同一单位加入两个联合体参与投标是否构成串标

案件来源

一审：新疆维吾尔自治区阿图什市人民法院（2024）新3001行初16号

二审：新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州中级人民法院（2025）新30行终7号

裁判要旨

新疆某设计研究院有限公司就同一招标工程，分别与贵州某建筑公司、乌恰县某建筑公司组成联合体。该行为导致两个联合体通过某设计院同一批工程师详尽悉知彼此的报价，既违反《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）及《中华人民共和国招标投标法实施条例》（简称《招标投标法实施条例》）所规定的“公平竞争”原则，也符合《新疆维吾尔自治区建设工程串通投标行为认定和处理办法（试行）》（新政资发〔2022〕15号，简称15号文）第八条串通投标情形。

案件经过

案涉项目为克孜勒苏柯尔克孜自治州乌恰县某区供热设施改造工程。

2023年8月15日，案涉项目在克孜勒苏柯尔克孜自治州政务服务和公共资源交易服务中心开展招标投标活动。

在评审过程中，评标委员会发现，乌恰县某建筑公司与新疆某设计研究院有限公司（简称某A设计院）组成联合体投标，贵州某建筑公司也与某A设计院组成联合体投标，且在两家联合体的投标文件中，《项目管理机构组成表》部分有4名工程师的信息完全一致。对此事实，某A设计院予以认可。

2023年9月8日，克孜勒苏柯尔克孜自治州住房和城乡建设局（简称克州住建局）召开局务会议，决定对某A设计院前述串标案件进行立案调查。

2023年11月28日，经调查，克州住建局向某A设计院作出《行政处罚权利告知书》并送达，某A设计院亦提交了陈述申辩书。

2024年1月24日，克州住建局召开案涉项目相互串通投标案件听证会。

2024年2月2日，克州住建局向某A设计院作出（2023-01）《行政处罚决定书》（简称1号处罚决定）。

2024年3月27日，某A设计院不服1号处罚决定，向克孜勒苏柯尔克孜自治州人民政府（简称克州人民政府）申请行政复议。

2024年5月10日，克州人民政府作出克政复决字〔2024〕第02号《行政复议决定书》，以1号处罚决定适用法律错误为由，撤销了该处罚决定并责令克州住建局重新作出行政处罚决定。

克州住建局于2024年5月29日再次立案调查，并于2024年7月8日重新作出克建罚〔2024〕1号《行政处罚决定书》（简称新1号处罚决定），以某A设计院与两家公司分别组成联合体投标案涉项目，且两个联合体投标所用的项目管理机构组成人员表中有4名工程师信息完全相同，违反了《招标投标法实施条例》第三十九条、第四十条、第六十七条以及《招标投标法》第五十三条规定为由，对某A设计院及其主要责任人员分别予以罚款。

某A设计院不服新1号处罚决定，向克州人民政府申请行政复议，但未获得支持。

某A设计院仍不服，向法院提起行政诉讼。

法院观点

一审法院新疆维吾尔自治区阿图什市人民法院认为：

首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）第十五条以及《招标投标法》第七条的规定，克州住建局具有对其辖区内招投标活动监督管理的法定职权。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，克州人民政府具有受理某A设计院的行政复议申请并进行复议审查的法定职权。

其次，《招标投标法》第三十一条规定，两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标；《招标投标法》第五十三条以及《招标投标法实施条例》第六十七条规定了投标人串通投标的法律责任。《招标投标法实施条例》第四十条以及15号文第八条则规定了视为串通投标的情形。

前述案例中，某A设计院在参与案涉项目投标过程中，分别与其他两家公司组成联合体进行投标活动，且存在两家联合体投标文件项目管理成员中同时使用了刘某某、李某、李某某、王某某4名工程师的情况，最终被评标专家否决投标。某A设计院对被否决投标的结果无异议，但其认为，前述行为应被认定为投标行为无效，而非串通投标，克州住建局作出的新1号处罚决定适用法律错误。国家设立工程招标投标制度旨在维护国家利益和社会公共利益、规范建筑市场行为、提高投资效益并促进廉政建设。然而，当前工程招标投标活动中，招标人主体责任缺失，串通投标、弄虚作假等违法违规问题仍较为突出。在前述案例中，某A设计院就同一项目分别与其他两家公司组成联合体参与投标，且两家联合体投标文件载明的项目管理成员中有4人相同，该行为应属于串标情形，相关不利法律后果理应由某A设计院自行承担。为维护市场秩序，克州住建局依法严厉打击招标投标环节违法违规行为。在发现该案存在串通投标违法情形后，克州住建局依法立案调查，调取相关证据，听取当事人意见并依法组织听证，履行了行政机关调查、核实、处罚等程序。其依法作出的新1号行政处罚决定正确，克州人民政府依法作出的维持新1号处罚决定的复议决定亦正确。

