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2018年4月，习近平主席在博 鳌亚洲论坛上庄严承诺中国将加 快加入世界贸易组织《政府采购 协议》(以下简称“GPA”)，开 放政府采购市场。随后，国家有 关部委也在不断积极推进谈判工 作，加入GPA的节奏提速。
如何抓紧加入GPA之前的时 间，探索和创新政府采购制度， 更好适应未来的政府采购市场 开放环境，成为了一个紧迫的 课题。
近年来，随着粤港澳大湾区 经济的快速发展，内地与香港、 澳门三地的交流日益密切，货 物、服务贸易自由化程度越来越 高。因此，建议借力粤港澳大湾 区一体化格局，充分发挥粤港澳 三地优势，通过先行先试，建设 政府采购领域改革创新先行示范 区，对政府采购制度进行创新 和设计探索，进一步促进粤港澳 大湾区经济融合发展，也为加入 GPA后国家更好对标国际、完善我国政府采购制度提供可复制的 经验。
大湾区政府采购制度创新的必要性及可行性
(一)满足港澳企业参与内 地政府采购需求，进一步促进大 湾区经济深度融合的需要。近年 来，为了满足市民日益增长的基本 公共服务需求，政府不断加大投入 拓展政府采购领域，特别是在提升 城市品质、公共安全服务方面尤为 突出。以深圳市本级采购(不含深 圳其他区)为例，2018年全年完成 采购项目3504个，预算金额132.92 亿元，同比增长35.76%;实际金 额124.4亿元，节约资金8.52亿元， 节资率6.41%;采购规模实现新突 破，再创历史新高。其中货物类 项目821个，预算金额45.44亿元， 节资率5.77%，工程和服务类项目 896个，预算金额85.55亿元，节 资率8.54%，项目实施效果总体良 好。由于这些领域的政府采购资金 规模大，市场化程度高，因此，深 受港澳企业关注。但根据今年新出 台的《外商投资法》，对于在境内 注册的外资企业，政府采购依法对其在境内生产的产品、提供的服务 平等对待。但对在香港和澳门注册 的企业，按照目前的法律法规，基 本对其适用“外国企业”的标准。 由于《政府采购法》规定政府采购 应当采购本国货物、工程和服务， 采购进口产品的要严格进行审批， 故在港澳注册的企业无法参与内地 大部分政府采购项目。自2003年至 今，内地与香港、澳门陆续签署了 CEPA及其10个补充协议，但截至 目前仍未有针对政府采购领域的相 关补充协议。因此，需要在粤港澳 大湾区对政府采购制度进行创新探 索，进一步满足港澳企业参与内地 政府采购需求，进一步促进大湾区 经济深度融合。
(二)有利于广东地区政 府采购引入港澳企业竞争，促进 政府公共服务质量提升的需要。 中共中央、国务院印发的《粤港 澳大湾区发展规划纲要》明确了 要创新绿色低碳发展模式，培育 发展新兴服务业态，加快节能环 保与大数据、互联网、物联网的 融合。推广碳普惠制试点经验，推动粤港澳碳标签互认机制研究 与应用示范。深化落实内地与香 港、澳门关于建立更紧密经贸关 系的安排(CEPA)对港澳服务 业开放措施，鼓励粤港澳共建专 业服务机构，促进会计审计、法 律及争议解决服务、管理咨询、 检验检测认证、知识产权、建筑 及相关工程等专业服务发展，支 持大湾区企业使用香港的检验检 测认证等服务。这些要求都表明 了香港和澳门在绿色低碳、检验 检测认证等服务行业方面有着较 大优势，但目前在这些领域的政 府采购项目中，香港澳门本土企 业难以参与其中。其实，粤港澳 大湾区经济的多方面融合交流， 理应包括政府采购领域，更何况 通过在粤港澳大湾区的政府采购 领域对港澳企业开放探索，不仅 有助于提升政府优质公共服务供 给水平，还有利于增强内地企业 竞争能力，提高其进入国际市场 的综合实力。因为正是通过港澳 企业在政府采购订单中的实施， 为内地企业提供更好经验学习交 流平台;通过在政府采购中引入 港澳企业的竞争，有助于发挥鲶 鱼效应，增加内地企业竞争忧患 意识，激发内在驱动力不断创新 改进工艺，不断提高产品质量和 服务水平，从而增强其国际竞争力，在国际竞争中脱颖而出;还 有利于粤港澳三个地区的深度合 作、优势互补，进一步促进粤港 澳大湾区经济发展，打造具有全 球竞争力的营商环境。
