招采投诉牵出复议诉讼连环案：合并处理如何解局

某项目中标结果公布后，首先有一名供应商提起质疑、投诉；随后两名供应商分别就该投诉处理决定申请行政复议；最终另一名供应商针对两份行政复议决定分别起诉、上诉。矛盾错综复杂，争议扑朔迷离。

案件来源及当事人

一审：某市中级人民法院（2021）某01行初766号行政判决

二审：某省高级人民法院（2022）某行终1145号行政判决

一审：某市中级人民法院（2021）某01行初767号行政判决

二审：某省高级人民法院（2022）某行终1146号行政判决

上诉人（原审原告）：S交通设施有限公司（简称S公司）

被上诉人（原审被告）：某复议机关

原审第三人：T交通科技有限公司（简称T公司）；L交通标牌有限公司（简称L公司）；某市政府采购中心（简称某采购中心）

案情简介

2021年5月18日，某市公安局交警支队机动车号牌制作服务项目（简称该项目）发布公开招标公告。招标文件中要求投标人提供《具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的书面声明》（简称《设备声明》）。评审因素中载明，场地设立方案、设备配备方案、管理方案视不同等次设置对应分值。T公司、L公司、S公司均参与该项目投标，中标人为T公司。

2021年7月上旬，S公司先后两次质疑，因对答复不满意，于7月26日向X市财政局投诉，具体投诉事项为：1.评审存在不公正、不尊重客观事实的情形；2.T公司提供虚假材料谋取中标。投诉处理过程中，T公司向财政部门说明，其在投标文件资格、资信证明部分提供了14种设备的相关证明材料，其中号牌智能冲压设备等6种设备为J公司所有，反光膜检测仪器等4种设备为D公司所有，现场压制控制计算机等4台设备为T公司自有，并提供了分别加盖D公司和J公司公章的两份《设备共同共有证明》。2021年8月31日，X市财政局向T公司寄出《举证通知书》，要求T公司在收到通知之日起1个工作日内提供设备共同共有的证明材料，包括但不限于：1.设备买卖合同；2.购买设备的付款记录；3.设备购买发票；4.行政备案部门的相关备案材料。2021年9月2日，T公司向X市财政局寄出《举证通知答复函》，称J公司、D公司已经出具设备共同共有证明，对X市财政局要求提供的其他证明材料，T公司认为无必要提供，故未予提供。

2021年9月6日，X市财政局作出投诉处理决定，认定：1.未发现评审过程存在违反政府采购公平、公正原则的行为，投诉事项1不成立；2.T公司未在投标文件中对10台归属于其他公司的设备作出任何解释和说明，经X市财政局通知后，亦未就设备共用共有的主张提供补充证据，其行为构成提供虚假材料谋取中标，投诉事项2成立且影响采购结果，故认定原中标结果无效，采购人应依法另行确定中标人。2021年9月15日，X市采购中心发布中标结果更正公告，中标人变更为L公司。

S公司原本期望通过质疑、投诉实现自身中标的目的，不料“半路杀出个程咬金”，最终中标人变更为L公司；T公司“煮熟的鸭子飞了”，先中标后“落标”。两家公司均不服上述投诉处理决定，T公司于2021年9月10日、S公司于9月16日，向某复议机关申请行政复议。复议期间，T公司提交了D公司组织架构图、购买设备发票，J公司购销合同、购买设备发票等材料，拟证明部分设备为T公司与J公司或者D公司共同共有。

2021年12月8日，复议机关作出6号行政复议决定（简称6号决定），认为：财政部门限T公司1个工作日内提交证据，程序不当；且认定T公司提供虚假材料谋取中标，事实不清、证据不足。据此，决定撤销X市财政局作出的投诉处理决定，责令其重新作出处理决定。同日，复议机关作出5号行政复议决定（简称5号决定），认为S公司要求对3个评分项重新评审，X市财政局认定该部分投诉事项不成立并无不妥。因复议机关已作出“6号决定”，撤销了X市财政局的投诉处理决定，尽管S公司要求撤销该决定的事实与理由不能成立，复议机关亦无法对该已被撤销的决定作出维持或重复撤销的处理，故5号决定明确该案按6号决定执行。

S公司对5号决定、6号决定均不服，分别提起两起行政诉讼，请求确认上述两个复议决定违法并依法予以撤销。一审法院经审理认为，S公司提交的证据不能证明T公司在投标过程中提交虚假材料，评标委员会基于自身专业素养对评分项作出的评审意见，应予尊重。2022年7月19日，一审法院就两起案件分别作出判决，均驳回S公司的诉讼请求。S公司不服，提起上诉。二审法院经审理，于2023年4月20日就两起案件分别作出判决，对S公司两起上诉均予以驳回，维持原判。

