政采代理机构监督检查办法征求意见稿亮点分析

2024年7月，财政部公布了《政府采购代理机构监督检查办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），面向全社会征求意见。《征求意见稿》首次对全国财政部门现场检查政府采购社会代理机构作出规范，明确了企业对监管的预期，指导性很强。笔者拟就《征求意见稿》的主要亮点进行分析，并对部分条款提出建议。

与党和国家相关政策部署高度契合

一是与党的二十届三中全会精神高度契合。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对行政监管与中介机构管理提出了要求，《征求意见稿》的大方向是完全符合这些要求的。例如，《决定》提出，“加强事中事后监管，规范涉民营企业行政检查”。此次《征求意见稿》的检查对象就是非集中采购机构，其中绝大多数是民营企业。财政行政检查正是强化事后监管的有力手段。因此，《征求意见稿》是对《决定》前述要求的有效落实。

《决定》提出，“完善中介服务机构法规制度体系，促进中介服务机构诚实守信、依法履责”，这也正是《征求意见稿》出台的制度初衷。财政部在《征求意见稿》的起草说明中明确，出台该办法的背景是，按照国务院“放管服”的要求，从2014年8月财政部全面取消代理机构资质认定后，代理机构数量大幅增长，伴随而来的是代理机构呈现“小、散、乱”的趋势，部分代理机构存在从业人员专业能力不足、法律意识淡薄、违规操作等问题。《征求意见稿》通过确立财政部门分级进行检查的方式，以严格执法促进社会代理中介机构依法依规执业。

《决定》还提出，“健全社会信用体系和监管制度”。此次财政部在起草说明中也谈及《征求意见稿》与《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号，以下简称2号文）的衔接关系。2号文提出信用评价及监督检查等，侧重规范代理机构的执业管理，而《征求意见稿》则侧重规范代理机构的监督检查。此次对监督检查办法征求意见，可以看作是财政部门进一步健全社会代理机构信用评价及监督制度的举措。

二是与当前政府采购领域三年行动方案高度契合。2024年7月，国务院办公厅印发了《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（国办发〔2024〕33号，以下简称33号文），对政府采购领域的相关执法提出要求。《征求意见稿》对33号文中的很多新提法进行了回应。例如，33号文提出，财政部门要会同纪检监察等部门就问题线索移送、案件查处等进行协作配合。《征求意见稿》的第二十七条第二款规定，财政部门在代理机构检查中，发现国家公职人员涉嫌违纪的，移送纪检监察部门处理。检查中发现涉嫌犯罪的，依法移送有关机关处理。这是对财政部门与纪检监察等部门进行执法协作联动的具体落实。

33号文强调，确保不同所有制企业在中国境内生产的产品平等参与政府采购活动，前提是企业产品必须符合本国产品标准体系要求。《征求意见稿》第十五条第四项规定，财政部门对采购文件应重点检查是否存在以供应商所有制形式、组织形式、股权结构、投资者国别等不合理条件对外资企业实行差别歧视待遇。这是落实33号文在政府采购活动中需对中外企业一视同仁的具体举措。

三是首次构建规范的监督检查体系。《征求意见稿》把对社会代理机构的监督检查分为5类，综合考虑代理项目数量、代表标的资金总额、人员情况等，分别采取“一年一查”“三年一查”“重点检查”“新登记机构检查”“其他情况”等，明确了检查频次和检查数量，构建了规范的检查体系。

四是规范检查的实施步骤。《征求意见稿》结合代理机构监督检查工作实践，进一步梳理和细化了检查实施步骤，主要按照下达检查通知、选取项目、自行检查、书面审查、现场检查的环节和顺序进行检查。此外，《征求意见稿》第二十条还规范了监督检查的人员来源，规定财政部门可从本系统、预算单位等抽调人员成立检查组，根据检查需要，也可以采取“政府购买服务方式”聘请“第三方协助”检查，每组检查人员中，行政执法人员不得少于2人。

引用政采领域外上位法作为依据

《征求意见稿》在上位法的依据上，同以往政府采购领域规范性文件的出台稍有不同。其上位法依据，除了惯常的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》外，还引用了两部以往政府采购监管领域使用频率不高的规章，即《财政检查工作办法》（财政部令第32号，以下简称32号令）、《财政部门监督办法》（财政部令第69号，以下简称69号令）。业界尤其要注意结合这两部规章理解《征求意见稿》，注重体会《征求意见稿》出台的意义，并在其正式成文下发后注重把握操作细节。

