需求的制定，这就对采购人和代理机构提出了新的要求，采购人和代理机构应提高业务能力和水平，加强采购需求的制定与审核，为采购目标的实现奠定扎实的基础。

（作者单位：内蒙古中实工程招标咨询有限责任公司）