工程建设全过程工程咨询委托模式探索

近年来，我国工程建设行业在国内和国际市场都取得了显著进展，展现出良好的发展潜力与前景，工程咨询业也随之实现了长足发展。2017年2月，国务院办公厅印发的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号，以下简称19号文）明确提出，“培育全过程工程咨询。鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业”，这一政策的出台开创了全过程工程咨询服务的新纪元。19号文首次在工程建设领域明确提出了“全过程工程咨询”这一理念，打破了过去由于管理体制的条块分割对工程咨询定义不完整的局面，同时也为由于管理体制、资质管理等条件限制，仍处于碎片化管理模式的勘察、设计、监理、造价咨询、招标代理等咨询企业的发展，提供了一种新的项目咨询服务实施方式。

全过程工程咨询服务的实施方式

2019年3月，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部联合印发的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号，以下简称515号文）提出，“探索工程建设全过程咨询服务实施方式。工程建设全过程咨询服务应当由一家具有综合能力的咨询单位实施，也可由多家具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施。由多家咨询单位联合实施的，应当明确牵头单位及各单位的权利、义务和责任”。概括而言，515号文提出了两种实施方式：第一种是由一家具有综合能力的咨询单位自行或者牵头实施；第二种是由多家具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施，即联合体模式。

    第一种实施方式的委托模式

515号文指出：“全过程咨询单位提供勘察、设计、监理或造价咨询服务时，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件。全过程咨询服务单位应当自行完成自有资质证书许可范围内的业务，在保证整个工程项目完整性的前提下，按照合同约定或经建设单位同意，可将自有资质证书许可范围外的咨询业务依法依规择优委托给具有相应资质或能力的单位，全过程咨询服务单位应对被委托单位的委托业务负总责。”对于这种实施方式，有观点将其解读为“1＋N＋X”模式，“1”为一家具有综合能力的咨询单位（以下简称牵头单位）；“N”为本单位具有质证、能力实施的工作；“X”为委托其他咨询单位实施咨询服务。然而，笔者认为这种实施方式的委托模式有很大的局限性。

按照《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第七百八十八条“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同”的规定，工程勘察、设计合同是建设工程合同，不是咨询合同。按照《民法典》第七百九十一条“发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同”的规定，这表明勘察、设计合同必须由发包人直接与勘察人、设计人签订。因此，按照《民法典》的要求，若要以“一家具有综合能力的咨询单位”来实施相关业务，该单位必须同时具有勘察、设计资质，或至少具有设计资质。此外，勘察、设计业务严禁转让给其他咨询单位实施。

《中华人民共和国建筑法》第三十四条规定，工程监理单位应当在其资质等级许可的监理范围内，承担工程监理业务。工程监理单位不得转让工程监理业务。《建设工程质量管理条例》第六十二条第二款规定：“工程监理单位转让工程监理业务的，责令改正，没收违法所得，处合同约定的监理酬金百分之二十五以上百分之五十以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。”综上所述，“一家具有综合能力的咨询单位”必须具有监理资质，而且监理业务不能转让给其他咨询单位实施。工程监理单位转让工程监理业务的，责令改正，没收违法所得，处合同约定的监理酬金百分之二十五以上百分之五十以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。

依照上文推断，符合我国建设相关法律要求的“一家具有综合能力的咨询单位”，应该是同时具备勘察、设计、监理资质，或至少同时具备设计、监理资质的单位。这与515号文促进工程建设全过程咨询服务发展的宗旨并不完全相符。同时，纵观我国目前的咨询单位，同时具备设计、监理资质的单位数量并不多，有些具备设计、监理资质的单位也并不具有全过程工程咨询的综合能力。相反，一些具有全过程工程咨询综合能力的咨询单位，却因为没有同时具备设计、监理资质而无法成为牵头单位。在现有的资质框架下，咨询企业成为全过程工程咨询单位的门槛被抬高。这不仅不利于激发市场竞争活力，难以吸引更多企业投身参与全过程工程咨询领域，还限制了建设单位在选择全过程工程咨询单位时的自主性，阻碍了全过程工程咨询事业在我国的全面推行和发展。

    第二种实施方式的委托模式

第二种实施方式是一种联合体的实施方式。虽然，联合体的实施方式有很多弊端，如联合体各方以联合体协议构成各方组合，受联合体协议的约束，而联合体协议对于各方管理权利、责任的划分往往不够清晰，有些联合体牵头方也不具备对项目牵头和管理的综合能力。但是，该实施方式也具备显著优势，如可以形成单位间的资质互补、专业互补、人才互补、能力互补等。总体来说，联合体的委托模式是可行的。

