通过规制滥诉提升政采争议实质性化解水平

当前，我国政府采购领域规定了询问、质疑、投诉、行政复议和行政诉讼多种权利救济方式。其中，投诉处理制度在规范政府采购行为、保障当事人合法权益上作用突出，具有灵活性、高效性、便捷性等制度优势。然而，受制于当前投诉处理受理的门槛较低以及其他因素，实践中投诉处理纠纷数量大幅上升，行政机关“查无实据”的情况也愈来愈多，这不仅无益于保护当事人的合法权益，还造成了行政资源的极大浪费，扰乱了政府采购市场秩序。

是否有必要对政府采购领域的滥用投诉权利行为进行规制？如果需要规制，如何规制？目前，关于政府采购投诉处理制度的探讨仍局限于投诉处理行为的法律性质以及制度完善层面，有关滥诉的研究稍显空白。有鉴于此，笔者尝试分析规制政府采购滥诉行为的正当性基础，指出当前规制政府采购滥诉行为的不足之处并针对性地提出完善建议，以期更好地发挥政府采购投诉处理的制度实效。

规制政府采购投诉处理中滥诉的必要性

尽管投诉处理制度为当事人提供了纠纷解决的重要的行政救济途径。但是，实践中存在较多滥用投诉权利的情形。除虚假、恶意投诉外，也会存在许多“查无实据”的情况，其中不乏存在供应商基于非理性动机提供明显“查无实据”的情况。在行政执法资源力量有限的背景下，规制政府采购投诉处理中滥用投诉权利的行为具有合理性。

供应商滥用投诉权利挤占公共资源

实践中，投诉处理纠纷案件数量的增多不排除存在供应商滥用投诉权利的情况，这会引发对公共资源的浪费，加重行政执法的负担。当将公共资源的性质归纳为政府掌握和控制的经济资源时，公共资源则包含了政府支出、政府投资形成的资产以及由社会管理形成的专有权益。需要注意的是，公共资源在消费中具有竞争性，一个人使用公共资源就会减少其他人对公共资源的使用机会。基于“公地悲剧”理论（Tragedy of the Commons Theory）的考量，如果所有人均无限制地使用公共资源，则会降低公共资源的有效利用，进而限制经济持续发展。在财政部门处理投诉过程中，为维持行政执法活动，必然会产生如人员经费、工具配备和时间精力等为完成投诉处理活动的执法成本。若出现部分供应商滥用投诉，则必然会直接产生相应的执法成本，并且挤占其他确需投诉的供应商获得相应救济的渠道，由此导致公共资源的浪费，增加不必要的行政执法成本支出。

供应商滥用投诉权利降低政府采购效率

供应商滥用投诉权利也会对政府采购效率造成不利影响。例如，《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第二十八条规定，财政部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人和采购代理机构暂停采购活动，暂停采购活动时间最长不得超过30日。因此，供应商虚假、恶意投诉有可能会致使采购活动中止，影响政府采购效率，不利于公共目的的实现。2020年公布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《政府采购法（修订草案征求意见稿）》第二条界定了政府采购的定义，其中专门强调政府采购具有“实现政务活动和公共服务的目的”。政府采购是由财政性资金或者其他公共资源提供支持，其本身具有较强的公共属性。供应商滥用投诉所导致的采购活动暂停，将会拖延采购活动进程，影响公共服务质量和效率。

供应商滥用投诉权利扰乱政府采购市场秩序

供应商滥用投诉权利会扰乱政府采购市场秩序。实践中产生质疑投诉的原因多种多样，如制度不完善、采购文件不规范不公平、采购人倾向性原因、评标专家主观原因、供应商心理原因等。以供应商虚假、恶意投诉为例，供应商可能存在心理失衡、理解偏差或者同行业竞争等非理性动机，试图通过投诉处理以获得不正当利益并造成对他人合法权益的损害。“这是一个走向权利的时代，也是一个权利被滥用的时代。”目前，投诉处理的受理条件限制宽松，当供应商认为自己的利益受到损害时即可提起投诉，投诉成本非常低。而且，从投诉结果来看，供应商有可能从中收获巨大利益，那么对于谋求利益最大化的市场主体而言，供应商不免会采取“以小搏大”的方式，谋求一场“零和博弈”。