32号令与69号令是两部出台时间较早的规章。其中，32号令于2006年开始施行，69号令于2012年开始施行。《征求意见稿》将其作为上位依据，不只是出于维护财政监督检查制度体系完整性的考量，更重要的是在政府采购代理机构检查工作中引入继承了这两部规章的一些概念与机制，并加以细化。例如，32号令第三条对财政检查作了定义，财政检查是指财政部门为履行财政监督职责，纠正财政违法行为，维护国家财政经济秩序，对单位和个人执行财税法规情况以及财政、财务、会计等管理事项进行检查的活动。所以，《征求意见稿》对这个概念不再重复定义，仅将代理机构定义为非集中采购机构的社会中介，明确监督检查对象。

32号令第七条规定了检查的组织形式，即财政部门组织开展财政检查应当组成检查组，并指定检查组组长，检查组实行组长负责制。《征求意见稿》中仅对检查人员来源进行了细化，未再对检查组架构进行赘述，原因也正在于此。《征求意见稿》第二十条为规范监督检查人员来源指出，可根据检查需要，采取政府购买服务方式聘请第三方协助检查，其依据正是源自32号令和69号令的相关规定。

32号令第八条规定，检查组检查人员由“财政部门工作人员”组成；第九条规定，财政部门可以根据需要聘请专门机构或者具有专门知识的人员“协助”检查人员开展检查工作。69号令第十五条规定，财政部门可以根据需要聘请有关专业机构或者专业人员协助监督工作；第十六条第五项规定了财政部门可对政府采购法规、政策的执行情况实施监督。由此可见，第三方人员的作用是“协助”，不属于检查组成员，主要承担专业知识供给者的角色。这是各级财政部门在执行具体检查任务时要把握准的原则。这相当于给《征求意见稿》规范政府采购代理机构监督检查提供了明文“授权”，同时定调“外聘人员”应如何使用。

《征求意见稿》第四条规定，在监督检查中的原则是“依法依规、公正高效、公开透明”，也“脱胎”于32号令第四条规定的财政检查应遵循“合法、客观、公正、公开”原则。在此基础上，《征求意见稿》又补充规定了监督检查“双随机、一公开”的要求，即随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，及时公开抽查情况和查处结果。

69号令则为《征求意见稿》规定的检查方式提供了制度依据。69号令第十七条规定了财政部门实施监督可以采用的6项措施，如要求监督对象提供资料，调取、查阅、复制监督对象有关资料，查询被监督单位有关资金情况，先行登记保存证据，责令停止财政违法行为以及其他措施等；第二十一条规定了财政部门监督可以采取监控、督促、调查、核查、审查、检查、评价等方法。这些都被《征求意见稿》根据政府采购工作实际继承下来并予以细化。

强化对基层政府部分违规行为的监督

《征求意见稿》第十六条第二项要求，对采购方式与程序进行重点检查时，要检查采购人是否有违规委托或代理集中采购目录内的货物、工程和服务的问题。但是部分地方没有设置集中采购机构，或者设置了集中采购机构却实施了企业化运营，未按照《政府采购法》坚持集中采购机构为非营利事业法人的定位。如果出现这样的情况，采购人只能将集采项目委托社会代理机构，那么，财政部门的检查有可能就会涉及如何处理地方政府不规范设置集采机构的问题。

《征求意见稿》第十七条第二项要求，财政部门对于评审活动，应当重点检查是否存在未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。之所以将此问题列于代理机构检查范围之内，是因为代理机构需要对组织评审承担责任。但是，目前某些公共资源交易平台已经不允许代理机构进场组织评审。如果财政部门在依法检查中发现政府采购项目评审出现了前述问题，那么，财政部门的处理将直接涉及对基层管理部门部分具体做法如何定性的问题。

按照69号令第十八条的规定，财政部门实施监督过程中，发现监督对象制定或者执行的规定与国家相关规定相“抵触”的，可以根据职权予以纠正或者建议有权机关予以纠正。目前，对于地方政府违法违规情形，财政部门可以采取约谈有关人员、发出监督意见书等处理方式，敦促基层政府进行纠偏。因此，对于前述评审中的问题，财政部门有充分的监督手段可以使用，具体要看检查执行的情况。