综上，一审法院判决驳回了某A设计院的诉讼请求。

某A设计院不服，向新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州中级人民法院提出上诉。其主要上诉理由为：其一，《招标投标法实施条例》第三十七条第三款已经明确规定，联合体投标中，同一主体分别组成两个联合体投标的情况下，相关投标均无效。该条是该案最明确且最有针对性的适用法条，该案投标行为的无效应当适用该条，而不能适用《招标投标法实施条例》第四十条第三款。其二，一审法院认定串标的依据为《招标投标法实施条例》第四十条第三款，但该条款的适用前提为“不同投标人”。该案中，虽然某A设计院分别与两家牵头单位组成联合体，但是某A设计院一直是以其真实身份投标，未假借任何其他主体投标，故某A设计院没有任何串标的行为。其三，《招标投标法》第三十一条规定，联合体是“以一个投标人的身份共同投标”，但并未将联合体视为同一法人。因此，联合体对外承担连带责任，但对内各成员之间责任是由各单位分别承担的，与同一个单位是有绝对区别的。所以，不能在找处罚依据时，将联合体作为同一主体，但是在处罚时，又按照各联合体成员具有独立法人地位进行区别对待。其四，“串通投标”是指不同投标人之间采用不正当手段进行串通。这种不正当的手段表现出表面上合法符合投标要求，实际采用隐蔽的方式暗中串通，体现“隐蔽性”特点。该案中，某A设计院始终作为同一投标人参与投标，虽然分别参与了两个联合体投标，但是其主体身份没有变化，更没有通过隐蔽性的手段进行串通。

二审法院新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州中级人民法院同意一审法院的查明事实和结论意见，并进一步指出：

某A设计院就同一招标工程分别与贵州某建筑公司、乌恰县某建筑公司组成联合体，显然使得两个联合体通过某A设计院同一批工程师详尽悉知彼此的报价，违反《招标投标法》及《招标投标法实施条例》规定的“公平竞争”原则，完全符合15号文第八条第四项规定的串通投标情形。国家设立工程招标投标制度，核心目标是提升经济效益和社会效益、提升企业竞争力并健全市场经济体系，而招投标制度中明确“不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人或同一单位”的情况视为串通投标，其立法目的在于从根源上规避不公平竞争，有效遏制围标、串标等违法违规行为的发生，从而切实保护其他投标人及招标人的合法利益。

综上，二审法院判决驳回了某A设计院的上诉，维持了一审判决。

要点分析

我国招标投标领域虽已设置了联合体投标的相应制度，但由于联合体在身份属性上具有特殊性，在认定以串通投标为代表的违法行为时，针对行为实施主体、责任承担主体以及行为构成的认定存在明显的观点分歧。该案正是这一分歧的典型表现，笔者拟通过以下4个方面的分析，对前述分歧进行梳理。

联合体不属于民事主体，亦非具有独立人格的投标人

《招标投标法》第三十一条第一款规定，两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。

有观点认为，《招标投标法》的上述规定，拟制了联合体的投标人资格，即联合体成为具有独立人格的可以自己名义进行意思表达并承担相应法律责任的民事主体。笔者认为，这一观点与当前的法律规范存在相悖之处。

《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）规定，民事主体是指能够从事民事活动，具备民事权利能力和行为能力的自然人、法人和非法人组织。其中，法人是指依法成立，独立享有民事权利和承担民事义务的组织，应当有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费。而非法人组织是指不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织，包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。同时，非法人组织应当依照法律的规定进行登记。

与《民法典》相呼应，《中华人民共和国民事诉讼法》（简称《民事诉讼法》）第五十一条明确了可以成为民事诉讼当事人的主体范围，包括公民、法人和其他组织。虽然此处使用了“其他组织”的表述，但在规范依据和实践中，“其他组织”与《民法典》中“非法人组织”的类型和范围基本一致。而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2022〕11号，简称《民事诉讼法司法解释》）第五十二条则对“其他组织”的类型进行了列举，包括依法登记领取营业执照的合伙企业、中外合作经营企业、外资企业、法人的分支机构等。可见，一个主体想成为具有民事诉讼能力的当事人，同样需要依法进行登记。