(三)大湾区政府采购制度 创新为我国加入GPA后政府采购 市场开放探索经验的需要。早在 1996年，我国政府向APEC提交的 单边行动计划书中，就明确了我 国最迟于2020年与APEC成员对等 开放政府采购市场。开放政府采购 市场是趋势、是挑战、也是机遇。 近年来，不管是对公共资源交易平 台的整合，还是修订《政府采购 法》以及出台《政府采购法实施 条例》等法律法规的完善，国家 都在对标国际标准，不断研究我 国政府采购制度的顶层设计和深 化改革。但目前我国的政府采购 制度仍尚未与GPA等国际规则接 轨，比如采购主体不一样，2014 年新修订的《政府采购法》不包 括国有企业，而且对政府采购电 子化要求也不完全适应。因此， 随着我国政府采购市场开放日期 的临近，亟需抓紧加入GPA之前 这个宝贵的时间差，探索和创新 在政府采购领域如何完善立法和 相关配套措施，进一步发挥政府 采购政策功能，以促进产业结构 的升级和优化、不断提升企业核 心竞争力。因此，在面临我国加入 GPA后政府采购新体制新机制的 新形势要求下，粤港澳大湾区需 在突破体制障碍的基础上先行先 试，在推动形成我国政府采购开放 新格局中发挥引领、示范作用。
大湾区政府采购制度创新需 解决的问题
(一)粤港澳三地的政府采 购体制差异是最大的难题。粤港 澳大湾区城市群位于一个主权国 家范围内，但又是三个独立的关 税区，在政府采购领域的融合过程 中，不仅面临行政壁垒的制约，还 受到三地政府采购体制差异的深层 次制约。在粤港澳三地执行应遵循 的政府采购相关法律法规均不一 致。根据“一国两制”的安排， 香港实行独立的政府采购制度， 以“中国香港”的名义继续保持 其《世界贸易组织政府采购协 定》成员的身份，目前香港的政 府采购制度，从原则精神、政策 目标到具体安排，与《世界贸易 组织政府采购协定》基本一致。
澳门适用的是澳门《公共 采购法》，为完善现行的公共采 购法律制度，澳门对《公共采购 法》进行修订，于2018年11月6日 至2019年1月4日展开了为期60天公开咨询，并于2019年7月3日公 布了《公共采购法》公开咨询总 结报告，作为《公共采购法》法 案草拟的参考依据。内地执行的 是2014年修订的《政府采购法》 以及相关配套规定。由此可见， 在我国目前政府采购制度与《世 界贸易组织政府采购协定》之间 的差异或冲突问题，同样存在于 粤港澳三地。因此，如何破解三 地政府采购体制差异制约，促进 政府采购领域开放交流合作，是 大湾区政府采购制度创新需解决 的最大难题，也是首要问题，这 是顶层设计，是一次破冰之旅， 有着重要的意义。
(二)粤港澳相关资质标准 认证互认机制需全面打通。鉴于 粤港澳三地行业标准和资质认定 存在一定的差异，即便在允许进 口产品投标的政府采购项目中，港澳企业在投标环节实际操作 上，仍然面临一些难题，比如在 多地的政府采购注册供应商指引 中都缺乏对在香港和澳门注册的 企业的指引和具体操作指南，港 澳企业注册政府采购供应商难。 另一方面，在投标资料提供上， 因地域差异，港澳企业在香港或 澳门取得的资质等级、业绩合同等 文件进行翻译后，文本格式内容等 是否需要进一步公证等目前存在模 糊地带，缺乏具体规定。此外，鉴 于粤港澳三地的政府采购机制不一 样，港澳企业对内地政府采购流 程、规定和政策也不了解，在投标 的过程中存在信息不对称问题，不 利于一些采购争议纠纷的解决。 在对中标的港澳企业的履约监管 上，由于粤港澳三地的市场监督 管理体系也不一致，同样需要进 一步理顺相关内容。