部分条款有待商榷

结合《征求意见稿》的立法本意与法律渊源，笔者认为，目前《征求意见稿》的文本还有一些地方可以优化。

《征求意见稿》第二条规定，“县级以上人民政府财政部门开展年度代理机构监督检查工作适用本办法”。此表述放在此处容易让人误解为《征求意见稿》只适用于年度检查，但实际上对代理机构的一般检查也可以适用此《征求意见稿》。同时，通观整个《征求意见稿》，其设定的检查模式都是财政部或省级财政部门统一组织，没有各基层财政部门自行组织的空间。另外，这句话与前一句关于代理机构的定义也没有逻辑关系。综合考虑，建议删去此处表述。

《征求意见稿》第六条规定：“省级财政部门对在本省（区、市）进行工商登记注册且具有独立法人资格的代理机构，归口统计其在全国范围内的执业数据信息。”此处的“工商登记注册”表述不够准确，因为自2018年3月国家工商行政管理总局改为国家市场监督管理总局，工商登记注册的概念也随之改变。类似工商登记的表述在《征求意见稿》全文多处出现，建议统一更改为“营业登记”或“企业注册登记”。

《征求意见稿》第七条规定：“对符合下列条件之一的具有独立法人资格的代理机构，原则上每年检查一次，由财政部或工商登记注册所在地的省级财政部门负责实施。财政部检查的代理机构，其工商登记注册所在地的省级财政部门当年不再检查。”建议将“财政部检查的代理机构”改为“经财政部检查过的代理机构”比较妥当。因为目前《征求意见稿》没有明文规定省级财政部门组织的检查必须在财政部的检查之后实施。例如，如果出现某非北京地区的中央直属机关采购项目的代理企业，在被财政部检查之前已经先被地方财政部门自行组织检查过，那么就与《征求意见稿》第七条规定的“财政部检查的代理机构，其工商登记注册所在地的省级财政部门当年不再检查”相矛盾。

《征求意见稿》第十三条规定，代理机构检查范围包括“采购文件编制”等内容。建议改为“政府采购项目文件编制”，这样避免原表述把自行采购文件也包含进去的问题。因为按照《政府采购法》，采购人委托代理机构执行的政府采购限额以下的自行采购项目，不属于政府采购项目，正常不纳入财政检查范围。

《征求意见稿》第十五条第五项规定，落实和执行绿色发展、中小企业、科技创新、乡村振兴等政府采购政策。“落实”和“执行”两个词语义重复，建议仅保留其一即可。

《征求意见稿》第十七条第一项规定，“未按规定组建评审委员会”。由于政府采购领域与《征求意见稿》中均未明确“评审委员会”的概念，建议在《征求意见稿》最后的名词解释部分，新增“本办法所称评审委员会，指政府采购谈判小组、磋商小组、询价小组、单一来源采购小组等”类似表述。

《征求意见稿》第二十二条规定：“代理机构自收到检查通知书之日起5个工作日内，按要求报送其在检查当期内代理的所有政府采购项目清单。”此处“检查当期内”表述指代不够明确，建议改为“检查组要求的当年内”。

《征求意见稿》第二十九条规定：“处理处罚决定作出后，相关当事人申请行政复议或提起行政诉讼的，财政部门依法依规做好行政复议或行政诉讼应对工作。”此条建议删去。因为一旦发生行政复议或行政诉讼，即便没有此条规定，财政部门也必然要做好应对工作，这是法定责任。因此，笔者认为，保留此条无必要，类似的意思可以放在财政部门内部检查的启动文件中或动员会上传达。

《征求意见稿》第三十一条规定：“检查结束后，财政部门将全部检查资料立卷归档并妥善保管。”建议依照档案法律法规，明确档案保存期，以便于基层执行。

除上述问题外，《征求意见稿》确立的分类检查模式，总体上还是以业务量确定检查频次。一般业务量大的代理企业规范度相对较高，但也难免存在多做多错的问题。相反，业务量小的代理企业被检查的频次相对较低。这样检查结果对采购人形成选用参考的价值要打折扣。

2号文对社会代理机构信用评价及根据企业信用情况调整监督检查频次作出了总体安排。鉴于目前即实施依照代理机构信用情况决定检查频次尚不成熟，代理机构信用评价也缺乏相关的信用指标评价数据积累。建议在《征求意见稿》中明确暂行时间，如规定暂行办法有效期为2年。在此期间，财政政府采购监督检查应逐步向信用监管过渡。这样向代理企业发出明确信号，稳定企业对制度的预期。