争议焦点

焦点一：仅限定中标人1个工作日内举证是否适当

第一种观点认为，该项目投诉处理的30个工作日期限即将届满，T公司作为相关供应商而非投诉人，财政部门通知其补充举证的期限无法扣除，故无法给予T公司更多的时间提交证据，否则存在违反《中华人民共和国政府采购法》第五十六条规定的情形。因此，要求T公司于1个工作日内提交证据的行为适当。

第二种观点认为，该项目投诉处理时正值特殊时期，限T公司1个工作日内提交相应证明文件，明显缺乏合理性；若据此认定T公司构成提供虚假材料，实质上剥夺了其的举证、申辩权利，属于程序不当。若财政部门当时通知投诉人S公司针对T公司在投诉期间提交的设备共同共有证据补充质证意见，既能进一步查明事实，又能合法延长投诉处理期限，无须限定T公司仓促提交证据。

笔者赞同第二种观点，理由如下：其一，在30个工作日内作出投诉处理决定是法律赋予财政部门的义务，即便投诉期限即将届满，也应通过法律法规及部门规章所允许的合法方式规避逾期风险，而非变相减损相关供应商的举证权利；其二，尽管《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，简称94号令）未明确相关供应商举证的具体举证期限，但所设期限必须合理，即当事人在该期限内应当能够完成举证，特殊时期要求中标人1个工作日内提交证据显然超出其合理履行能力。

焦点二：能否认定T公司提供虚假材料

第一种观点认为，机动车号牌制作应使用专用设备并经行政备案，T公司虽提供《设备声明》，但未能提供设备买卖合同、购买设备的付款记录、设备购买发票、行政备案部门的备案材料，经X市财政局通知仍未提供，故其提供的《设备声明》应认定为虚假材料。

第二种观点认为，不能认定T公司提供虚假材料。其一，招标文件未明确要求投标人对履行合同所必需的设备享有所有权，亦未要求提供证明文件；其二，T公司《设备声明》列举了号牌智能冲压设备、号牌智能烫印设备等14种设备，并将设备的产品说明、试验报告等相关证明材料附后，且并未声明所有设备均为T公司自有；其三，T公司提供的发票、购销合同等证明文件能够证明设备真实存在；其四，S公司在诉讼过程中提交短信截图等材料为复印件，未提交原始载体供核对，且其提交的证据无法证明T公司在投标过程中提交虚假材料，故法院对S公司该主张不予采纳。

笔者认同第二种观点，理由如下：其一，从投标文件内容看，无充分证据证明T公司《设备声明》所载明内容与客观事实不符，认定为虚假材料缺乏充足证据。其二，从行为阶段看，“提供虚假材料谋取中标”的核心是“投标阶段提交与客观事实不符的材料”，现有证据无法证明T公司存在该情形；其在投诉处理期间未按通知补充举证、复议期间提交的证据被S公司质证即使成立，其行为可能仅违反94号令第二十四条“如实反映情况”、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十四条第二款“配合行政复议人员工作”的规定，但该行为属于违反配合义务，而非投标阶段的虚假材料提交行为。

焦点三：S公司要求重新评审的主张是否适当

S公司认为，评分标准中下述3个评分项存在问题：场地设立方案14分，自身应得8分基本分却未获得，怀疑存在评审专家错评、漏评情形；设备配备方案11分是客观分，在基本分9分基础之上，每增加一种有利于项目开展的配套设备的加1分，最多加2分，自身增加了4套设备，应为11分；管理方案12分是主观分，自身优于无机动车号牌制作服务经验的T公司，主观分的评审打分存在不公平、不公正的情形，故请求对其投标文件对应的上述评分项重新评审。

X市财政局认为，该项目采用综合评分法，评标委员会对合格供应商的评标报价进行了评审，未发现评审过程中存在违反政府采购公平公正原则的行为，故不支持S公司的重新评审请求。

复议机关认为，经核查，S公司要求重新评审的3个评分项，评标委员会的评分并未出现畸高畸低、分值汇总错误或评分超出标准范围的情况。查阅评审录像也未发现违反《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令）第六十二条所列违法行为。故X市财政局的认定并无不妥。

法院认为，S公司主张在场地设立方案等评分项存在评审专家打分畸高畸低的情形，但评审专家根据自身专业素养作出的评分判断，应给予尊重。故对S公司要求重新评审的主张，法院不予采纳。

笔者认为，S公司的重新评审主张不适当，理由如下：其一，事实依据层面，该项目前述场地设立方案、管理方案、设备配备方案3个评分项包含主观评审因素，需评审专家结合投标文件对招标文件的响应程度作出专业判断，经审查未发现违反公平公正原则的情形；其二，法律依据层面，S公司的主张不符合87号令第六十四条规定的重新评审适用情形。