美国工程管理委托模式的启示和借鉴

    美国工程管理委托模式

美国的建筑业市场已经相对成熟，无论是项目交付模式还是项目咨询服务模式都比较多，建设单位会根据项目的具体功能需求、工期要求、建设单位资金情况、管理能力等选择一种比较适合的委托模式。美国建设管理协会（Construction Management Association of America，CMAA）将工程咨询管理委托模式总体划分为两种：一种是基于服务型的工程管理模式（Construction Management for Fee）；另一种是基于风险型的工程管理模式（Construction Management for Risk）。基于服务型的工程管理模式是指项目业主聘请工程管理咨询公司为其提供工程咨询服务，这种委托模式一般只收取工程咨询服务费，业主保留与各分包商和供应商签订合同的权利，因此也被称为收取管理服务费的工程咨询管理模式。基于风险型的工程管理模式是指工程管理咨询公司在项目决策和设计阶段担任业主的顾问，并承担施工阶段的管理风险，相当于施工阶段的总承包商，其有选择分包商和供应商并签订合同的权利。这种委托模式也被称为承担风险的工程咨询管理模式。

基于服务型的工程管理模式，与我国的全过程工程咨询实施方式类似，项目业主聘请工程管理咨询公司为其提供全面的工程咨询服务，这些服务包括但不限于项目规划、设计审查、成本控制、进度管理以及质量管理等。工程管理咨询公司的主要任务是从开始至结束的全过程统筹管理。在这种模式下，业主仍然保留与各分包商和供应商签订合同的权利。这意味着工程管理咨询公司虽然负责项目的整体管理和协调工作，但并不直接参与合同的签订和执行。这种分工有助于保持业主在项目管理中的主导地位，同时也能够充分利用工程管理咨询公司的专业知识和技能。

与基于服务型的工程管理模式不同，在基于风险型的工程管理模式下，工程管理咨询公司在项目决策和设计阶段就开始担任业主的顾问角色，由于需要承担施工阶段的管理责任和风险，基于风险型的工程管理模式一般为工程总承包公司或者是总承包公司旗下的工程管理公司，通常会获得更高的报酬。为了降低自身的风险，工程管理咨询公司也会更加注重项目的成本控制、进度管理和质量控制等。在这种模式下，业主与工程管理咨询公司之间的合作更加紧密，双方需要共同面对和解决项目管理中遇到的各种挑战。

    对我国全过程工程咨询的启示

美国的工程管理委托模式在全过程工程咨询委托模式的推广和业主风险分担方面，为我国提供了宝贵的借鉴和启示。

第一，美国的工程管理委托模式分为基于服务型和基于风险型两种，适用于不同的项目需求和业主管理能力。这种多样化的模式为业主提供了更多选择，使其能够根据项目的具体情况（如功能需求、工期、资金状况等）灵活选择最合适的委托方式。我国在推进全过程工程咨询时应注重委托模式的多样化设计，如可以根据项目的规模、复杂程度、业主的管理能力等因素，提供不同的委托模式供业主选择，以满足不同业主的需求。

第二，在传统的工程管理实施模式下，工程咨询公司只是顾问和建议角色，至于项目的成败、风险完全由决策端的业主承担。在美国基于风险型的工程管理模式中，工程管理咨询公司承担项目实施管理风险，并与分包商和供应商直接签订合同。通过明确工程咨询公司的责任和建立风险分担机制，不仅减轻了业主的管理负担，也改变了工程咨询公司咨询服务费的取酬模式，增加了管理收入。我国在推进全过程工程咨询时，应注重借鉴该种模式。

工程建设全过程工程咨询委托模式的探索

项目的实施方式决定了项目的委托模式，委托模式又会对项目的实施方式产生影响。委托模式是实施方式的落地和具体实施。鉴于“1＋N＋X”委托模式存在局限性，近年来，我国在工程建设全过程咨询实施委托模式的多样性方面展开了富有成效的探索。笔者曾主持或策划过多个全过程工程咨询实施工作，结合实际操作过程中的经验与情况，对全过程工程咨询委托模式展开深入探讨。