关于登记，《中华人民共和国市场主体登记管理条例》对能够登记的市场主体的范围、登记要件和程序等作出了规定，并在第二条列举了市场主体的类型。

回到招标投标领域中的联合体来看，一方面，联合体没有自己独立的名称、组织机构、住所、财产或者经费；另一方面，联合体没有亦无法进行市场主体或其他类型的登记；此外，联合体仅是一种临时性状态，只能短暂存在于特定项目的招标投标阶段。因此，联合体并不具备《民法典》及《民事诉讼法》中规定的法人、非法人或者其他组织的特征，不属于民事主体的范畴，没有独立实施民事行为并承担相应责任的能力。对此，《招标投标法》第三十一条第三款“联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人；联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任”中关于合同签订方式和责任承担形式的内容，也说明联合体并非能够以自己名义独立参加民事活动并承担相应责任的法律主体。

联合体投标仅是招标投标活动特殊情况下的一种技术操作模式

随着经济的发展和技术的提升，大型基础设施、集成系统等规模庞大、技术复杂的项目不断出现，单个主体可能在资金、技术或经验某方面存在短板，往往难以独立承担全部工作。而允许多个主体联合起来共同对项目进行建设，能够实现优势互补、强强结合，集中各方资源与技术，提升项目完成的可靠性。《招标投标法》在设置相关规则和制度时，都是按照一个民事主体构成一个投标人的标准进行的。而上述大型复杂项目在招标时，如果不经变通，依然按照一个民事主体构成一个投标人的标准，允许共同承建这个项目的多个民事主体以多个投标人的身份参与投标，将会导致整个招标投标制度的崩溃。例如，联合在一起的多个投标人是否需要缴纳多份投标保证金，是否需要递交多份投标文件，报价该如何确定和评判，该如何确定中标人，这些投标人之间的联络与合意是否构成串通投标？诸如此类，不胜枚举。

为解决上述问题，《招标投标法》设置了联合体投标制度。基于该制度，愿意联合起来共同承建一个项目的多个主体虽然事实上是多个投标人，但在技术操作上被视为是一个投标人，并以一个投标人的身份具体适用招标投标的各项规则。这样就可以在不扰乱传统或典型的招标投标规则的情况下，完成大型复杂项目在建设中的社会联合作用。

联合体的各成员方属于事实上的投标人，应当成为串通投标行为的实施主体和责任承担主体

如前所述，联合体本身不属于民事主体，而只是招标投标特殊情况下的一种变通的技术操作模式。那么，联合体投标情况下，谁才是事实上的投标人呢？

笔者认为，应当是联合体的各成员。对此，亦有相应法律法规依据支持。

首先，《招标投标法》第三十一条第一款在说明联合体身份时，使用的是“以一个投标人的身份共同投标”的表述。这里的“共同投标”，恰说明事实上联合体各成员仍然具有独立的投标人身份，只是合并在一起共同使用而已。否则，完全没必要使用“共同”一词，只用表述为“以一个投标人的身份投标”即可。

其次，《招标投标法》第三十二条、第五十三条以及《招标投标法实施条例》第六十七条规定，投标人之间相互串通投标的，属于违法行为，会面临行政处罚，情节严重的还可能被追究刑事责任。而《行政处罚法》第二条规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。故在行政执法实践中，违法行为的实施者以及受到行政处罚的对象，只能为公民、法人或其他组织。这里的其他组织的范围与前述《民事诉讼法司法解释》第五十二条规定的其他组织的范围一致。

在联合体并非经依法登记而成立的法人或其他组织的情况下，招标投标监管机关的处罚决定是无法以联合体为对象作出的。因此，若认为联合体投标时违法行为主体只能为联合体的话，那么事实上等于联合体所有的违法行为都不会受到行政处罚，这将直接导致招标投标监管机关对联合体投标中的违法行为失去监管手段，亦完全架空了《招标投标法》的适用。

综上，无论是从法律规范上还是从执法实践上，在联合体投标的情况下，联合体的各成员仍然属于投标人范畴。联合体投标时的违法行为，联合体各成员系实施主体和责任承担主体。换句话说，在联合体投标的情况下，联合体的各成员都属于投标人范畴，只是因其目标与利益一致存在合作关系，需要将作为联合体成员的多个投标人，在技术上视为一个投标人。但这种技术操作，并不影响联合体各成员系投标行为实施主体和责任承担主体的事实。