引申探析

探析一：行政诉讼合并审理有依据、行政复议合并审理有望补全依据，政府采购投诉处理应增设合并处理机制

T公司、S公司针对同一投诉处理决定分别申请行政复议，T公司主张其不构成“提供虚假材料谋取中标”的意见，6号决定予以采纳，撤销了投诉处理决定；S公司主张重新评审的意见，5号决定未予采纳。因6号决定已撤销原投诉处理决定，复议机关对S公司的复议请求陷入“既无法维持、亦不能重复撤销”的程序困境。最终，复议机关作出具有创新性的“一撤一执行”处理，即6号决定撤销投诉处理决定，5号决定按6号决定执行。有观点认为，复议机关可参照法院对两个行政诉讼案件合并审理规则，对两个复议申请作出一个复议决定即可。

行政诉讼中的合并审理根据是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条，即当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，可合并审理。反观行政复议，目前尚无合并审理的明确法律依据，若复议机关自行合并审理，可能被认定为程序违法。因此，多数复议机关为规避法律风险，不愿主动适用合并审理。

2025年8月，司法部起草的《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》第四十七条明确，因同一行政行为或者同类行政行为发生的行政复议案件，有下列情形之一的，行政复议机关可以决定合并审理：一是两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一行政复议机关申请行政复议的；二是行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一行政复议机关申请行政复议的；三是在行政复议期间，被申请人对申请人作出新的行政行为，申请人不服向同一行政复议机关申请行政复议的；四是行政复议机关认为可以合并审理的其他情形。该条款若正式发布，将为行政复议合并审理提供明确法律依据，有望解决同类复议案件拆分处理的程序困境。

政府采购投诉处理阶段是否也需要增设合并处理机制？答案是肯定的。实践中，政府采购领域常出现需合并处理的典型场景：一是同一项目中，采购人、采购代理机构多次变更采购文件、采购行为、采购结果，被同一供应商多次质疑、投诉；二是同一项目中，采购人、采购代理机构对不同供应商分别作出的质疑答复，被相关供应商先后分别投诉，尤其是在框架协议采购第一阶段确定入围供应商时，更易出现同一项目多个供应商分别投诉的情形。对上述情形增设合并处理机制，确实有其必要性。

探析二：政府采购投诉处理中合并处理的利弊分析

政府采购投诉合并处理的有利之处主要体现在3个方面：一是提高处理效率、优化资源配置，可避免对同一项目、同一事实或同类争议的重复举证、取证、质证，降低财政部门和政府采购各方当事人的时间、经济成本。二是避免处理冲突、保障同案同裁。在多个供应商针对同一项目、同一事实或同类争议分别投诉的场景中，各方投诉事项与诉求可能存在交叉或差异，若拆分处理易出现“同案不同裁”或处理结论相互矛盾的情形（如部分投诉成立需责令重新开展采购活动、部分投诉驳回需继续开展采购活动），合并处理可使财政部门作出统一的投诉处理决定，摆脱“进退两难”的程序困境。三是保障合法权益、促进争议化解，减少供应商因处理结果冲突引发的后续争议，提升行政机关处理政府采购争议的公信力与权威性。

合并处理的潜在弊端主要包括两个方面：一是弱化个案差异、意思自治受限。若机械适用合并处理，可能会导致“一刀切”的处理倾向，也可能剥夺政府采购当事人的程序选择权。二是增加程序负担、扩大争议牵涉范围。当投诉涉及多方政府采购当事人时，调查取证、文书送达等环节的工作量将显著增加，部分对处理结果无异议、无意申请复议或提起诉讼的当事人，也可能被其他供应商“拖入”程序，额外增加其时间与精力成本。

综上，合并处理的核心优势显著，且弊端可通过合理设计规避，具备实践可行性。

探析三：建立政府采购投诉处理中合并处理制度的建议

政府采购投诉处理中的合并处理兼顾行政能动性与谦抑性的平衡建议从以下4个方面着手构建制度：一是严格界定适用条件。合并处理需满足两个或两个以上投诉，且投诉之间存在同一性或同类性，以及由同一财政部门进行处理，核心在于界定同一项目、同一事实或同类争议的范围。二是充分保障各方权益。以不损害当事人参与权利为前提，征求所有当事人对合并处理的意见，保障投诉人、被投诉人以及相关供应商都能完整行使投诉处理期间应享受的权利。三是设计程序分层处理程序。动态调整处理机制，兼顾事实关联性与效率必要性，防止因过度合并处理而弱化个案特殊审查，在合并处理中发现个别争议需独立审查的或者不同一、不同类的投诉事项与请求，也可分组合并处理、部分先行裁决等方式，避免为追求效率而强制合并处理的功利倾向。四是完善法律规范支撑，在法律、行政法规或者规章制度层面，明确政府采购投诉合并处理的适用情形、程序规则及法律后果，或由财政部直接制定规范性文件予以明确细化。

（作者系江苏博事达律师事务所一级律师、高级合伙人）