采购需求描述不明确影响供应商理解的会导致废标

案件来源

一审：安徽省铜陵市铜官区人民法院（2024）皖0705行初50号

二审：安徽省铜陵市中级人民法院（2025）皖07行终24号

裁判要旨

采购人发布的采购需求中，对冷光源的技术参数及要求描述不明确，导致多数供应商存在理解偏差，违反了《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第十五条的规定。财政部门对案涉采购项目作出责令采购人废标的行政处理决定，事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。

案件经过

案涉项目为“某市人民医院超高清荧光内窥镜系统采购项目”，采购人为某市人民医院，采购代理机构为安徽某工程管理股份有限公司。

2024年4月29日，采购人通过某市公共资源交易中心网站发布案涉项目竞争性磋商公告。在案涉项目磋商文件中，第37页采购清单载明货物名称为“LED冷光源”，第39页载明的详细参数具体要求为“激光激发光源的安全级别等级为1M级”。安徽上某商贸有限公司（以下简称某A公司）参与了案涉项目的采购活动并提交了响应文件。

2024年5月16日，采购人及采购代理机构向某A公司发出《采购成交通知书》，确定某A公司为案涉项目成交供应商。

2024年5月17日，安徽某医疗科技有限公司（以下简称某B公司）就某A公司中标事宜向采购代理机构提出质疑。

2024年5月23日，采购代理机构向某B公司作出质疑答复。

2024年5月28日，某B公司不服质疑答复，向某市财政局提起投诉。其投诉事项为某A公司投标产品不具备输尿管显影模式，且其所投产品不具备激光功能，不能达到1M级安全等级要求，属于虚假应标。

在受理投诉后，某市财政局展开了相关调查。针对医用内窥镜冷光源产品，某市财政局查阅了国家药品监督管理局医疗器械技术审评中心发布的《医用内窥镜冷光源注册审查指导原则》。该原则中，第二条“注册审查要点”第一项“3.2光源类型”规定，“医用内窥镜冷光源因所用照明光源有卤素灯、氙灯、LED灯、短弧灯、激光光源等多种，不同照明光源的产品应作为不同注册单元分别申报”；第二项“2.产品描述”规定，“明确光源类型，如LED灯、氙灯、卤素灯、短弧灯或激光光源，是否含导光束等。如主机中包括多个光源组件，应分别描述光源类型”。某市财政局认为上述规定已明确将“LED灯”与“激光光源”作为并列光源技术，说明LED光源与激光光源在我国现行医用内窥镜冷光源技术标准中属于不同技术，不能混同。

2024年6月11日，采购人向财政部门出具了《关于某市人民医院超高清荧光腹腔镜采购项目的说明》，证明其需求描述不准确，其意欲采购的设备“冷光源需同时具备LED光源和激光光源技术”。

2024年7月4日，某市财政局结合上述规定并经审查采购文件、被投诉人答复、相关证明材料及组织专家论证后认定，LED光源与激光激发光源属于两种不同的材料和技术，适用的安全等级不同。同日，某市财政局以案涉项目采购文件的记载导致多数投标人对此项理解有偏差，属于采购需求不明确情形，违反了《政府采购法实施条例》第十五条规定，影响采购的公平公正性为由，作出财购〔2024〕13号《投诉处理决定书》（以下简称13号《投诉处理决定》），责令采购人废标。

某A公司不服13号《投诉处理决定》，向法院提起行政诉讼。

法院观点

一审法院安徽省铜陵市铜官区人民法院认为：

综合某市财政局提交的全案证据材料，足以认定LED光源与激光激发光源属于两种不同的材料和技术。案涉项目采购清单载明的货物名称为“LED冷光源”，参数具体要求却为“激光激发光源的安全级别等级为1M级”，将二者混为一谈，无法明确具体采购需求。某A公司所述荧光内窥镜LED光源中的红外光即激光光源系对采购人采购需求的理解偏差。某市财政局经充分调查核实，对案涉项目作出责令采购人废标处理的行政决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、处理适当、程序合法。某A公司要求撤销案涉行政决定的诉讼请求所依据事实，与该案现有证据所证明的事实不符，理由不能成立，不予支持。

综上，一审法院判决驳回了某A公司的诉讼请求。

某A公司不服，向安徽省铜陵市中级人民法院提出上诉。

二审法院安徽省铜陵市中级人民法院同意一审法院的查明事实和结论意见，并进一步指出：

某市人民医院于2024年6月11日出具《关于某市人民医院超高清荧光腹腔镜采购项目的说明》，证明其需求描述不准确，其意欲采购的设备“冷光源需同时具备LED光源和激光光源技术”。结合在案证据，可以认定某市人民医院发布的采购需求中，对冷光源的描述不明确，导致多数供应商存在理解偏差，违反了《政府采购法实施条例》第十五条的规定。同时，关于某A公司提出该案应适用案涉项目发布时的《医用内窥镜冷光源注册审查指导原则》，该版本指导原则并未将LED灯与激光光源并列区分为两种医用内窥镜冷光源的上诉理由。法院认为，《医用内窥镜冷光源注册审查指导原则》文本的修订并不影响或者决定LED光源与激光光源属于现行医用内窥镜冷光源技术标准中的不同光源技术。故某A公司的该上诉理由无事实与法律依据，法院不予支持。

综上，二审法院判决驳回了某A公司的上诉，维持了一审判决。

要点分析

在政府采购领域，近年来对采购需求规范化的关注度日益提高，不仅立法层面出台了相应的规范性文件，而且在执法和司法层面，相关案例、判例也不断涌现，该案即其中的典型。

政府采购领域关于采购需求规范化的立法沿革

“采购需求”一词，在2002年颁布的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）中已正式出现。但该术语仅出现在涉及采购程序的条款中，其内容也仅是采购人应当选择符合采购需求的供应商作为成交供应商。至于什么是采购需求、何种采购需求为合法适当，以及应如何确定和落实采购需求等问题，2014年修正版的《政府采购法》中也未作出规定。对此，2004年版的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）、2013年的《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）以及2014年的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）中，关于采购需求的规定也仅是对《政府采购法》的延续，未突破《政府采购法》对采购需求的有限界定。

