无资质机构出具的认证证书系无效材料非虚假材料

案件来源

一审：广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2221号

二审：广州铁路运输中级法院（2020）粤71行终2552号

裁判要旨

某认证公司系未经国家认证认可监督管理委员会（以下简称国家认监委）批准的认证机构，其颁发的认证证书在中华人民共和国境内无效。但是，暂无证据证明中标供应商存在对认证证书进行变造、伪造或者篡改等行为。故某市财政局作出投诉处理决定，认定“中标供应商提供无效证书成立，但投诉中标供应商提供虚假材料谋取中标缺乏依据”，并无不当。

案件经过

案涉项目为广州市某洗衣房设备采购项目，采购人为广州市民政局某精神病院，采购代理机构为广州公共资源交易中心。

案涉项目招标文件记载，案涉项目的评标采用综合评分法，其构成包括技术评分、商务评分、价格评分及综合信用评价得分4部分。其中，商务评分的评审内容包括质量管理体系、环境管理体系、职业健康安全管理体系的认证情况，且在评分细则中明确，投标供应商每提供一项在有效期内的关于前述管理体系认证证书的，得1分，无则不得分，该项最高分为3分。

2019年9月16日，案涉项目开标，评审结果显示，成都某A电气有限公司（以下简称成都A公司）总分排名第一，广州某B洗涤设备制造有限公司（以下简称广州B公司）总分排名第二。

2019年9月19日，广州B公司不服上述评审结果，向采购代理机构提出质疑，质疑事项为：第一，成都A公司投标使用的成飞牌商品和商标无效；第二，要求查实成都A公司获奖证书、资质信誉真实性、银行3A级资信等级证书等；第三，技术得分以及价格扣除优惠等问题。

2019年9月27日，采购代理机构作出质疑答复，认定广州B公司质疑不成立，维持原评审结果。

2019年10月21日，广州B公司不服质疑答复，向广州市财政局提起投诉，投诉事项为5项：其一，采购代理机构和评审专家没有认真检查并复核成都A公司在投标文件中提供证书的真实性；其二，采购代理机构没有充分调查成都A公司使用成飞牌商标的许可有效性；其三，采购代理机构没有完全核实成都A公司关于商标许可的全面性和真假性；其四，成都A公司虚假宣传是成都飞机工业（集团）有限责任公司（以下简称成飞公司）参股投资组建的合资企业，利用成飞公司国有企业的性质和成飞商标误导消费者和评审专家，应作投标无效处理；其五，成都A公司违反了《中华人民共和国商标法》若干规定，形成了以假冒产品投标，应属于无效投标的情形。

2019年10月21日，广州市财政局受理了广州B公司的投诉并向各相关方作出答复通知书。

2019年10月30日，成都A公司向广州市财政局作出《关于政府采购投诉事项的书面说明》，就认证证书取得情况、使用成飞牌商标的合法性、资信证明文件合法有效、未虚假宣传等问题进行说明，并附2019年10月29日某C体系认证（中国）有限公司（以下简称某C公司）出具的证明，该证明称成都A公司委托其认证的环境管理体系认证证书和职业健康安全管理体系认证证书合法有效，均可在中国体系认证网查询真伪。某C公司是一家在香港注册的机构，中国体系认证网是根据《国际认证认可通行法规》，由国际标准化组织批准设立并授权的认证网站，统一负责对中国境内主体体系认证信息的监督、备案与公示。

2019年11月4日，广州市财政局向成飞公司发函请成飞公司协作明确与其相关的4点事宜。2019年11月11日，成飞公司回复广州市财政局，称其确实将成飞牌和成飞商标授权成都A公司使用，成都A公司投标中提交的相关商标授权材料真实有效；许可成都A公司使用成飞牌注册商标的事宜目前正在商标局备案中，尚未进行公告；其与成都A公司不存在投资关系。

2019年11月间，广州市财政局先后向采购人及采购代理机构、某C公司、广州市市场监督管理局及成都市市场监督管理局、国家市场监督管理总局发函，就成都A公司认证证书情况请求协助明确。广州市市场监督管理局答复称，某C公司未在该局注册，也未在该局登记设立常驻代表机构，未在国家市场监督管理总局“认证行政监管系统”认证机构名录查询到某C公司相关信息，亦未查询到相关证书信息。国家市场监督管理总局答复称，某C公司不是经国家认监委批准的认证机构，其颁发的认证证书在中华人民共和国境内无效。