现有规制手段对滥诉行为规制效果有限

当前，政府采购投诉处理中对滥用投诉的规制手段十分有限，具体表现为三个方面：一是提起投诉的资格条件较为宽松；二是政府采购中的举报制度架空了投诉处理的期限以及利益限制；三是现行94号令第三十七条规制效果不佳。此外，当前相关制度对政府采购投诉处理的定位偏差也在一定程度上影响了规制效果。

政府采购投诉处理制度中投诉人范围限制宽松

为了避免投诉泛滥，法律规定已对投诉人资格作出一定限制，但当前有关投诉人范围的限制较为宽松。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十五条明确，质疑是投诉处理的前置程序，因此，只有质疑供应商才能成为投诉处理的当事人。根据现行法律规定，参与所质疑项目采购活动的供应商均有权提出质疑，并且如果已经依法获取采购文件的潜在供应商也有权提出质疑。

结合投诉处理实践以及财政部发布的政府采购第29号行政裁决指导性案例来看，质疑供应商应当是实际参与质疑项目采购活动的供应商，提交相应文件的供应商不得对采购过程和中标、成交结果提出质疑。同时，若市场主体明显不具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的，也不属于潜在供应商。因此，主体上，所有参与该质疑项目采购活动的供应商均可直接提出投诉。

在资格上，供应商成为投诉人只需满足一个条件即可，即主观上认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害，无关客观上是否存在投诉人因所投诉行为所遭受了实际的利益损害。当然，投诉人理应对其投诉事项提供必要的证明材料，予以合理说明。

尽管94号令第十七条对提出投诉作出一定限制，但实际上对于供应商提起投诉的资格限制仍然过于宽泛，增加了滥诉的风险。

政府采购举报制度架空投诉处理制度中投诉人的期限和资格限制

《政府采购法》第七十条规定，任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举。该条规定尽管发挥了监督政府采购活动的作用，但实际上会架空举报与投诉处理中对原告资格的限制。结合立法文义来看，现有规定并未对政府采购的举报范围作出规定，同时也不存在对原告资格的限制，这极易导致投诉举报事项的泛滥，进而使政府采购举报监督效率大打折扣，同时也加重了政府采购机制运作成本，甚至影响到节约财政资金的制度初衷。

此外，政府采购举报制度与投诉处理制度在功能上有重叠之处，在运行机制上也有相似之处。而且，相比投诉处理制度，举报的范围更广泛。举报是指，认为第三人的违法行为侵犯他人的合法权益或者国家利益、社会利益，进而请求行政机关依法查处的行为。因此，举报与被投诉行为不存在法律上的利害关系。如此一来，那些未参与项目采购活动的单位和个人，仍可通过举报渠道进行监督管理，并且不受时间限制，这实际上影响了投诉处理制度在实践中发挥效用。

94号令第三十七条规制效果不佳

94号令第三十七条规定，经财政部门查证，投诉人在全国范围内12个月内累计3次以上投诉“查无实据”的，将被列入不良行为名单。投诉人存在虚假、恶意投诉的，财政部门也可将其列入不良行为记录名单并禁止其1至3年内参加政府采购活动。

学理上，关于投诉处理制度的性质有不同认识，但将投诉处理制度认定为特殊的行政裁决已经成为共识。在此前提下，投诉处理制度具有准司法性质，因而关于滥用投诉处理的分析可以借鉴滥用诉权的理论分析框架。由此来看，滥用投诉权利必须具备主观过错要件，即行为人主观上存在过错，明知自己的行为会妨碍政府采购活动的正常进行，而有意作为或者不作为。但是，94号令第三十七条第一款规定采取了客观归责的基本原则，基于行为人的投诉处理行为的量的要求并结合其产生的执法后果，客观推定行为人存在滥诉的情况，显然存在不妥之处。