2015年，国务院颁布实施了《政府采购法实施条例》，首次在法规层面对采购需求作出明确规范。《政府采购法实施条例》第十一条第一款明确了采购人应当科学合理地确定采购需求这一基本原则，第十五条则进一步明确采购需求的效力与作用，并提出采购需求规范化要求，即采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求，且应当完整、明确。此后，财政部于2017年修订《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令），相比于原办法，87号令新增了多项关于采购需求的条款，进一步细化了采购需求管理要求。

2021年，财政部印发了针对政府采购领域采购需求规范和管理问题的专门性规范文件——《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）。22号文旨在系统解决此前《政府采购法》中遗留的采购需求相关问题，涵盖采购需求的概念、设置、落实，采购计划的实施，采购需求的风险控制和法律责任等内容。

清晰明确是采购需求规范化的基础要求

如前所述，在2021年22号文施行前，涉及采购需求的最重要规定是《政府采购法实施条例》的第十五条，在仅有的条文中，“完整、明确”成为对采购需求的直接要求。而在22号文颁布施行后，该办法第二章第九条第一款明确规定，“采购需求应当清楚明了、表述规范、含义准确”。

即便不考虑前述规范性文件的条文记载，仅从逻辑层面看，一项需求能够严格落实的前提，是该需求能够被准确理解；而一项需求能够被准确理解的前提，则是对该需求的表述清晰明确。

从制度价值上看，采购需求若含糊不清，会严重限制竞争，甚至为“暗箱操作”提供空间，还会导致后续评审、履约验收等缺乏明确依据，易使采购结果出现“质次价高”的情况。采购需求的清晰明确，本质是为确保所有潜在供应商能在同一套含义清楚的规则下进行公平竞争，也为保障采购到的产品真正符合采购人需要，实现“物有所值”的目标。由此可见，清晰明确是采购需求规范化的基础要求之一，也是采购需求得以有效落实和采购目标得以有效实现的基本保障。

那么，采购需求的清晰明确，具体指的是什么呢？笔者认为，所谓“清晰”，应指采购需求的描述清楚明了；所谓“明确”，应指采购需求的内容含义准确。二者合并，简言之，即采购需求不应存在理解上的多种可能或歧义。换言之，一项采购需求不应当让供应商在阅读后仍然无法直接判断其产品或服务是否符合要求，也不应让不同供应商阅读后产生两种或两种以上相互矛盾的合理理解。

以前述案例为例：案涉项目磋商文件载明产品名称为“LED冷光源”，据此可作出“采购产品的光源应当为LED光源”的理解。但磋商文件在详细参数具体要求中又提出“激光激发光源的安全级别等级为1M级”，据此又可作出“采购产品的光源可以为激光光源”的理解。由此，在采购产品光源类型这一采购需求上，结合采购产品的注册审查指导文件，磋商文件的表述存在“只能为LED光源”和“可以为激光光源”两种矛盾的合理理解。该情形导致采购需求产生理解歧义，不符合采购需求“清晰、明确”的要求，因此既未获得财政部门支持，也未获得人民法院的支持。

采购需求不符合清晰明确要求的法律后果

如前所述，采购需求模糊不清、存在歧义，会严重影响潜在供应商的投标或响应决策，限制有效竞争，导致采购人难以实现真实采购目的，破坏政府采购制度价值。因此，尽管采购需求不清晰明确的情形在行为恶性上看似不大，但其引发的法律后果较为严重：若在投诉案件中发现该情形，往往导致中标、成交无效且采购人需重新开展采购活动；若在监督检查或举报案件中发现该情形，则一般依据《政府采购法》第三十六条第一款第二项的规定，对采购项目予以废标。

财政部也通过发布政府采购（行政裁决）指导案例，对采购需求不符合清晰明确要求的情形给出执法指引：

在财政部第21号政府采购（行政裁决）指导案例中，招标文件要求所采购的车辆设备系统等应与采购人已有的“进校证管理平台”“T校区北门车牌识别系统”和“W校园一卡通”进行对接，但并未公布上述系统的相关信息，由此引发投诉。财政部门认为，采购产品要求与现有系统对接的，供应商需了解现有系统接口的具体要求，并根据接口工作量评估相关费用，故招标文件应当明确对接的具体信息，但该项目招标文件并未明确现有系统接口的具体信息，违反了87号令第十一条、第二十条的规定。因此，财政部门最终认定投诉事项成立，中标结果无效，责令采购人重新开展采购活动。

在财政部第四批政府采购（行政裁决）指导案例（第33号）中，招标文件将不可预见费的需求或性能描述为“实战指挥建设项目暂估金”，有供应商对不可预见费报价0元而被评标委员会认为未通过符合性审查，由此引发了投诉。财政部门认为，招标文件应当完整、明确地列明采购需求，以便供应商据此进行报价，招标文件对采购需求描述不完整、分项报价要求不明确的，供应商根据一般理解进行报价即可，不应承担不利后果。该项目中，招标文件中仅将不可预见费描述为“实战指挥建设项目暂估金”，投诉人根据自身理解报价0元并无不妥。因此，该投诉事项成立，同时结合其他投诉人的投诉事项亦成立的情况，财政部门最终认定中标结果无效，责令采购人重新开展采购活动。

（作者系北京市道可特律师事务所高级合伙人、律师）