2019年12月31日，采购代理机构答复称，其组织该项目的原评审委员会对投诉的相关事项进行复核，作出以下结论：第一，成都A公司使用的成飞牌商标使用授权证明材料真实有效；第二，成都A公司在投标中提交的环境管理体系认证证书和职业健康安全管理体系认证证书为无效材料，不能在评审中得分。综上，成都A公司在商务评分“在有效期内的质量管理体系、环境管理体系、职业健康安全管理体系认证情况”评审项的得分应由3分修正为1分，不改变该项目的评分结果排序。

2020年1月10日，广州市财政局作出穗财采〔2020〕5号《政府采购投诉处理决定书》（以下简称5号投诉处理决定），认为广州B公司的投诉事项1成立，投诉事项2、3、5不成立，并告知公司对于投诉事项4可依法向有关部门反映。经原评审委员会协助处理投诉，相应扣除成都A公司的环境管理体系、职业健康安全管理体系认证证书原评审得分后，该公司总得分由93.27分变更为91.27分，第二中标候选人得分为86.83分，该项目评审推荐结果不变，并不影响采购结果，决定继续开展案涉项目采购活动。

广州B公司不服，向广东省财政厅申请行政复议。广东省财政厅于2020年4月18日作出粤财复议〔2020〕10号《行政复议决定书》（以下简称10号复议决定），维持了5号投诉处理决定。

广州B公司仍不服，向法院提起行政诉讼。

法院观点

一审法院广州铁路运输法院认为：

本案争议的焦点为在处理投诉事项时，对成都A公司提交的竞标材料是否为虚假材料，以及其虚假宣传是否足以影响投标结果等事项，广州市财政局是否尽到了审查的义务并作出合理处理。

关于成都A公司在投标过程中提交的认证证书是否属于虚假材料的问题。一审法院认为，针对投诉事项，广州市财政局向多方发函查询，已在处理决定中认定成都A公司提交的证书为无效证书，并已扣减相应得分。但并无证据证明成都A公司存在为了中标而故意伪造、变造、篡改认证证书的行为；广州B公司欲证明某C公司是不存在的虚假公司，以此证明其所颁发的证书为虚假证书，但某C公司是否虚假公司并非广州市财政局的审查职责。关于成都A公司是否存在虚假宣传并足以影响投标结果问题。从本案的项目招标文件看，公司的股权组成部分未列入招标文件评分计算内容，并未计入成都A公司投标的评分分数，且成都A公司的宣传是否存在足以误导消费者的情形、是否应当加以处罚并非广州市财政局监督政府采购管理的审查职责范围。

广州市财政局在接到广州B公司投诉后，展开的调查符合法律规定，尽到了审查义务。在查明本案相关事实后，认定广州B公司的部分投诉事项成立，并将成都A公司总分进行更正，从而得出推荐结果不变、不影响采购结果的处理决定并无不妥，且程序合法。

综上，一审法院以广州B公司的起诉缺乏事实和法律依据为由判决驳回其诉讼请求。

广州B公司不服，向广州铁路运输中级法院提出上诉。

二审法院广州铁路运输中级法院同意一审法院的事实认定和结论性意见，并进一步认为：

经审查，根据广州市市场监督管理局的《关于协助核实相关认证信息的复函》、国家市场监督管理总局的《政府信息公开答复书》、某C公司出具的《证明》，可以证实成都A公司提交的两份认证证书确为某C公司颁发，某C公司系未经国家认监委批准的认证机构，其颁发的认证证书在中华人民共和国境内无效。但是，暂无证据证明成都A公司存在对认证证书进行变造、伪造或者篡改等行为。据此，5号投诉处理决定及10号复议决定认定事实并无不当。

综上，二审法院判决驳回了广州B公司的上诉，维持一审判决。

焦点分析

无论在政府采购还是招标投标领域，供应商/投标人提交虚假材料谋取中标，都是较为常见的质疑投诉/异议投诉事项。但是，关于何种材料属于虚假材料，尤其是无效材料与虚假材料之间的区分经常引发争议。本案对于厘清这一问题，具有典型意义。

招标采购中关于禁止提交虚假材料的法律规定

在政府采购领域，关于禁止提交虚假材料的规定，主要体现在《中华人民共和国政府采购法》第七十七条。该条第一款第一项以及第二款规定，供应商提供虚假材料谋取中标、成交的，属于违法行为，应予行政处罚，且有该情形的供应商，中标、成交无效。除上述规定外，在《中华人民共和国政府采购法实施条例》以及财政部的相关规章中，未对何为虚假材料作出细化规定。