尽管94号令第三十七条本意在于威慑行为人禁止滥用投诉权利，但实施效果不佳。通过检索中国政府采购网公示的政府采购严重违法失信行为记录名单，尚未出现因投诉人累计投诉“查无实据”而被列入不良行为名单的情况。

此外，当前政府采购投诉处理制度功能定位上的偏差也影响了投诉处理制度发挥效用。投诉处理制度事实上具备监督的功能作用，可以防止公共资金滥用。供应商通过对采购文件、采购过程以及中标、成交结果中存在的错误决定提出质疑、投诉、申请行政复议甚至提起诉讼，发挥了供应商所进行监督的独特作用。但是，政府采购救济制度通过惩处不法供应商的行为以救济于保护合法供应商与采购人合法权益的作用日益凸显。因此，政府采购中的投诉处理制度主要发挥权利救济作用，附带实现监督功能。

通过完善滥诉规制手段提升投诉处理争议化解实效

强化政府采购投诉处理的权利救济功能

尽管政府采购的投诉处理兼具权力监督和权利救济的双重功能，但《政府采购法》第五十二条规定的“权益受到损害”要件和关于投诉处理的行政裁决属性，决定了投诉处理的权利救济功能优先于权力监督功能。为此，质疑和投诉权利的行使，应当以维护供应商受损合法权益为前提。没有明确的权利损害，潜在供应商和其他经营主体不得对采购文件、采购过程和采购结果提起质疑和投诉。当下强调投诉处理的行政裁决属性，目的在于通过投诉处理实现政府采购争议解决的专业化、集约化、增强裁决机构的独立性和权利救济的公平性。通过投诉处理，采购当事人可以就其自身在采购过程中受损的权益获得行政上的救济。并且，在投诉处理的制度设计上，94号令中关于提出投诉的期限、撤回投诉、驳回投诉等规定也体现了其行政救济属性。

增加政府采购投诉机制的投诉成本

相较于诉讼或者仲裁的费用收取而言，政府采购投诉处理中暂未设置收费机制。作为一种几乎“零成本”的纠纷解决机制，容易诱发供应商随意启动纠纷解决程序。对此，可以考虑建立政府采购投诉处理的收费机制，要求供应商在提起投诉时根据采购项目的金额缴纳一定费用。对于民事诉讼而言，诉讼本身会存在“生产正义的成本”，法律基于一定政策考虑，可以将一部分审理成本转化为诉讼成本。投诉处理制度本身具有救济功能，因而会存在“生产正义的成本”。如是，可以通过征收投诉费用以遏制供应商滥用投诉权利，补偿监管支出。

完善滥用投诉权利的责任追究机制

完善滥用投诉的责任追究机制，首先，需明确滥用投诉的判断标准。对此，仍应坚持主客观相结合的基本原则。主观上，投诉人应当存在主观过错。客观上，投诉人实施了滥用投诉的行为。其次，在衔接政府采购举报制度过程中，应当明确已经投诉处理且查证的政府采购项目，除非举报与投诉事项内容明显不同，否则应当不予不受理。由此避免造成财政部门的重复审查，节约执法成本。最后，在政府采购的信用体系建设中，也应当尽快完善信用信息的互联互通，避免出现地方因信用评价、信用评分等方式变相设立招标投标交易壁垒，进而影响推进落实全国统一大市场基础制度的建设。

总体而言，投诉处理是政府采购法规定的一项法定权利救济制度，具有经济便利、高效权威、独立公正等制度价值。实践中大量存在的滥诉行为，严重影响了政府采购投诉处理的制度功能，破坏了营商环境和公平竞争的政府采购秩序。为此，需要在既有法律规则的基础上，进一步强化投诉处理的权利救济功能，增加投诉的制度成本，完善责任追究机制，促进政府采购争议的实质性化解。

（作者单位：中国政法大学法学院）