仅一个联合体成员的行为尚不足以构成串通投标，且联合体串通投标的推定与普通串通投标的推定应存在不同

无论从文义理解还是法律规范角度，两方及两方以上主体的共同参与，才能使得串通行为成立。

从文义理解看：所谓串通，是指“暗中勾结，使彼此言语行动互相配合”。根据该表述中“勾结”“彼此”“互相”“配合”等词，可见串通应当有两方以上的主体参与其中，方能实现。

从法律规范看：《招标投标法》第三十二条第一款规定，投标人不得相互串通报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。《招标投标法实施条例》第三十九条第一款规定，禁止投标人相互串通投标。根据上述规定中“相互”一词，亦可得出串通投标应成立于两个及两个以上的投标人之间的结论。对此，《招标投标法实施条例》第三十九条以及第四十条所列举的属于以及视为串通投标的行为，都表述为发生于投标人之间，亦可佐证前述观点。据此，在认定是否构成串通投标行为时，该行为是否发生于两个投标人之间，是判断其成立的前提要件，联合体投标时概莫能外。

前述案例中，二审法院关于某A设计院行为违法的表述为“某A设计院就同一招标工程，分别与贵州某建筑公司、乌恰县某建筑公司组成联合体，显然使得两个联合体通过某A设计院同一批工程师详尽悉知彼此的报价”，并据此认为克州住建局对某A设计院以串通投标为由作出的行政处罚正确。

笔者认为，上述认定值得商榷。

其一，二审法院的认定，事实上等于认为一个联合体中单一成员的行为就足以构成串通投标，而这与前述法律规范的要求相悖。

其二，《招标投标法实施条例》第三十七条第三款，已明确规定了联合体各方在同一招标项目中以自己名义单独投标或者参加其他联合体投标的法律后果，即相关投标均无效。而一个联合体成员同时参加两个联合体的行为，与一个联合体成员在两个联合体中串通投标的行为，存在行为构成和法律责任上的明显不同。前述案例中，二审法院认定的事实，仅能证明某A设计院存在同时参加两个联合体的行为，但这一行为尚不能直接得出某A设计院串通投标的结论。

其三，《招标投标法实施条例》第四十条所列举的视为串通投标的行为，仅是一种推定，不仅应当考虑这一推定中基础事实成立与推定事实成立之间是否具有逻辑关系及合理性，而且应当给予当事人陈述申辩解释说明的机会。

从推定的逻辑关系和合理性来看，联合体投标与普通投标在投标文件的编制和形成上存在明显不同，故对于“不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人”这一推定串通投标的情形，在联合体投标和普通投标中的要求也应当有所不同。在普通投标中，某一投标人是不具有知晓其他投标人投标文件内容的合理理由的，故不同投标人的投标文件中存在异常一致的情况，就可以推定不同投标人之间互相知晓投标文件，进而推定其构成串通投标。但在联合体投标中，在某一联合体成员同时参加了两个联合体的情况下，确实存在该联合体成员同时参与编制并知晓两个联合体的投标文件这一合理可能。此时，如果该联合体成员在两个联合体的投标文件中均编制了同一内容，虽然从外在表现看，两个联合体的投标文件中出现了异常一致，但从实质内涵看，其中却并不存在串通投标的事实。故在此种情况下，不应简单以两个联合体的投标文件中存在异常一致就径行推定串通投标成立，而应当进一步调查，两个联合体中的其他成员，对于该联合体成员同时参加两个联合体的事实是否知情，以及是否存在协商报价或约定中标人等行为。前述案例中，就是这一情况。虽然某A设计院所参加的两个联合体的投标文件中，于项目管理机构组成表中记载了4名信息相同的工程师。但确实存在某A设计院参加了两个联合体的投标文件编制，且该4名工程师信息系由某A设计院提供，其他联合体成员并不知晓的可能。此种情况下，某A设计院确实存在违法，但违法的依据应当是《招标投标法实施条例》第三十七条第三款，即其为了最后中标而参加了多个联合体，损害了竞争的有效性，而并非构成串通投标行为。

综上，仅依据前文案例的记载来看，克州住建局关于某A设计院串通投标行为的认定确实存在调查尚未完成、证据并不充分的可能。当然，因为裁判文书记载的有限性，前文案例的事实全貌究竟如何笔者也不能完全还原。不过，这一案例在联合体违法行为的定性与查处上，也为相关从业者带来了更多思考。

（作者系北京市道可特律师事务所高级合伙人、律师）