在招标投标领域，相关法律法规中虽然没有“提交虚假材料”的表述，但与政府采购领域异曲同工的是，也对投标人的虚假行为给予了否定性评价。《中华人民共和国招标投标法》第三十三条规定，投标人不得以弄虚作假的方式骗取中标；第五十四条规定，投标人弄虚作假骗取中标的，中标无效，且若是依法必须进行招标的项目，投标人还会受到行政处罚。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第四十二条第二款，则对哪些情况属于“以其他方式弄虚作假的行为”作出了更为细致的规定，包括使用伪造、变造的许可证件；提供虚假的财务状况或者业绩；提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明；提供虚假的信用状况；其他弄虚作假的行为。

根据上述规定可见，招标投标领域的“禁止以弄虚作假的方式骗取中标”与政府采购领域的“提供虚假材料骗取中标”，其本质并无不同。

招标采购中虚假材料的判断标准与类型

从文义理解上，“虚假”一词的释义为“与实际不相符、不真实”。因此，虚假材料在概念上应指与事实不相符的，或者不具有真实性的材料。

所谓材料与事实不相符或者不具有真实性，具体体现为两种表现形式：其一是不具有形式真实性，即材料本身与原件或原本不一致，典型如对原件或原本进行变造后形成的材料，以及不存在原本或原件而伪造出来的材料；其二则是不具有实质真实性，即材料本身虽然是真实形成的，但材料中所体现的内容与真实情况不相一致，典型如在不满足承诺条件的情况下却提交了承诺书，以及不符合特定资质的情况下却提供了声明函等。

前述《招标投标法实施条例》第四十二条第二款的规定，恰能印证前述两种表现的区分。其第一项的“使用伪造、变造的许可证件”，即对应不具有形式真实性的虚假材料。其第三项的“提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明”以及第四项的“提供虚假的信用状况”，即一般对应不具有实质真实性的虚假材料。其第二项的“提供虚假的财务状况或者业绩”，则既可能对应不具有形式真实性的虚假材料，也可能对应不具有实质真实性的虚假材料。

基于政府采购领域与招标投标领域在禁止提交虚假材料方面要求上的一致性，前述招标投标领域对虚假材料的细化分类，笔者认为同样可以在政府采购领域参考适用。

招标采购中提交虚假材料谋取中标行为的构成要件与注意事项

提交虚假材料谋取中标行为的构成要件，应当包括主观与客观两个方面：主观上是指，供应商/投标人在明知、应知或因过失而不知相关材料为虚假材料的情况下，具有通过提交该材料获得中标机会的主观意图；客观上是指，供应商/投标人确实实施了通过投标文件提交与实际不相符、不真实之材料的行为。因此，监管机关要认定供应商/投标人存在提交虚假材料谋取中标行为时，应当确保前述两个构成要件的满足。

在确认是否构成提交虚假材料谋取中标行为时，笔者认为，仍然有3个方面的事项应予注意。

其一，客观上，在投标产品的技术参数不能事实上满足招标文件的要求时，供应商/投标人作出的单纯的“满足招标文件要求”的声称，不等于提交虚假材料谋取中标。在招标采购实践中，虽然某些供应商/投标人的投标产品的技术参数不能事实上满足招标文件的要求，但这些供应商仍然会在投标文件中声称“满足招标文件要求”，也即常说的“虚假应标”。在“虚假应标”的情况下，其他招标采购参与主体常常会以相关供应商/投标人提供虚假材料谋取中标为由提出质疑投诉或异议投诉。但笔者认为，“虚假应标”不等同于提交虚假材料谋取中标。

提交虚假材料谋取中标的客观构成要件，是供应商/投标人实施了提交虚假材料的行为。其中的一个基本前提，便是虚假材料的客观存在。虚假材料中的材料应指具有明确载体的书面证明文件，同时这些材料的存在目的应当是佐证“供应商/投标人关于投标产品满足招标文件要求的声称”能够成立。因此，供应商/投标人作出的单纯的关于投标产品满足招标文件技术参数要求的声称，与关于这些声称能否成立的证明文件是两个事项。而禁止提交虚假材料谋取中标，则主要针对的是后者。据此，如果招标文件对投标产品参数等提出要求，同时要求供应商/投标人提交投标产品技术参数等的证明文件时，若这些证明文件为虚假，则供应商/投标人会构成提交虚假材料谋取中标。如果投标文件未要求供应商/投标人提交投标产品技术参数等的证明文件时，供应商/投标人作出的单纯的关于“投标产品满足招标文件要求”的声称，即便与现有产品不一致，也难以构成提交虚假材料谋取中标，而主要应从响应无效乃至合同履行角度予以处理。