    建设单位平行委托模式

该委托模式是指建设单位分别与全过程工程咨询牵头单位及其他单位（全过程工程咨询单位自有资质证书许可范围外的咨询业务实施单位）签订合同，全过程工程咨询牵头单位承担完成项目总目标及各咨询单位的管理责任，参与各方权利和责任都十分明确（见图1）。

1.全过程工程咨询牵头单位的选择与工作范围

在建设单位平行委托模式中，建设单位（业主）经过招标，挑选一家综合能力强、业绩情况好的全过程工程咨询单位。被委托的牵头单位需要对实施项目的各项管理目标加以管理，并承担总体管理责任。同时，该单位可以自行完成自有资质证书许可范围内及其擅长的业务。

2.自有资质证书许可范围外的咨询业务

对于全过程工程咨询牵头单位自有资质证书许可范围外的咨询业务，建设单位可以采用招标的方式进行选择。在招标过程中，全过程工程咨询单位可以根据其经验协助建设单位进行选择。建设单位在与中标单位的合同中要明确“全过程工程咨询牵头单位代表委托单位（建设单位）对其中标业务的实施进行管理”。

笔者所在的咨询公司曾在平行委托模式下，作为全过程工程咨询牵头单位实施了国内外150余个项目。通过实践证明，平行委托模式不但有效规避了“1＋N＋X”委托模式的局限性，清晰界定了各实施单位的权利、责任，而且实现了全过程工程咨询统筹管理的核心理念，成效显著。

    委托咨询公司代建管理模式

该模式是指委托单位将工程项目的建设管理职责委托给专业咨询公司，由咨询公司用项目法人的身份以合同目标为导向，全权负责项目的全过程管理工作。咨询公司与勘察、设计、招标代理、施工、监理、造价咨询、材料采购等相关单位签订合同，其工作内容包括前期报建、勘察与设计管理、招标采购、施工管理、成本控制、质量安全管理和竣工验收等。在这种模式下，业主仅保留监督权。目前，国内委托咨询公司代建管理取酬方式以咨询公司收取咨询服务费为主，部分单位委托房地产开发公司、总承包单位作为项目法人进行代建管理。

1.代建单位的选择与工作范围

委托单位经过招标，选择一家综合能力强、业绩情况好的咨询公司作为代建单位。代建单位对项目的各项管理目标承担总体管理责任，并就其被委托业务和设计单位、施工单位、监理单位等签订合同。咨询公司可以自行完成自有资质证书许可范围内及自身擅长的业务。不过，不同地区的代建管理模式存在不同要求，部分地区要求代建咨询公司只能从事代建管理工作，不能从事自有资质证书许可范围内的其他业务。

2.咨询公司的委托

委托单位与代建单位签订项目代建合同，代建单位项目完成后整体移交给项目使用单位。代建单位经过招标选择设计、施工、监理、造价等单位并与其签订委托合同，项目实施过程中代建单位对中标的设计、施工、监理、造价咨询等进行管理，并就其被委托业务向委托单位承担总责（见图2）。

咨询公司以代建单位项目法人的身份与设计、监理、招标代理、造价咨询等单位（自有资质证书许可范围外的咨询业务实施单位）分别签订委托合同，能够对项目进行全过程统筹管理与整合。这种方式不仅有效规避了“1＋N＋X”委托模式的局限性，而且代建单位与设计、施工、监理、造价等单位在合同中明确为委托人与被委托人的关系，双方责任与权利清晰，有利于代建单位开展管理工作。但是，这种模式也存在一些弊端，如代建单位的土地问题、资产移交问题、代建单位自身的风险问题等。

笔者曾担任2008年北京市对口援建四川省什邡灾后重建指挥部委托的代建管理公司的前线总指挥，代建了40多个灾后重建项目。在此次灾后重建项目中，委托咨询公司代建管理模式作为北京市对口援建实施的关键环节，发挥了极为重要的作用。

结语

随着我国“一带一路”倡议的深入推进，海外投资规模不断扩大，对外交流日益频繁，加之全过程工程咨询的推广和发展，学习和借鉴国际先进的工程管理理念和经验变得尤为重要。这不仅有助于推动我国工程建设咨询行业的转型升级，实现高质量发展，还能通过政策扶持、丰富工程实践和加强人才培养等措施，逐步实现从传统的“碎片化交付”向“一体化价值创造”的跨越，从而为全球工程咨询管理领域贡献更多的中国智慧。

（作者单位：北京求实工程管理有限公司）