(三)具备GPA等国际政府 采购知识的采购专业人才储备不 足。政府采购活动涉及面广，涉 及各行各业，鉴于目前我国高校 开设政府采购专业的较少，国内 政府采购机构的工作人员基本上 是靠在实际工作中“传帮带”熟 悉业务具体操作。对于国际采购 规则的运用和知晓度非常的低， 即便在广东沿海先进城市，政府 采购从业人员对GPA知晓程度不 高，对加入GPA的态度和观念也存 在不一致，担心一旦开放会影响 国内企业的政府采购中标率。但 是，一旦政府采购领域与国际接 轨，需要的知识将更加广泛，不 仅需要有专门招投标知识，还需 要外语、国际商法、国际贸易、 商务谈判等方面的知识，并且对 市场行情、商品和服务的特性要 有准确、细致的了解，还要掌握 政府法规及具有很强的业务操作 能力。显然，从目前来看，政府 采购人才储备还远远不足，但政 府采购人员的素质直接关系到政 府采购的质量和效率。如何对政 府采购从业人员加强必要的专业 培训、宣传引导更新其理念、提 高其综合素质更显重要。因为这 样，才能在大湾区政府采购制度 创新进程中有足够的专业人才储 备，才能提高政府采购的服务质量和水平，才能更好地有效推动 体制改革工作的进展。
大湾区政府采购制度创新设计路径
(一)探索在CEPA下增加 补充协议创新三地政府采购合作 机制。自2003年至今，内地与香 港、澳门陆续签署了CEPA及其10 个补充协议，但未对政府采购领 域达成相关协议。粤港澳大湾区 应探索并争取国家层面的支持， 借助商务部的力量，探索在CEPA 下完善政府采购协议。在顶层设 计上，精准施策，解决粤港澳三 地的政府采购体制差异障碍的关 键点。
(二)大湾区政府采购制度 创新设计的原则和标准。鉴于大 湾区政府采购制度创新设计存在 多个难题，应采取渐进性策略， 本着稳步推进，分布实施，以点 带面的原则，既要标准高，也要 细致可操作。一是找准先行示范 点，在具体设计的过程中，结合 示范点实际，既要对标国际规 则，又要考虑实际情况。短期内 在试行阶段，可借鉴韩国做法， 实行双轨制，对不同的项目采用 不同的规则，作为过渡期。并通 过试点不断修订完善相关政策后
再进一步推广至整个大湾区。二是 在制定具体举措方面，积极借鉴美 国纽约湾区、旧金山湾区和日本东 京湾区的管理经验，克服合作障 碍。三是要充分利用智库和专家 学者的力量，在充分调研的前提 下，对标国际以及世界知名湾区 经验，通过出台政府采购领域层 面的创新政策，并配套具体实施 细则，给予香港澳门企业与国内 企业同等待遇，提供公平开放的 政府采购环境。同时，要注重实 际操作层面的相关资料互通互认 服务体系、行业标准统一、电子 采购流程规范、纠纷流程异地处 理、诚信体系互通等关键问题。
(三)湾区政府采购制度创 新设计先行示范点的确定。自 1992年至今，深圳经济特区立法 权已经走过二十多个春秋。二十 多年来，深圳先行先试，充分利用经济特区立法权，既为深圳的 发展提供了法制保障，也为国家 立法积累了经验。特别是深圳 今年以来，在前海试点推出了 “深港澳通注册易”等多项优 化营商环境的举措，有力地促进 了粤港澳大湾区的经济交流合 作，这些都是有利的经验支撑。 因此，基于深圳经济特区立法的 优势以及深圳在粤港澳大湾区的 地域优势以及前期储备的经验优 势，可探索在深圳设立大湾区政 府采购制度创新的先行示范点， 充分利用经济特区立法权，为 湾区政府采购制度创新设计具 体操作流程和规则提供法制保 障和相关支撑。(作者单位：深圳市南山区 国库支付中心)