其二，客观上，供应商/投标人提交的材料虽然无效，但该材料的形成与内容不存在与事实不符之处时，不等于提交虚假材料谋取中标。无效，从文义来看，指“没有效力、没有效果”。由此可见，无效与虚假材料中的“虚假”在概念及内容上并不一致。因此，无效材料不等同于虚假材料，材料的效力被否定，不等于该材料的真实存在也被否定。故供应商/投标人提交的材料，在由于各种原因被确定为无效材料时，只要该材料的形成与内容不存在与事实不符之处，则该供应商/投标人也不构成提交虚假材料谋取中标。前文所引之案例便是关于这一关注要点的典型。

根据《中华人民共和国认证认可条例》（以下简称《认证认可条例》）第九条以及《认证机构管理办法》（国家质量监督检验检疫总局令第193号，以下简称193号令）第七条的规定，取得认证机构资质，应当经国家认监委批准，并在批准范围内从事认证活动；未经批准，任何单位和个人不得从事认证活动。同时，《认证认可条例》第二十四条以及193号令第十九条规定，认证结论为产品、服务、管理体系符合认证要求的，认证机构应当及时向认证对象出具认证证书。

根据前述规定可见，在我国，只有经过国家认监委批准成立的机构才属于有资质的认证机构，也只有这些机构出具的认证证书，才属于具有认证效力的法律文书。前述案涉项目中，经国家市场监督管理总局确认，某C公司并非经国家认监委批准成立的认证机构，其颁发的认证证书在中华人民共和国境内无效。因此，成都A公司的两份认证证书在我国属于无效证书。虽然两份认证证书无效，但在案证据并不能认定“某C公司基于成都A公司的委托，根据该公司自己的认证规则实施了对成都A公司的认证活动且向成都A公司出具了两份认证证书”这一事实是虚假的。财政部门也正是据此得出两认证证书对应的得分应予扣除，但成都A公司不构成提交虚假材料谋取中标的结论。

其三，主观上，应当考虑供应商/投标人对提交的材料系虚假材料是否存在故意或过失。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第二款，明确了主观过错是行政违法行为成立的构成要件，同时明确了推定过错的责任承担方式，即只要实施了行为即推定当事人具有主观过错，当事人有证据足以证明没有主观过错的，才能否定主观过错的成立。对于供应商/投标人自己制作的材料，确认其主观过错的成立相对比较容易。因此，此处关注的焦点主要在于，供应商/投标人所提交的从第三人处获得由第三人制作的材料，供应商/投标人的主观过错应如何认定。

在目前的监管实践中，财政部门一般认为由第三人制作的材料，其材料虚假性的法律责任，仍然应当由供应商/投标人承担。例如，财政部第13号政府采购指导性案例中，虽然（投标产品）供应商主张，其投标文件中的《中国国家强制性产品认证证书》系由（投标产品）制造商提供，其未进行任何修改，对证书与出具单位的存档证书是否一致并不知情，也无从核实。但财政部依然认为，制造商并不是参加政府采购活动的当事人，供应商对其投标文件的真实性、合法性负有审慎的审查义务，将制造商提供的虚假材料予以提交的，应当承担相应的法律责任。财政部最终以提交虚假材料谋取中标为由处罚了该供应商。

笔者认为，前述执法实践并非认为无论何种情况下，只要第三人提供材料为虚假，供应商/投标人即具有主观过错，而恰是强调了在第三人提供材料为虚假时，供应商/投标人是否存在主观过错的判断标准——供应商/投标人是否尽到了审慎的审查义务。例如，对于第三人提交的证书、许可、函证等，是否与经官方途径查询的结果进行过比对。前述指导性案例中，制造商提交的认证证书与官网查询结果不相一致，恰说明供应商未尽到审慎的审查义务。据此，笔者认为，对于供应商/投标人所提交的从第三人处获得由第三人制作的虚假材料，如果供应商/投标人确有证据能够证明其尽到了充分的审查或注意义务——基于其专业性穷尽了其可以采取的所有合法的查询及比对方式，仍然不能知晓或者发现材料的虚假性时，不应认为其存在主观过错。此时，其中标结果因材料的虚假当然无效，但对该行为应考虑不具有主观过错而不予行政处罚。

（作者系北京市道可特律师事务所高级合伙人、律师）